內(nèi)容摘要：于2004年7月1日實施的《行政許可法》以人本理念為基礎(chǔ)，著力構(gòu)建政府與公眾之間良性互動基礎(chǔ)上的信用，在政府信用建構(gòu)的原則及相應(yīng)的制度安排中集中體現(xiàn)了設(shè)權(quán)應(yīng)法定、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)須為民、行權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)須賠償?shù)姆ㄖ卫砟睿瑸檫M一步規(guī)范政府行為，提升政府依法行政的能力和水平，提升政府的公信力、打造信用政府奠定了強有力的理念基礎(chǔ)和原則引導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：行政許可法信用政府 打造理念 原則

一、行政許可的信用理念 信用就是指誠實、守約以及因此而能夠獲得他人的信任，是法律關(guān)系主體之間所發(fā)生的一種合理期待或者信賴關(guān)系，它存在于人們的互動行為之中，其核心在于信賴、信任。一方面反映法律關(guān)系主體主觀上是否具有值得他人對其履行義務(wù)能力給以信任的因素，包括誠實、守信的良好品格等人格方面的因素與資本狀況、生產(chǎn)能力等財產(chǎn)方面的因素；另一方面反映其履行義務(wù)的能力、履行義務(wù)的水平與表現(xiàn)在客觀上能為他人所信任的程度，是來自于社會的評價。從法律義務(wù)的履行來看，信用表現(xiàn)為兩種形式：一是約定義務(wù)的履行，二是法定義務(wù)的履行。約定義務(wù)履行是指一個人(自然人和法人)對自己所承諾的事情，一定要兌現(xiàn)，這是信用的精髓之所在，從這個意義上來講，信用就是一種信守承諾的契約制度機制，就是行為人對自己行為之后果負責(zé)的契約制度安排。法定義務(wù)履行，是指一個人(自然人和法人)必須嚴格遵守法律的強制性規(guī)定，其特點是無條件性和嚴格性，產(chǎn)生于法律主體特定的社會角色，如因擔(dān)任待定職務(wù)所依法產(chǎn)生。與約定義務(wù)不同，法定義務(wù)是由法律明確規(guī)定的義務(wù)即由法律把某種信用要素明確規(guī)定為特定社會角色人所必須嚴格遵循的義務(wù)。無論是約定性的義務(wù)履行。還是法定性的義務(wù)覆行，其最終落實主要通過法律的制度安排來保障．說到底，信用的確立、鞏固、彰顯必須建立在具體、明確的法律制度安排基礎(chǔ)之上，從這個角度來看，信用實質(zhì)上是通過法律的權(quán)利與義務(wù)的雙向規(guī)定而建構(gòu)的一種法律機制；使法律關(guān)系主體形成一種激勵與制約的制衡機制，防止出現(xiàn)違反信用的情形。一方面，法律對諸相關(guān)當事人之間的權(quán)利、義務(wù)進行合理的配置形成一種激勵與約束機制，使其行為發(fā)生及行為過程不至于“越軌” 從而保障各方當事人都按信用要求行事；另一方面，法律通過權(quán)利、義務(wù)的安排，使法律關(guān)系當事人行為的監(jiān)督人或機構(gòu)的行為發(fā)生和行為過程保持高度的獨立性、從而通過外部約束促使各方當事人嚴格履行法定義務(wù)。可見，信用機制發(fā)揮作用的前提是：相關(guān)各方必須正確行使權(quán)利，切實、忠實履行自己的義務(wù)，一旦一方濫用權(quán)利，義務(wù)履行有瑕疵、一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就可能導(dǎo)致整個信用機制的癱瘓。 在我國社會主義市場經(jīng)濟體制的完善過程中，根據(jù)憲法。