但在實踐中，信賴保護原則沒有得到很好的體現，政府行政的“任性”行為仍隨處可見，在某種程度上甚至可以說我國政府在本質上仍是一個任性政府，一個神秘的政府，一個全能的政府，一個利益政府……下面的一個案例就是政府“任性”行政的很好例證。

一、任性政府的典型案例“從成都機場廣告封殺令”（注釋1）①談起

2004年3月的一天，為了改善整治亂設的廣告牌，四川省成都市高新區執法局雙流縣綜管辦的執法人員來到了成都機場高速路兩側，對路邊所有的廣告牌進行強制拆除。機場路十幾家廣告公司覺得很冤，他們認為屬于他們的40多座廣告牌當時都是經各部門層層審批，辦理合法手續的，怎么突然變成違法廣告了呢？就在強拆現場，廣告尚們聯合進行抵抗，一場沖突在所難免。

當時，在機場路豎廣告牌是非常不容易的，廣告商們天天頂著炎炎烈日到工商、土地、交通等部門交費，跑斷了腿費盡口舌辦完各種手續后，還要再花20萬元的建設成本才能在指定的地方豎立廣告牌。廣告牌豎起以后，工商部門每年還要到現場對廣告牌豎立的位置和發布的內容進行審查，只有兩項內容都通過了才準許發布廣告。對廣告內容的合法性進行審查， 廣告商表示理解，但是對廣告牌的位置也要一年一審，十幾家廣告公司就覺得有些不合情理。一座廣告牌造價幾十萬，商家3年才能收回成本，如果有關部門第一年批準但是第二年不批準了，那幾十萬元錢不就泡湯了嗎？ 廣告公司的擔心并非沒有道理，到2001年年審的時候，廣告公司突然被告知由于政府職能發生轉換，工商局不再對廣告牌豎立的位置這一項進行審批，而是轉到了市容環境管理局。但是，當他們跑到成都市市容環境管理局打聽情況時，卻得知現在局里要搞清理，目前只能暫停審批，等待規劃。 幾個月過去了，市容環境管理局的態度仍不明朗，既沒說批準也沒說不批準，這種摸棱兩可的做法急壞了機場路的十幾家廣告公司。畢竟，有的廣告牌立起來不到一年，成本遠遠還沒收回，況且很多廣告公司和客戶都簽了幾年的合同，一旦停止發布廣告就要承擔違約責任，這其中的損失該由誰來賠呢？

然而，6個月過去了，十幾家廣告公司盼來的卻是一紙強拆令。2004年1月，四川省成都市市容環境管理局，城市管理行政執法局、規劃局、工商局、交通局5部門突然發出通告，機場路現有廣告牌必須全部拆除，一個不留，而原因就是這2年廣告牌沒有通過市容環境管理局的審批。這個理由讓十幾家廣告公司非常氣憤，于是，他們決定向成都市市容環境管理局討個明白。 在市容環境管理局，廣告商們情緒激動地對工作人員說：這些廣告并不是沒有手續，而是手續到期了，但是轉到市容環境管理局后，你們一直不給批，白白空置了兩年。現在突然要拆除廣告牌，我們豈不是太冤枉了？可是，市容環境管理局一直解釋，由于市里的規劃一直沒有出來，他們沒有辦法進行審批，所以才耽擱了這么長時間。而十幾家廣告公司認為，不管是什么原因，這兩年沒有審批導致現在的混亂局面，責任在于市容環境管理局行政不作為，并不在于廣告公司，而后果更不該由廣告公司來承擔。

廣告公司理所當然地認為，既然政府同意他們在這里設置廣告牌，而且他們也按照要求交納了費用，這就意味著政府默許和認可了廣告設立的合法性十幾家廣告公司認為，5大局這樣做給他們帶來的不僅是血本無歸，瀕臨破產，而且如果他們發布的廣告被強行中止，他們還要按合同進行賠償，這對廣告商們來說無疑是滅頂之災，他們天天愁眉苦臉，惶惶不可終日，還有什么比生存沒有保障更可怕的事呢？

上面的案例充分說明現在政府是一個極度任性的政府，法治社會當中的政府行為不應該任性的，政府所做的一切行為都必須要有法律依據，沒有法律依據的事情是不能做的。廣告公司在機場路兩旁設置廣告，政府部門既然已經同意了，那么廣告公司相信政府部們已經許可了，所以廣告公司敢于跟客戶簽3年合同。因為他們相信政府是講信用的。假如這個地方再不許設廣告牌也可以，按照行政法律的規定，確實為了公共利益的需要政府可以改變，但是政府要補償，不能說政府有權力就可以不守信用。要樹立一個誠信政府，我們的市場經濟才有希望。

