摘要：縱觀20多年來我國行政體制改革，縣級政府行政體制還存在大量問題，如縣級政府機構角色定位失當、政府職能不適宜市場經(jīng)濟下的要求、機構膨脹，人員分流難、現(xiàn)行市管縣體制不利于縣級政府的發(fā)展等。針對上述問題提出了重塑中國縣級政府的角色、實行省直管縣體制、加快轉變現(xiàn)有縣級政府職能、優(yōu)化縣級政府公共服務職能、加強依法行政和制度建設、加強公務員隊伍建設等對策。

關鍵詞：縣級政府；行政體制；改革

1縣級政府行政體制改革的必要性

1.1縣級政府行政管理體制自身建設的需要

縣級政府作為中國現(xiàn)代行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是20世紀90年代中期以來，遇到了職能轉變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰(zhàn)，構成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經(jīng)濟改革的深入，由“吃飯財政”引起的對縣級政府規(guī)模增長的關注，重心集中在機構改革方面，而二十多年機構改革的種種努力都沒有達到預期的效果。

當前，我國正處于全面建設小康社會新的歷史起點，面對新形勢新任務，現(xiàn)行縣級政府行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面。政府職能轉變還不到位，對微觀經(jīng)濟運行干預過多，社會管理和公共服務仍比較薄弱，部門職責交叉、權責脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出；縣級政府機構設置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全；對行政權力的監(jiān)督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問題直接影響縣級政府全面正確履行職能。在一定程度上制約經(jīng)濟社會發(fā)展。

1.2縣級政府職能轉變的需要

縣級政府作為我國農(nóng)村基本的區(qū)域性政權設置，是國家機構承上啟下的重要環(huán)節(jié)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐。同時，縣級政府擔負著許多繁重的任務，面臨的困難和矛盾最為集中，職能轉變的任務最為艱巨。構建和諧社會的歷史任務對政府管理和服務能力提出了更高的要求，在構建和諧社會的過程中，縣級政府承擔著不可替代的角色，而政府管理與服務的能力與政府職能的轉變是密不可分的。縣級政府要適應和諧社會的發(fā)展要求，必須全面加強政府管理的觀念更新、職能轉變和行為規(guī)范。

縣級政府應當適應經(jīng)濟社會發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制建設的需要，加大縣級行政管理體制改革力度，推動縣級政府職能不斷向經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理轉變。縣級政府要努力實現(xiàn)從以行政手段管理為主向以經(jīng)濟和法律手段管理為主的轉變，政府職能要適應從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉變的要求，減少對微觀經(jīng)濟的干預，形成以間接管理為主的宏觀調控框架，建立市場監(jiān)管體系，加強社會管理和公共服務。

1.3縣域經(jīng)濟發(fā)展的需要

縣級政府除了要擔負必要的政治、社會、文化等職能外，經(jīng)濟職能是極其重要的乃至核心的職能。縣級政府的一項重要工作就是發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的跨越式發(fā)展。并盡量減少市場力量的負面效應。

縣域經(jīng)濟在國民經(jīng)濟大系統(tǒng)中處于基本層次，是宏觀經(jīng)濟層次中最基本的調控單位，是經(jīng)濟發(fā)展的一個重要組成部分，是國民經(jīng)濟的區(qū)域基礎和基本支柱。縣域經(jīng)濟貼近物質資料生產(chǎn)的實際，處于行政管理和政策落實的前沿，始終發(fā)揮著承上啟下、連接城鄉(xiāng)的作用。縣域經(jīng)濟的發(fā)展，不僅直接解決絕大多數(shù)人口的就業(yè)和生活問題，保障國家糧食安全，而且直接從基礎層面影響人地矛盾運動的性質、規(guī)模和方向。縣級政府的體制改革是運作縣域經(jīng)濟的必要條件。縣域經(jīng)濟是一個功能完備的綜合性經(jīng)濟體系。是由多種所有制形式、多部門結構、多層次隸屬關系和多級生產(chǎn)力水平構成的地域性生產(chǎn)綜合體。如何根據(jù)發(fā)展縣域經(jīng)濟的需要，相應的進行縣級政府的體制改革，就成為在當前形勢下需要思考并解決得當務之急。

2當前縣級政府行政體制存在的弊端

2.1縣級政府機構角色定位失當

由于社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，社會仍處于轉型過程中，縣級政府機構角色失當現(xiàn)象仍普遍存在。主要表現(xiàn)在：(1)縣級政府自恃為“權威型”的領導者。出現(xiàn)新體制下的角色與舊體制下的角色錯位。縣級政府習慣于沿用傳統(tǒng)體制下的政治、行政命令方式，靠行政強制力行使職能，重視行政干預，忽視協(xié)調指導。(2)縣級政府充當了“全能型”的管理者，造成職責內角色與職責外角色錯位。縣級政府大包大攬，把對經(jīng)濟的管制和社會的管理都納入了自己的職能范圍，造成其在政治、經(jīng)濟和社會管理之間的職能錯位。(3)縣級政府擔當了“忠實的”持家者，導致主要角色與次要角色錯位。縣級領導干部輪換調動頻繁，造成縣級干部的短期行為，縣屬企業(yè)發(fā)展緩慢，財稅資源枯竭，從而使縣域經(jīng)濟的長遠發(fā)展難以為繼。 2.2政府職能不適宜市場經(jīng)濟下的要求