一切權(quán)力屬于人民，公眾與政府之間的關(guān)系是一種以行政權(quán)力為中心的典型的委托－－代理關(guān)系：公眾基于對政府的信任經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)將行政權(quán)力委托給各級政府行使，同時，期待政府權(quán)力的運行能有效地協(xié)調(diào)各權(quán)利主體間的利益沖突和克服各權(quán)利主體的非理性化，進而建構(gòu)有利于增進公共利益的社會秩序。公眾的這種基于對政府的信任而形成的對政府的期望及相應(yīng)的期待利益的維護，就要求政府提供高水平的、高質(zhì)量的“政府產(chǎn)品”，這實際上是政府的義務(wù)和職責(zé)。在公眾與政府之間的行政權(quán)力的委托代理關(guān)系中，政府的信用一方面是指政府(信用方)是否具有值得公眾(信任方)信任的因素及其履行契約的能力在客觀上能為信任方所信任的程度，即來自信任方的評價；另一方面是指政府對信任方的責(zé)任感以及實際上對公眾的期待和信任的回應(yīng)。可見，公眾對政府的信任及政府對公眾的信任的責(zé)任感和回應(yīng)便是政府信用的核心內(nèi)容。 行政許可作為一種規(guī)范政府行為的制度安排，其基本任務(wù)在于確認和保護市場主體的合法權(quán)利要求和權(quán)利行為；界定權(quán)力行使主體行使權(quán)力的范圍與權(quán)限，防止權(quán)力擴張與權(quán)力通用；限制主體與社會公共利益不相容的利益追求；限制主體在其利益追求過程中的無制約任性。由此，行政許可制度的信用理念，在于從權(quán)力與權(quán)利及其關(guān)系中，尋找政府權(quán)力在充當社會個體間權(quán)利、社會個體權(quán)利與國家權(quán)力及相應(yīng)的社會個體利益與社會利益之間利益協(xié)調(diào)者角色時的平衡點，建立國家權(quán)力與個體權(quán)利在互動運行中的激勵與約束機制，從深度和廣度上編織公眾和政府間和諧、信任、良性互動的“網(wǎng)結(jié)”，形成權(quán)力主體和公眾之間合理的、穩(wěn)定的期待與信賴關(guān)系，構(gòu)建政府與公眾之間良性互動基礎(chǔ)上的政府信用。 二、以人為本，打造政府取信于民的執(zhí)政之基和為政之道 現(xiàn)實的、社會的人是法治的存續(xù)根基，在既定的社會條件下，法對人的影響是深刻和廣泛的，突出的表現(xiàn)在法律作為制度性規(guī)則是具有國家強制力、神圣權(quán)威的、直接現(xiàn)實的、持久穩(wěn)定的、普遍適用的國家意志性規(guī)則。由于法對人的影響是多方面的，尤其是正反兩方面的影響，法可能成為關(guān)心人、尊重人、為了人、服務(wù)人的強有力的保障，也可能成為漠視人、貶抑人、反對人、奴役人的“幫兇”。法對人的這種雙重影響警示我們：現(xiàn)代社會的法治作為現(xiàn)實的人的日常生活世界的一種秩序追求，不能不具有強烈的人文關(guān)懷，現(xiàn)代法治應(yīng)當以人為本，現(xiàn)代法治的基礎(chǔ)應(yīng)當是人，法律制度的制定與實施應(yīng)當使人向善，應(yīng)當與人為善；法律原則的確定應(yīng)當充滿人文關(guān)懷，應(yīng)當在對現(xiàn)實的人的物質(zhì)性生存與發(fā)展和精神性生存與發(fā)展的深切關(guān)懷中、體現(xiàn)對個人人格尊嚴和價值的尊重，體現(xiàn)對個人獨立自主地追求自己幸福生活的各種努力的肯定、贊同與支持。因而，現(xiàn)代法治的人文關(guān)懷深刻意蘊在于以人為本正視和關(guān)注人的現(xiàn)實存在，以促進、實現(xiàn)和保障人的自由、平等、人權(quán)、公平、正義等為價值目標，為人的生存與發(fā)展建構(gòu)高效、穩(wěn)定、安全的社會秩序。 上述現(xiàn)代法治的人文關(guān)懷要真正落實到實處，便要求國家在社會性的法律制度供給中首先應(yīng)在法律原則的確定上著力打造政府取信于民的執(zhí)政之基和為政之道。