二、信賴保護原則：誠信政府的重要體現

信賴保護原則要求政府遵守和履行承諾，不能出爾反爾，說話不算數，不得擅自改變已經生效的行政行為。政府不能以政策變化、工作失誤或經驗不足為由隨意收回、變更或撤銷已經做出的承諾。信賴保護原則的基礎是公眾對國家和國家權力合法性的信任，這種信任是政府維護公共安全、社會穩定的重要條件。這種信任應受到保護。公眾信任如果不能受到保護，公民權利、公共秩序乃至整個社會都會處于不穩定、無序、多變的狀態。

行政管理中的信賴保護主要包括以下幾方面內容：一是行政相對人基于對行政機關行政行為合法性與有效性的信賴而與行政機關合作，這種對行政機關的信賴應當受保護。二是行政相對人因行政機關的行政行為而獲得的利益，應當受到保護。行政機關不能隨意撤銷自己的行政行為。一旦因撤銷行政行為而給行政相對人造成損失，應當承擔責任，否則行政機關將逐漸失去公眾的信賴。三是如有第三人因為不知道行政行為有瑕疵而與行政相對人發生某種法律關系，由于行政機關對相對人授益行為而給第三人帶來的利益，也應當受到保護。四是，如果行政相對人懷有主觀惡意，從行政機關取得授益行為而獲得的利益則不受保護。

行政法中這些信賴保護的規則，具體體現在行政許可制度上有兩個方面內容：一方面是行政機關做出行政許可的決定給被許可人帶來利益，行政機關不得隨意撤銷該項許可，如果遇有必須撤銷行政許可的情形，行政機關在撤銷許可時，如果被許可人基于信賴行政許可決定的合法性，投入人力、物力、財力開展了生產經營活動，因行政許可的撤銷而產生的損害，行政機關應當予以賠償。賠償額應當以被許可人受到的實際損失為限。例如上面案例中的補償就應該包括廣告公司設立廣告牌的成本和廣告公司支付給廣告主的違約金。另一方面，被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可，不受信賴保護原則保護。這種由于以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可，其行為本身就違反了信賴保護原則，被許可人由于取得行政許可而獲得的利益自然不受保護。行政機關依法撤銷被許可人取得的行政許可，即使對被許可人造成損害，也不應當予以賠償。

信賴保護原則要求行使行政許可權在注重效率、保護公共利益的同時，更強調公正，強調對相對人合理利益的保護，它不僅體現了現代法治的公正、平等、人權等基本精神，而且對依法行政提出了新的更高的要求。對公眾而言，政府實施行政許可行為應當具有穩定性和可預測性，做到言必行，行必果，使社會關系處于一種穩定的狀態，使相對人的信賴損失降低至最小。當然，也只有政府切實轉變行政管理觀念和管理方式，嚴格遵循誠實信用、信賴保護的原則，才有可能營造起全社會的誠信環境，市場經濟才能走向成熟和完善。

三、公共責任：誠信政府的核心內容

其實一些政府失去誠信的現象歸根到底還是和政府責任制的不健全有關。權責脫離，只行使權力不履行義務不承擔責任，使得某些地方政府不考慮自己政策、行為的后果和自己應負的責任，由此政策的虎頭蛇尾、朝令夕改甚至政府本身的不誠信行為也就屢見不鮮。諸如大火礦難等群死群傷事件曾出不窮，卻未見領導引咎辭職，超期羈押案件繁多，未見幾人獲得國家賠償。使權力和義務均衡，權力受到責任的制衡，或許是保障政府誠信的一個有效途徑。

政府信用是指政府對法定權力和職責的履行程度，表明政府在自身能力限度內的實際“踐約”狀態。按照契約理論，公眾與政府間關系是基于行政權的運行而達成的政治委托——代理關系。公眾是行政權委托人，政府是行政權代理人。委托——代理關系的成立基于公眾對政府的信任，即公眾自信其利益期待可通過政府對行政權的代理得到實現。委托——代理關系的變更以政府代理行政權的實際表現即行政信用為條件。如果政府的代理行為有失信表現，將不同程度地威脅到委托——代理關系的存續。可見，行政權是委托——代理關系的中心。

行政權力的公共性決定了政府信用的核心是公共責任。代理理論認為，權利與責任必須對稱。公共責任履行的充分程度也就成為政府信用的實質標準。與市場信用只損及消費者權益、產生經濟影響的失信后果相比，政府失信將在社會整體層面上產生政治影響。一方面，政府信用對整個社會信用體系的良性運行具有主導責任。洛克、霍布斯曾指出，信用和信任是政府和社會秩序的主要原則基礎。政府作為全社會公共管理者的定位，決定了政府信用是社會信用體系的基石，同時，政府信用也構成政治合法性之根基。另一方面，政府代理公共權力的信用度，關系到公共責任和公眾利益的實現程度。政府失信于民，表面上是政府威望的喪失，而本質上是對公共責任的猥褻和對公共利益的侵損。

