論文關鍵詞:行政權力政府職能行政權力的界定政府管理創新

論文摘要:行政權力是行政的核心。行政權力在不同的社會形態下有著不同的表現形式。政府職能是行政權力的具體體現。實現政府管理創新，應當依法對行政權力進行界定，對行政權力進行合理配置，重新定位政府治理理念，建設有效、責任、服務政府。

1依法界定行政權

1.1行政權力內容的界定

行政行為的實質是強制性和受制約性的統一，對行政權力內容的界定實質上是對行政權力予以有效限制，避免設置內容空洞的行政權力。如行政許可權是行政權力的一個重要組成部分，對哪些事項應當設定行政許可，哪些事項可以不設定許可，哪些機關可以設定行政許可，哪些機關無權設定許可，2004年7月1日施行的《中華人民共和國行政許可法》對行政許可的設定和實施均做出了明確規定。行政處罰權也是行政權力的重要組成部分，對此，《中華人民共和國行政處罰法》明確規定了行政處罰的種類、幅度和標準，其他機關只能在法律規定的范圍內實施。目前，在實施過程中普遍存在著“立法腐敗”的現象，有的部門通過出臺一部法規或規范性文件，就設置一種超出法律已有規定的行政權力;有的地方甚至只憑政府、部門的一紙所謂“紅頭文件”，就隨意設定行政權力的內容和行使規則，從而導致中央規定和地方的某些變通規定的不統一，現有法律體系和行政規范體系內部的混亂，行政權力的異化，以及行政行為的相互干擾、相互否認等現象。

1.2設定行政權力主體的界定

行政權力是國家行政機關授予行使的權力，我國實行人民代表大會制度，有權授予行政權力的國家行政機關應當為國家立法機關。建設法制國家的理論基礎是依法行政，依法行政要求行政機關的行政行為均須依法辦事，因此有法可依是依法行政的前提。根據《中華人民共和國立法法》，全國人民代表大會及其常務委員會是制定法律的惟一主體，國務院、省級人大及省級人民政府雖然有權依法制定行政法規、地方性法規和政府規章，但其本質不屬于行政機關的當然職權，而是權力機關即全國人民代表大會及其常務委員會的授權。由于立法草案通常由行政機關提出，在立法過程中，往往存在著行政權對立法權予以滲透的現象，根據權力的需要而設置法律，而不是法律根據需要置權力，因此，對設定行政權力的主體進行界定，要解決的根本問題是立法權的獨立性，即人民代表大會制度的立法權行使的獨立性和行政組織立法權的獨立性，必須與行政行為分開。在立法活動中，立法職權應從行政職權中劃分出來，行政機關自行制定的規章只能是其內部的約束行為。行政機關依法辦事的要求就是一種對行政權力的制約，這也當然要求法律要有對這種制約性進行設置，即所謂的權力法定主義原則。

1.3執行行政權力的制約

執行權是行政權構成的核心部分，包括執法權和執行政策權力兩部分，兩者所倚重的都是程序實現的合法性，并因此而實現效率和效益。

1)對執行行政權力實行制約，要求執行權力的行政主體要合法，包括行政主體必須有法律法規的授權，行政主體必須在法律法規規定的職權范圍內行使權力，行政主體必須按照法律法規規定的程序行使權力等。由于行政權力具有權威性和強制性，使得越權行為事實上缺少相對方有效的對抗，行政權的擴張性又使得越權的可能性不斷產生，因此，依法、合理劃分行政主體十分重要。過去計劃經濟體制下，行政權的行使在行政主體上所反映出的最大問題就在于集中，因為集中而無權力分配，無分配則不分職責職權，越姐代厄，相互扯皮，對錯誤后果難究其責，即“冤無頭、債無主”。

2)對執行行政權力實行制約，要求執行權力的程序要合法，這是實現有效制約行政權的最重要內容。因為程序實現的過程就是行政權力實現的過程，程序的每一環節上的權力實現，都應當保持合法性。《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國國家賠償法》等行政法律的制定，為保障行政機關行政行為的合法性提供了法律依據。

1.4執行行政權力的監督的制約

對執行行政權力的監督，包括公眾權制約的監督以及國家監督。公眾權即私權領域的確切構建和保護，能有效防止行政權力的侵人，進而實現對行政權力的制約。公眾權制約的監督，包括公眾對政治的參與權.公眾對行政權行使的參與權等，具體體現為對行政決策權的控制和監督，應當有公眾參與決策的議事機構和渠道，并應賦予其否決權。公眾對行政權行使的監督渠道，包括旁聽，報道與傳播，對行政機關決策、決定的事項、文件、資料、信息、情報等內容公開刊載，允許公眾對各級行政機關的資料進行查閱等。這些方式所體現的參與權和監督權只是一種外在的環境條件的制約和影響，雖然不能直接改變權力的行使方向和方式，但可以使與此相抵觸的行政權力的行使受阻，改變、改善權力行使的方向和方式，防止違反公意的行政決定的做出。國家對執行行政權力的監督，主要是通過建立健全層級監督制度、行政復議制度、行政檢查制度等行政監察制度，在行政權力之外建立一個獨立的監督體系，將行政權力的決策、執行的全過程納人動態的監控體系，及時糾正政策失誤和查處違法亂紀的行為。