因為法律原則體現(xiàn)的是法的價值內(nèi)涵和價值定位，是法律制度和法律運行的本質(zhì)、精神及其特點的概括和反映，在法津規(guī)則中占據(jù)主導(dǎo)地位。從我國的《行政許可法》關(guān)于法律原則的規(guī)定來看，人本理念貫穿了各個具體的法律原則規(guī)定之中。 (一)許可法定原則彰顯執(zhí)政為民 《行政許可法》規(guī)定了許可法定原則，第4條規(guī)定：“設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。” 可見，行政許可法定原則的基本含義在于行政許可的設(shè)定與實施必須嚴格根據(jù)法律的規(guī)定．不得與法律規(guī)定相違背。這是以人為本的公權(quán)力運行規(guī)則在《行政許可法》原則中的體現(xiàn)。根據(jù)現(xiàn)代法治原理，以人為本的權(quán)利(力)運行的規(guī)則是在私權(quán)利的運行中，為了充分尊重當事人，凡法律不禁止則為自由；在公權(quán)力的運行中，為了防止公權(quán)力的任意性、濫行和擴張對公民權(quán)利的威脅、侵犯，凡法律沒授權(quán)的，行政機關(guān)就不得為之，法律禁止的更不得為之。按照我國憲政原則、政府的權(quán)力來源于人民．并通過法律授權(quán)的形式交由國家機關(guān)來行使。因此，以人為本的法治政府的核心是對政府權(quán)力規(guī)制和對人民權(quán)利保障，重點在于“治權(quán)”、“治官”，而非“治民”。堅持依法行政、建設(shè)以人為本的法治政府的必然要求是政府行政權(quán)力的取得和行使都置于法律的約束之下。因而，要保障人民的權(quán)利，就必須限制政府的權(quán)力，限制政府規(guī)制的范圍，建設(shè)“有限政府”。過去，我國政府行為的重要失誤之一就是管事太多，政府審批、許可的范圍太寬泛。政府這樣做既嚴重限制丁市場主體和公民個人的權(quán)利行使，阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展和公民個人積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，也阻礙了政府與各類市場主體良性的互信、互動關(guān)系的建立，為了從制度上防止作為公權(quán)力的行政許可對公民個人的過度干預(yù)、遏制行政許可過多過濫對權(quán)利主體合法權(quán)益的侵犯。《行政許可法》按照妥善處理政府與市場、政府與社會、權(quán)力和權(quán)利的關(guān)系的要求，明確規(guī)定什么事項可以設(shè)定行政許可，什么事項不要沒定行政許可。凡是公民、法人或者其他組織能夠自主解決的問題，通過市場競爭機制能夠解決的問題，通過行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律解決的問題等、不要設(shè)定行政許可。針對實踐中行政許可設(shè)定權(quán)不明確，許多行政機關(guān)甚至行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)都在設(shè)行政許可的問題，《行政許可法》明確規(guī)定，只有全國人大及其常委會、國務(wù)院和省級地方人大及其常委會可以依法設(shè)定行政許可，省級人民政府可以依據(jù)法定條件設(shè)定臨時性行政許可其他國家機關(guān)包括國務(wù)院各部門一律不得設(shè)定行政許可。這就為從源頭上遏制行政許可過多過濫的問題提供了保障，也從源頭上為行政許可的設(shè)定與實施貫徹以人為本奠定了基礎(chǔ)。 (二)許可“三公”原則立信于民 《行政許可法》規(guī)定了公開、公平、公正的原則，第5條規(guī)定：“設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當遵循公開、公平、公正的原則。