縣級政府作為中國現(xiàn)代行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是20世紀90年代中期以來，遇到了職能轉變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰(zhàn)，構成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經(jīng)濟改革的深入，由“吃飯財政”引起的對縣級政府規(guī)模增長的關注，重心集中在機構改革方面。縣級政府并沒有從根本上按著市場經(jīng)濟發(fā)展的基本要求轉變政府職能，基本上還是在計劃經(jīng)濟時代形成的體制和框架內運轉。縣級政府的權力關系沒有走上規(guī)范化的道路；政府過多地干預了縣域的具體經(jīng)濟行為，“政企分開”并不徹底；“政事分開”僅僅流于形式，致使政府威信降低、動員能力低下；最突出、最根本的問題是財政制度、機制和程序的缺失，降低了縣級政府的能力、扭曲了縣政的基本功能。

2.3現(xiàn)行市管縣體制不利于縣級政府的發(fā)展

我國現(xiàn)行縣級行政區(qū)劃和設置的基本框架形成于20世紀50年代，是在當時生產(chǎn)力十分落后、交通和通訊能力極其低下、高度集中的計劃經(jīng)濟體制正得以強化的歷史背景下而確定的。通過近半個世紀特別是改革開放30年的大規(guī)模建設和高速度發(fā)展，實際情況和客觀條件出現(xiàn)了巨大的變化，從而使現(xiàn)行縣級行政區(qū)劃和設置與當今時代不相適應的矛盾已日見顯露。現(xiàn)有的縣級行政區(qū)劃和設置的基本格局，與當今我國各地經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際狀況和客觀條件已經(jīng)難以適應。

3縣級政府行政體制改革的對策

3.1重塑中國縣級政府的角色

在構建社會主義和諧社會進程中，縣級政府角色的轉換勢在必行，而且刻不容緩。縣級政府角色的轉換是發(fā)展縣域經(jīng)濟、解決“三農(nóng)”問題的關鍵。它必須完成從計劃經(jīng)濟體制下的全能政府向有限政府轉換，從行政管制向依法行政轉換，從制定計劃的政府向引導、培育市場的政府轉換，從以權力為運轉軸心的政府向以社會公共服務為核心的政府的轉換，從人治政府向法治政府的轉換。換言之，縣級政府的角色應該由“權力型”政府向“服務型”政府轉換。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，在構建社會主義和諧社會的進程中，縣級政府必須對其性質、職能、權力界限、功能范圍、行為方式和活動領域嚴格界定，履行好自身應該承擔的任務。構建社會主義和諧社會進程中的縣級政府必須改革計劃經(jīng)濟體制下的大政府、小社會的舊格局。改變長期以來形成的政府機構臃腫、職能交叉重疊、運轉效率低下的狀況，實現(xiàn)人員精干，高效運轉，以最少的行政成本，實現(xiàn)最優(yōu)化的行政管理。

3.2實行省直管縣體制

通過推行省直管縣，可以改革目前我國行政區(qū)劃中不合理因素，特別是參考政治、經(jīng)濟、社會、自然等因素情況下劃小省區(qū)，劃清邊界，有利于改善中央與地方的關系，有利于加強中央的領導，有利于為國家和社會的穩(wěn)定與發(fā)展創(chuàng)造一個良好的行政區(qū)劃體制環(huán)境。在經(jīng)濟上實施強縣擴權，在財政上實行省管縣，可以賦予縣級政府更大的自主權，把一些原本屬于地市級政府的行為審批權里直接下放到縣。

“省直管縣”體制改革在我國目前雖然只是在試點階段，但從目前的情況至少可以窺見其具有一定的優(yōu)越性：第一，它在一定程度上使得縣的發(fā)展環(huán)境得到了優(yōu)化，使之擁有更大的自主權，形成一批經(jīng)濟活力強、發(fā)展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣。從而有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展；第二，實行“縣財省管”體制可以繞過市這一級周轉和盤剝，提高了財政資金運轉效率，一定程度上緩解了縣的財政困難，強化了縣主觀上的努力程度，調動了縣發(fā)展的積極性；第三，促進了市級政府工作職能由領導型向自我發(fā)展型的轉變，實現(xiàn)了工作重心的轉移，同時，為下一步行政體制改革打下了良好基礎。

3.3優(yōu)化縣級政府公共服務職能

對于我國來說，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，是全面建設小康社會的重點和難點所在。加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，改革和完善現(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)濟體制，加快農(nóng)村城市化進程，是推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整的根本途徑，是解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實出路。在這一歷史進程中，縣級政府的重要作用尤其值得關注和重視。對縣級政府公共服務的現(xiàn)狀及存在問題進行研究，并有針對性地提出完善縣級政府公共服務機制的對策，有利于提高縣級政府的公共服務能力，有利于滿足公眾對公共服務日益復雜化、多樣化的需求，進而有利于完善社會主義市場經(jīng)濟體制、實現(xiàn)全面建設小康社會的戰(zhàn)略目標。

在公共服務機制改革過程中，既要注重優(yōu)化公共資源配置，提高公共服務的效率，也要注重社會公平，提高公共服務均等化程度；既要注重發(fā)揮政府作用，也要注重發(fā)揮社會組織的積極性。一個有效的公共服務機制既要發(fā)揮政府的主導作用，又要適當引入市場機制。在新的發(fā)展時期，政府提供公共服務必須堅持以公眾為導向，提高公眾的認同和支持的程度。政府公共服務的提供必須從政府本位、官本位向社會本位、公民本位轉變。政府提供公共服務，應深入了解公眾的意愿，廣泛集中公眾的智慧，應完善有關了解民意、公眾參與和公眾評價的機制，切實提高公眾的認同和支持的程度，從而提高政府公共服務的有效性。