2對行政權力進行合理配置

在現行法律規則的層面下，通過對行政權力的內容、行使主體、行使程序、執行監督等方面依法進行界定，明確行政權力的范圍，建立權責分明、程序合法、內容合理的決策、執行、監督相協調的政府運行機制，實現行政決策的科學化、民主化，塑造“廉潔、勤政、務實、高效”的現代新型政府。這是政府管理創新的目標，也是合理配置行政權力的目的。

行政權力的合理性配置，表現為應該服從管理的需要，行政權力運用的有效、有益是行政權力合理性配置的整體表現。以行政權力的性質和形式為標準劃分行政權力，是一種橫向的權力分配。橫向的權力分配結構所要求的權責分明，互相銜接、配合，要避免的是互相干擾，環節脫離，它所能帶來的最大功效在于互相牽制，互制互動。行政立法權和行政決策權，要解決的是長官意志與社會公意之間誰服從誰，以及怎樣服從的問題;行政執行權包括調查、處理、處罰、許可以及行政合同等權力，是在規范的程序上確定有關權力的合理和有效的分配;行政監督權、咨詢權和行政指導權等非行為性權力，是行政權力的一種自我約束和接受公眾約束。

2.1對行政權力進行合理配置的起點

對行政權力進行合理配置，應從劃分不同的行政職能、確定不同的行政主體開始。只有明確行政權力的種類、范圍，明確在什么情形下可以行使行政權力，在什么情形下行使何種行政權力，什么機關、什么部門可以行使行政權力，什么機關、什么部門可以行使何種行政權力，才能保障行政行為的合法性，保障行政權力在法制軌道上行使，這也是依法行政的基本要求。

2.2對行政權力進行合理配置的原則

對行政權力進行合理配置，應作到決策、執行、監督這三部分權力既相互分離制約、又相互協調配合。行政的核心是行政權力及其運行，行政三分制度以權力重新劃分為切人口，對行政內部權力關系進行調整，從行政基本的分權、效率和制約等要求出發，重建一套決策、執行、監督權的運作體制，使這三部分權力既相互分離制約，又相互協調配合。

2.2.1原則

建立決策、執行、監督相協調的政府運行機制，應當堅持4個原則:

1)必須以人民群眾的利益作為行政決策的出發點和歸宿，充分相信和依靠群眾，尊重群眾的首創精神，克服脫離群眾的官僚主義、命令主義。

2)必須堅持解放思想、實事求是、與時俱進。緊緊圍繞建設中國特色社會主義的主題，針對實踐中提出的新情況和新問題，在調查研究的基礎上制定切實可行的方針和政策。

3)必須遵循正確的決策原則，堅持民主和集中的統一，堅持原則性、系統性、預見性和創造性的統一。

4)必須健全和完善行政決策機制，科學、合理界定各級政府、政府各部門的行政決策權，完善政府內部決策機制，建立健全公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制。

2.2.2具體設計

1)將決策權從專業部門中分離出來，凸顯決策在行政中的統領作用。決策是一切行政行為的肇始，決策是否合乎法定程序、合乎民意以及是否具有可操作性，具有政治性和功能性的雙重意義。一個好的決策在執行中能夠取得民眾的信任支持，獲得預期的效果，并且為行政主體贏得尊重，起到鞏固合法性基礎的作用。決策系統獨立成部門，通過聽證、議政、民意調查、專家咨詢等多元參與的新方式，廣泛吸納民意，在充分論證的基礎上，形成決策方案，從而可以減少決策失誤，提高決策質量和決策水平。

2)實行執行的專業化、規范化。執行是決策轉化為現實的根本途徑，規范、專業的執行有利于依法行政。進入有效的良性運行軌道。決策權與執行權分離后，執行部門可能會提出決策缺乏專業性的質疑，但是事實上由于決策日趨科學化、民主化，更容易獲得社會支持，執行也相應地具有了更高的合法性和可行性。部門所失去的決策權盡管在當前損害了小集體和個別人的既得利益，卻使得執行行政權力的過程擺脫了“權”、“利”錯位的泥沼，保障行政權力的合法有效實施。 3)加強監督權在行政權力行使中的作用。不僅在行政的外部環境中應當存在著一個獨立的監督體系，而且在行政權力運行的自身機制中也應當存在有相對獨立的監督部門，將決策、執行的全過程納人到動態的監控中。

4)完善行政決策程序，建立重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和社會聽證制度;建立健全決策跟蹤、反饋和責任追究制度，按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，針對具體的決策者和執行者分別確定其應當承擔的責任，督促行政機關工作人員依法行政，實現決策權和決策責任相統一，執行權和職責相一致。

