【論文關鍵詞】入世W TO規則政府行政關系調整

【論文摘要】行政關系，是指政府在進行行政管理過程中所實際形成的各種關系的總和，包括內部和外部兩方面的指向，涉及中央與地方、地方與地方、政府與企業、政府與市場、政府與社會等諸多關系。我國加入WTO后，就意味著我國政府要遵守W TO規則，并承擔相應的義務。目前，我國政府的行政關系中存在著許多與W TO規則相抵觸的方面。面對W TO帶來的嶄新要求與巨大壓力，我們應從內部和外部兩方面著手，加快行政關系的調整，以適應WTO的法律規則，促進我國經濟的發展。

所謂行政關系，是指政府在進行行政管理過程中所實際形成的各種關系的總和。它包括兩個方面的指向，其一是行政系統內部的各種關系，即內部行政關系，具體包括中央政府與地方政府之間的關系，地方政府與地方政府之間的關系等；其二是行政系統與外界的關系，即外部行政關系，具體包括政府與企業、政府與市場、政府與社會組織之間的關系等。2001年l1月10日，中國與世貿組織多邊協議的簽署，標志著我國正式加入WTO。我國人世，政府首當其沖。一方面，WTO是一個以政府為主體的國際組織，政府是入世協議的締結者，也是權利義務的承擔者；另一方面，WTO是由一整套規則體系構成的，而且幾乎所有的規則都主要是規范政府行為。加入WTO就意味著我國將履行承諾，遵守WTO的有關規則。

一、WTO對我國政府行政關系提出的新要求

世界貿易組織(WTO)是世界上唯一處理國與國之間貿易規則的國際組織，其核心是(WTO協議》。這些協議是世界上大多數貿易國通過談判簽署的，為國際商業活動提供了基本的法律規則，其本質是契約，約束各國政府將其貿易政策限制在議定的范圍內。這就是說該協議具有國際法性質，具有權威性和強制性，對所有成員均具有約束力。如果成員國的法律規范與WTO規則抵觸，要優先適用WTO規則，禁止任何成員國以自己的法來排斥WTO的規則，也不允許以尊重自己的法為借口來免除其在WTO體系內所應承擔的義務。

(WTO協議》是涵蓋范圍廣泛的法律文本，其內容涉及農產品、紡織品、服裝、銀行、電信、政府采購、工業標準、食品衛生規則、知識產權等諸多領域。但在所有這些文件中貫穿著幾個根本原則，它們分別是：

第一，非歧視原則，即一國不應在其貿易伙伴之間造成歧視，他們都應被平等給予“最惠國待遇”；同時，一國也不應在本國產品與外國產品、服務或人員之間造成歧視，要給予他們“國民待遇”。這是WTO最重要的原則。

第二，貿易自由原則，即通過談判使貿易壁壘不斷減少，成員國間承諾降低關稅，給予互惠關稅，逐步實現貿易自由化，以擴大市場準入水平。

第三，可預見性原則，或稱透明度原則，即外國公司、投資者和政府應相信貿易壁壘(包括關稅、非關稅壁壘及其他措施)不會隨意增加。在WT0中，越來越多的關稅稅率和市場開放承諾得到“約束”。各成員國需公正及時地公開其貿易政策并設法使其未來的政策能夠被預見。

第四，公平競爭原則，即各國以公平的做法開展對外貿易競爭，反對以出口補貼和為獲得市場份額而以低于成本的價格傾銷產品。

第五，更有利于發展中國家原則，即允許發展中國家利用一段過渡期進行調整，并給予它們更多的靈活性和特殊權利。

加入wFO就意味著我們必須遵守WFO法律體系框架內的原則，并承擔相應的義務。針對我國行政關系的現狀，這些原則確實給我們帶來了巨大的壓力。

二、我國政府行政關系所面臨的巨大壓力

改革開放以來，我國已對政府行政關系進行了幾次大的調整，取得了相當的進步。但是從市場經濟發展的需要看，特別是從適應WTO規則的要求看，行政關系調整仍未完全到位，仍然存在著政府“錯位”、“越位”、“缺位”的問題，這些問題無論在內部行政關系還是在外部行政關系上都有所體現，并且存在著與市場經濟和WTo規則相抵觸的方面。

(一)我國政府內部行政關系中存在的問題

1．從中央政府與地方政府的行政關系看，我國是單一制國家，長期以來實行的是中央高度集中的行政管理體制，中央政府一直是居于十分重要的“托管人”地位。改革開放以來，我國進行了若干次中央與地方政府的改革，經歷了由梯度分權向地方均權的逐漸過渡，取得了一定成效。但面對WTO規則的巨大壓力，中央與地方關系仍存在不完善之處，主要表現在，中央與地方政府在事權劃分上缺乏法律規范，缺乏一種剛性的準則，無法科學協調權力的集中與分放，從而表現出明顯的隨意性。