符合法定條件、標準的，申請人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機關(guān)不得歧視。” 從公開原則來看，法治政府必然是也必須是陽光政府，政府有義務(wù)向公眾公開政府權(quán)力運行的事項、條件、程序及相關(guān)信息。這是因為政府所享有的一切權(quán)力均源自于人民的權(quán)力和憲法的授權(quán)，政府權(quán)力的行使目的只能是更好地維護人民的利益，增進人民的福利，正是由于有了民意的代表機構(gòu)制定的憲法的授權(quán)，政府權(quán)力才有了正當性和合法性基礎(chǔ)，人民也因此必須有一定的途徑了解政府的權(quán)力運行是否適當、完整地執(zhí)行了授權(quán)的目的。在設(shè)定和實施行政許可的過程中，由于公眾的分散性及其“搭便車”行為產(chǎn)生的信息短缺和政府行為的保密性，政府擁有技術(shù)優(yōu)勢和信息資源積聚優(yōu)勢，政府與公眾之間客觀上存在著信息不對稱，這種情況下人民對政府權(quán)力運行的了解就會受阻，現(xiàn)實生活中政府行為的“暗箱操作”問題已成為行政許可過程中的一大弊病即是最好的說明。行政許可批準條件是什么?多長時間有結(jié)果?過去都是在暗箱操作的習(xí)慣性思維中出臺和實施的，這樣的政府權(quán)力運行方式易使公眾產(chǎn)生隔膜感和不信任感。因而，政府要立信于民，要讓眾多的分散的公眾信任政府，建立政府與公眾之間的良性互動互信，就要求政府應(yīng)主動推行政務(wù)公開，充分公開政府行為尤其是公眾切身利益的行為信息，增進公眾與政府共識，保障公眾、法人和其他組織對行政管理事務(wù)的知情權(quán)，而這對政府權(quán)力的正當行使，防止政府權(quán)力濫用也是一個強有力的規(guī)范與約束。同時，我國在加入WTO時對透明度原則作了鄭重承諾，《行政許可法》規(guī)定公開原則也是政府兌現(xiàn)承諾，取信于國際社會的一個重要舉措。為此，《行政許可法》確立了許可實施的公開原則和一套相應(yīng)的制約機制。其一，信息公示制度。行政機關(guān)要把行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限，申請人要提交的全部材料的目錄，以及申請書格式文本等在辦公場所公示。其二，行政許可的決定公開制度。行政機關(guān)做出的準予行政許可決定，應(yīng)當予以公開，公眾有權(quán)查閱。其三，聽證制度。擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向立法機關(guān)進行相關(guān)說明。對于實施行政許可依法應(yīng)當聽證的事項，行政機關(guān)必須舉行聽證。對于法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，應(yīng)當向社會公告并舉行聽證。行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)還要告知申請人、利害關(guān)系人有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人提出聽證申請的，行政機關(guān)就要在20日內(nèi)組織聽證。其四，行政機關(guān)實施行政許可，根據(jù)其性質(zhì)，有的必須經(jīng)過公開招標、拍賣等公平競爭程序，有的必須以經(jīng)過統(tǒng)一考試為前提，有的必須事先依技術(shù)標準和技術(shù)規(guī)范進行檢驗、檢測、檢疫，凡未經(jīng)過這些法定公開程序的，所實施的行政許可行為將被有權(quán)機關(guān)撤銷或確認無效。其五，行政許可的結(jié)果應(yīng)當公開，接受相對人和社會公眾的普通監(jiān)督。