“政治代理人是人民公仆”，（注釋2）③其道義精神與實際表現總有差距。現實中政府官員的政治人和社會人雙重品格的沖突，致使他們在履行公共責任上總困擾于自我利益和公眾利益之間，而在客觀存在的信息不對稱情況下，委托——代理關系中就不可避免地存在道德風險。如，官員行政目標的異化和“經濟人”行為的泛濫，必然有悖于政治委托人的利益，導致政治委托人的風險成本增加或實際權益的損失，從而引發信任危機，導致政府信用問題。

可見，與一般信用體系相比，政府信用有其顯著特點：第一，政府信用是一種代理者信用。與市場信用相比，它是一種非利潤刺激信用，故存在信用動力不足。第二，政府信用是一種建立在信用方和信任方權力非對等基礎上的特殊信用。當信用方即政府一旦發生失信行為，信任方即公眾由于其權力支配上的明顯劣勢而顯得孤立無助。與此相應，化解政府信用危機的關鍵，一是優化信用動力機制。“代理者信用”意味著代理行為與代理后果的分離，只要可以不擔最終責任，踐約守信的內在動力也就消失了。因而，如何建立有效的動力激發機制，以防政府信用缺失如敷衍塞責、表里不一等弊端，就成為解決問題的關鍵。二是完善約束機制，以克服政府信用關系中權力非對稱可能引致的不良后果。

就我國政府公共責任制度而言，可由三條路徑加以優化：一是政治責任。要避免政府的失信，必須強化事實上的行政權委托者即各級人大的政治監督和管理。二是法律責任。人大對政府政治責任的監控也不是任意的，應通過法律形式加以規范性認定和保障，并以國家強制力為后盾對政府及其官員產生約束力。政府公共責任須建立在憲法、法律和行政法規基礎。三是道義責任。政府官員應對自己不負責任的行為及其后果進行自我反省或悔過，同時國家權力機關或上級行政機關對官員的不當行為進行道義上的責難。

四、建設誠信政府：加入WTO的必然選擇

中國加入WTO以后，面臨最大挑戰的將是政府。政府如何應對這些挑戰，適應WTO規則的要求是當務之急。更為重要的是，我們可以以此為契機，重新思考政府的地位和作用，從而實現政府的重新定位。從長遠看，入世將對政府的執政理念和權力行使規則乃至國家與社會的關系都會產生深刻的影響，政府的角色也會因此發生轉變，所以我們有理由對政府進行重新定位。其中最重要的就是信賴保護原則的真正落實，從而使任性政府轉換到誠信政府。

任性政府的行為缺乏穩定性和可預期性。在很多政府機關和工作人員看來，政府權力是可以隨意行使不受約束的。鄭重的承諾瞬間可以改變，嚴肅的法律可以化為笑談，今天我可以批準你辦公司，明天又可以說政府批錯了，似乎政府享有出爾反爾，反復無常的特權。很顯然，這與WTO規則要求的政策和貿易措施的透明、可預見性和法的安定性是完全不符的。因為加入WTO以后，中國政府承諾，在法律適用和實施方面將采用統一、公正和合理的方式。《關貿總協定》規定：“每一個締約方應當以統一、公正和合理的方式實施所有的法律、法規、有普遍約束力的（司法）判決和（行政）裁定。”《服務貿易總協定》和貨物貿易的若干專門協定中也有相同或者類似的規定。也就是說，政府在實施法律方面必須信守諾言，如果不能作到統一、公正、合理，那么，不僅會降低政府的公信力，還將背離政府管理目標，損害行政效率，影響政府的權威和形象。它所帶來的損失不僅是短期內的經濟損失，更是長遠的信譽損失。所以，加入WTO以后，我們首先應當解決政府的守信問題。當然，政府是否守信，不單是政府官員的個人素質和品行問題，而是政府機關行使權力的觀念和責任問題。只有當每一個政府官員都能對政府權力的來源和行使規則有一個正確深刻地了解，認識到政府的每項權力都來自人民的賦予，必須在合法的范圍以合理的方式行使權力，錯誤行使權利必須承擔責任的前提下，才有可能樹立起守信的觀念。說到底，只有建立起規范政府權力的完備的法律體系，才可能從根本上解決政府守信的問題。

人無誠信不立，業無誠信不興，國無誠信不強。政府作為社會的管理者，對社會和民眾起著示范的作用。政府誠信而社會誠信，社會誠信而國家富強，打造誠信社會應該先由政府開始，從信賴保護原則開始，而這也應該是政治文明建設的一項重要內容。

注釋：

（1）央視《今日說法》2004年4月1日報道

（2） 參見《德國行政法》奧托·邁耶 著，劉飛 譯，商務印書館2002年6月第1版。