2．從地方政府與地方政府的行政關系看，地方保護主義和“諸侯經濟”嚴重存在。各級地方政府權力介入經濟活動比較多，部門壟斷和地區封鎖現象比較嚴重，地方政府之間相互排斥的現象十分常見。一些地方政府千方百計的保護本地區效益差的企業和落后的產業，阻撓其他地區的優質產品在自己轄區內的經營和銷售，利用行政權力搞經濟封鎖，干預區域間合理的經濟聯系和市場交換關系，形成“諸侯經濟”，這顯然違背了WFO的公平競爭原則。同時這種狀況對WTO所倡導的“比較優勢”的發展也造成了不利影響，嚴重地阻礙了各地方通過利用其可用資源，集中生產最佳產品，然后再與其他地區的最佳產品做交易。

(二)我國政府外部行政關系中存在的問題

1．從政府與企業的關系看，首先政府對企業，尤其是對國有企業的行政干預依然大量存在，對企業的引導和服務則明顯不足，企業作為市場主體的角色仍未得到充分體現，這一點在地方和基層更為突出。其次，政府管理中“所有制”歧視現象比較嚴重，雖然各種所有制并存已經成為人們的共識，但在涉及國家貸款、投資時，政府部門往往表現出對國有企業的偏愛，國有企業成為財政、工商、稅務等部門支持的重點。再次，各地政府先后出臺的一些對外商投資企業的優惠政策，是包括國有企業在內的國內企業也難以獲得的，因此有“超國民待遇”之稱。這些現象顯然不利于企業在平等基礎上展開競爭，也與規則中的非歧視、公平競爭原則相抵觸。

2．從政府與市場的關系看，政府建設規范、開放、公平和自由競爭的市場環境和市場秩序的工作還不到位。規范市場的有關法律、法規不健全，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象仍然存在，政府管理部門的政策法規政出多門且隨意性大。政府，特別是地方政府，由于體制缺陷和利益驅動，既當“裁判員”，又當“運動員”的問題普遍存在，其結果直接導致了地區封鎖、行業壟斷。這種狀況顯然與WTO規則中的公平競爭原則相抵觸。

3．從政府與社會的關系看，我國各種社會組織已有了相當規模的發展，承接了一部分原先由政府行使的職能，但總體上仍然大大滯后于發達市場經濟國家的水平，行業組織仍未擺脫政府下屬機構的形象特征，自發形成的行業組織還未成為主流，社會中介服務組織嚴重缺乏。企業與勞動者、企業與市場及企業與企業之間的溝通仍依賴于政府組織的各類機構，政府承擔了大量的可以由社會組織行使的職能。最后是由于一些社會組織發育不足，缺乏自我約束、自我管理的機制，因此難以承擔提供公共服務的職責。

三、迎接WTO的挑戰。促進我國政府行政關系的調整

面對WTO帶來的巨大壓力，我們只能勇敢地直面挑戰，進一步加快我國政府行政關系的調整，以適應WT0的規則，從而使我國在更廣泛的領域和更高的層次上融人世界經濟，參與國際競爭。

(一)我國政府內部行政關系的調整

1．在中央與地方政府的行政關系上，首先要做到中央必要集權與地方適度分權的有效結合。我國地域遼闊，人口眾多，生產力發展水平低而且參差不齊。在這種狀況下，為了保證中央的宏觀調控能力，實行必要的中央集權是適當的。同時適度的地方分權則是基于各地發展的不平衡，以及社會主義市場經濟和民主政治所要求的主體間的平等性、獨立性、自主性和開放性的需要。地方政府在法律規定的范圍內，應有自己的意志表達和意志執行的權利。只有這樣才能充分發揮地方的積極性。因此，從一定意義來說，沒有中央必要集權的地方分權，容易造成“諸侯林立”的局面，而沒有地方適度分權的中央集權，又往往制約地方的發展，只有二者的結合，才能理順中央與地方的關系。 其次要做到科學地劃分與配置中央政府與地方政府的職責權限。既然要實行中央必要集權和地方適度分權相結合的模式，那么這里就有一個“度”的問題。一般說來，中央政府作為社會的總代表和權力中心，應總攬內政、外交、國防和宏觀調控的職責，負責全國性的公共事業，制定統一的市場規則，保證國家主權的獨立、領土的完整和社會的穩定。地方政府則作為中央政府的代理和地方利益的代表，在憲法和法律規定的范圍內按照中央方針政策的指引和指導獨立處理地方事務，如發展地方公共事業，負責本地區的文化教育和社會保障，維持市場秩序，協調好與中央政府及本地區內部各地方政府之間的行政關系等。

2．在地方與地方政府的行政關系上，首先，加入WTO后，為了發揮比較優勢，各級地方政府應建立相應的調整機制，盡快擺脫“諸侯經濟”、“塊塊經濟”，廢除實行經濟封鎖的舊有傳統，按照建設國內統一開放市場體系的要求，實現地方間的公正、平等競爭，以適應WTO的公平競爭原則。