目前，我國已逐步建立健全層級監督制度、行政復議制度、行政檢查制度等行政監察制度，為行政監督提供法律保障，為查處行政違法行為提供法律依據。

3重新定位政府的治理理念

社會歷史根據權力運用可以分為3個時期:1)黑鐵時期，即權力要人民做什么就做什么的時期;2) 黃金時期，即權力認為人民需要做什么就謀求什么的時期;3)鉆石時期，即人民需要什么，權力就服務什么的時期。封建專制下的政府是黑鐵政府，它靠威嚇和武力維持統治;自由資本主義時期的政府是黃金政府，它像是一位守夜人，守護著個人的私有財產;現代政府是鉆石政府，它關心個體、服務大眾、行政為民、以人為本。

我國在計劃經濟體制下，政府行使的是管理職能，社會主義排斥商品生產和市場，排斥競爭和價格規律，強調計劃配置資源，以為一切經濟活動只有由計劃規定和政府統管才是有效的、合理的，政府管理了所有的行為，許多本應由企業自主行使的權力，卻納人政府行政管理范疇;許多應當由中介機構行使的中介行為，卻成為了行政機關的行政行為;還有許多屬于公民的私權利，政府卻采取行政手段進行干預，致使公權侵犯私權的現象時有發生，公民、法人的合法權益得不到有效保護;同時，有許多本應由政府實行管理的行為，政府卻不管、少管或者亂管，導致政府職能缺位、越位和錯位。

實行市場經濟">社會主義市場經濟體制，強調市場配置資源，但并不忽視計劃調節的作用，將消費者、生產者和資源所有者的自由選擇置于突出位置，特別重視競爭和供求決定價格的基礎作用;社會主義市場經濟，也強調政府宏觀調控、計劃指導和政府干預的作用，把“公有制為主體”、按勞分配和共同富裕，作為實現社會范圍內最大限度平等的調節手段;實行社會主義市場經濟，解放和發展生產力是根本目的，以人為本、執政為民、貫徹“三個代表”的重要思想是政府管理的宗旨，因此，在社會主義市場經濟體制下，尤其是我國加人世貿組織后，要求政府的治理理念要重新定位，要轉變政府職能，構建適應社會主義市場經濟要求的職能框架，把政府職能切實轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，樹立以人為本的政府管理思想，堅持科學的發展觀，積極促進經濟與社會、城市與農村、人與自然的協調發展，全面提高人民的物質文化生活水平和健康水平。

要從封閉政府走向開放政府，從無限政府走向有限政府，從集權政府走向分權政府，從人治政府走向法治政府，從威權政府走向民主政府，把單純經濟建設型政府轉變成公共服務型的政府，促進經濟社會全面、協調、可持續發展。

從封閉政府走向開放政府不僅要做到政府決策過程的公開，還要做到政策執行過程的公開，此外，也要保證公務員公開考試、擇優錄用和政府大宗物質的采購進行公開竟爭。從無限政府走向有限政府，要求在政府行政和社會自治之間的邊界劃分上，應始終堅持社會自治范圍最大化、政府行政范圍最小化的原則，把政府行政權力局限于彌補“社會不能”和“市場失靈”的職能定位上。

從集權政府走向分權政府，要求改變政府傳統的以單方性、強制性等為主要特征，以進出管制、投資管制、價格管制、收費管制等為主要方式的行政管理模式和管理結構，建立以公民深度參與、透明度高、程序法定、責任明確、救濟周全、誠信至上等為主要特征，以放松管制、加強引導、鼓勵競爭、強化發展環境、保護合法權益等為主要目的的行政管理模式。

從人治政府走向法治政府，要求政府做到職權法定、依法行政、有效監督、高效便民。1）要加強制度建設，完善政府立法工作，政府在制定規范性文件時，既要與上一位階的法律法規相一致，又要與我國參加的國際條約、協議和規則相一致，要注重通過聽證會、論證會、公示等多種方式，聽取人民群眾和社會各界意見，使法律法規充分反映民意;2)要加強和改善行政執法，確保法律法規正確實施。政府的具體管理活動要做到有法有據，受制于法，遵循法的實體與程序規定，遵循法的原則與精神，不失職、不越權、不濫用權力;要完善行政執法程序，實行行政執法責任制、過錯追究制和評議考核制，建立相應的獎勵制度，督促執法人員嚴格執法、公正執法、文明執法;3)完善行政監督機制，加強對行政權力的監督制約要加強對法規、規章和規范性文件的備案審查工作，嚴格執行行政訴訟、行政賠償制度，切實做好行政復議工作，建立健全對不當和違法決定的申訴、檢舉制度，作到有權必有責、用權受監督、違法要追究、侵權要賠償;從威權政府走向民主政府，要求政府利用法律手段并運用匯率、稅率、利率等經濟杠桿，統籌規劃、信息引導，為企業和社會提供服務并進行監督檢查，以使企業和社會獲得充分的生產經營自主權和自謀發展權。

只有將“服務”意識貫徹于轉變政府職能和政府管理創新中，才不致使改革淪為重表面輕實質、重技術輕理念、重結構輕效能的積木游戲，才能真正建設一個與市場經濟體制相適應、職能定位明確、促進社會協調發展的有效、責任、服務政府。