其次，各級地方政府要建立相互協調的管理機制，加強相互間的互惠合作，在維護中央權威的前提下共同分散政府經濟風險，規范政府問的財權、事權，使地方政府的管理由地方保護型向區域開放型轉變。

最后，無論是沿海地區，還是中西部地區，無論是開發區還是一般地區，各地方政府都應逐步廢除對外商投資企業的超國民待遇的規定，使外商投資企業在各地方享受同等資格對待，以利于各地區的均衡、公平發展。

(二)我國政府外部行政關系的調整

1．在政府與企業的關系上，首先，政府要做到從微觀經濟管理向宏觀調控的轉變。政府要適應市場經濟需要，實行政企真正分開，政府不再對企業的微觀管理進行行政干預，使企業真正成為參與國內外市場競爭的主體。企業是市場這個“競技場”的“運動員”，政府則是保證企業在市場上進行公平競賽的“裁判員”。政府應把企業的經營決策權真正交給企業，讓企業獲得充分的人事管理權、投資管理權、市場營銷權、收入分配權等生產經營自主權，根據市場做出決策而不是按照政府的指令來經營。

其次，政府還應盡快改變對不同所有制企業的差別對待。我國加入WTO后，不管是國有企業、民營企業還是外資企業，政府都應在符合WTO法律規則的前提下一視同仁，給予相同待遇。非國有企業是我國經濟建設的重要力量，是保持國家經濟活力和穩定增長的關鍵部分。在對待非國有企業的問題上，我們不僅應當履行“非歧視”原則的承諾，使非國有企業獲得公平的競爭環境，而且政府還應采取主動措施，創造有利于這類企業發展的外部環境。

最后，政府應強化經濟服務職能，維護國家的經濟安全，為企業的發展和競爭創造良好的外部環境。

2．在政府與市場的關系上，首先，政府應從市場參與者轉變為市場秩序維護者。在社會主義市場經濟條件下，市場是資源配置的基本方式，政府應創造條件保證市場作用的正常發揮。只要是市場能辦到的事就由市場去辦，市場辦不好的再由政府適度干預。同時，我國入世后，根據WTO規則的要求，政府有義務促成全國統一的自由市場，保證WTO規則在全國范圍內的統一實施因此，政府應當切實擔負起維護市場秩序的職能，按照WTO規則要求統一市場，取消關稅壁壘，打破壟斷，制止補貼，為國內外企業創造一個統一、公正、自由的市場環境，在國際市場競爭中要主動維護國內企業權益，積極參與國際市場規則的制定和修改，努力爭取人世的正效應。

其次，政府應做到依法行政。市場經濟是法制經濟，在市場經濟條件下，政府對市場的管理必須在法律、法規規定的范圍內進行。根據WTO規則的要求，政府要保證法律法規在全國的統一實施，建立比較完善的依法行政的體制，各政府部門應當摒棄陳舊的管理方式，嚴格依法行政，由權力行政轉向規則行政，從隨意裁決轉向依法辦事。在從事行政決定、行政監督、行政處罰等活動中，都要以法為據，依法行事。

最后，政府要大力推行政務公開。所謂政務公開，是指國家權力在其運行過程中，除法律規定的特殊情形外，必須依照法定的程序予以公開，從而使政府的所有事務和活動都置于人民的監督和關注之下。根據WFO的透明度原則，各級政府在管理過程中應盡量做到決策公開、過程公開、結果公開，并建立相應的政務公開制度，如聽證制度、信息查詢制度、信息發布制度等，以增強政府的透明度和公開度。

3．在政府與社會的關系上，首先，政府應從全能政府轉變為有限政府。政府要改變過去管理中無所不包、無所不能的傳統習慣，堅持有所為，有所不為。凡是社會能自我調節、自我管理的事，政府就不必介入，減少政府不必要的負擔。

其次，政府應為社會中介組織的發展提供有利的外部環境。隨著市場經濟的深入發展，社會中的多元利益主體都需要真實、客觀地反映自己的利益和愿望，都具有參與國家管理和社會管理的強烈呼聲。此時，政府應有意識地培育和發展社會中介組織，清理整頓官辦的社會組織，提高社會的組織化程度，擴大社會組織的自我管理、自我服務能力，為政府職能的轉移提供承接載體。

最后，政府在公共政策的制定和政策方案的選擇中，應積極推動社會團體、組織及個人的民主參與，廣泛昕取人民群眾的真實呼聲，以準確地了解政情、社情和民情，從而實現決策的民主化與科學化。

總之，我國加入世貿組織，既給我們帶來了空前的壓力，也為我國政府行政關系的調整提供了外在的動力。這是一個千載難逢的機遇，我們要努力把握這一契機，積極推進政府行政關系的調整，以使我國在世界經濟太潮中立于不敗之地。