顯然，這種公開、透明的原則及其制約機制充分彰顯了行政許可過程的人本理念，對于防止行政機關(guān)及其工作人員腐敗和濫用權(quán)力，消除公眾與政府之間的隔膜，建立公眾對政府的信任，使政府立信于民具有重要意義。 從公正、公平原則來看，非歧視性是法的基本品質(zhì)之一。《牛律法律大辭典》對公正的解釋為：“公平的一個方面，普遍認為是法官和執(zhí)法者所應(yīng)具有的品質(zhì)。它意味著平等地對待爭議的雙方當事人或各方當事人，不偏袒任何人，對所有的人平等和公正地適用法律。”可見，公正的基本含義是公平對待，沒有偏袒。多年以來，我國的一些行政審批制度、尤其是涉及經(jīng)濟事務(wù)的行政審批制度，存在明顯的不公平現(xiàn)象。比如，非國有企業(yè)與國有企業(yè)相比，在市場準入、上市等方面大多受縛于一些歧視性的制度限制。尤其是私營企業(yè)、民營企業(yè)曾被拒絕在許多領(lǐng)域的門檻外。同樣是申請一個項目，國有企業(yè)可以很方便地得到批準，私營企業(yè)卻要受到百般刁難。前幾年甚至有觀點認為，國有企業(yè)搞得再差也可以獲準上市，私營企業(yè)再紅火也不能批準上市。事實上，在我國的經(jīng)濟運行中，不公平的行政審批，也是推行行業(yè)壟斷、地方保護主義的“元兇”，在中國頻繁出現(xiàn)的種子大戰(zhàn)、煙草大戰(zhàn)、絲綢大戰(zhàn)、蠶繭大戰(zhàn)、棉花大戰(zhàn)等等，無不通過各種歧視性的行政審批來發(fā)動。為了維護經(jīng)濟領(lǐng)域最基本的社會公平，同時順應(yīng)世貿(mào)組織所倡導(dǎo)的非歧視原則，《行政許可法》確立了公正、公平原則，明確規(guī)定：符合法定條件、標準的，申請人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機關(guān)不得歧視。”有理由期望，這一原則的確立，持有效地遏制行業(yè)壟斷、地方保護主義等對公眾利益的侵犯，推動中國盡快建成一個以人為本、尊重各類市場主體、保護各類市場主體的眾生平等的經(jīng)濟運營秩序。 (三)許可便民、效率原則 政府取信于民的關(guān)鍵是切實為民著想，服務(wù)于民，我國的法律是保障人民權(quán)益的工具，在體現(xiàn)民主性和科學(xué)性的統(tǒng)一時，國家的立法和政府的執(zhí)法還應(yīng)有利于人民利益的及時實現(xiàn)和有效保護。因此，以人為本的現(xiàn)代法治政府應(yīng)是便民的政府、高效的政府。但是，過去我們的一些政府機關(guān)在實施行政許可行為時，由于觀念、體制和具體工作制度等各方面的原因，不是盡可能為行政相對人提供方便、快捷的服務(wù)，而是設(shè)置種種煩瑣的程序、手續(xù)，致使相對人為獲得一個許可往往要跑幾個甚至幾十個政府部門，花幾個月甚至更長的時間。行政許可程序冗長煩瑣，態(tài)度生硬，辦事拖拉幾乎成了當今行政許可的通病；許可機關(guān)權(quán)限交叉、互相矛盾，多個部門就同一事項實施各自許可的現(xiàn)象十分普遍；許可種類過多造成許可機關(guān)林立，降低了行政效率，給申請人增加了不便；許可機關(guān)組織結(jié)構(gòu)不合理，機構(gòu)不健全，許可權(quán)限缺乏應(yīng)有的限制，下級機構(gòu)越權(quán)行使上級許可機關(guān)權(quán)力的現(xiàn)象也時有發(fā)生；過多過濫的審批項目，復(fù)雜漫長的許可程序，結(jié)果使老百姓辦事有蓋不完的章，走不完的程序。為了解決老百姓辦事難的問題，切實服務(wù)于民，針對上述情況，《行政許可法》將便民、高效規(guī)定為行政許可行為的基本原則，《行政許可法》第6條規(guī)定：“實施行政許可，應(yīng)當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。”與此相應(yīng)《行政許可法》還確立了一系列相應(yīng)規(guī)則和制度，如“相對集中許可權(quán)”、“一個窗口對外”、“一站式服務(wù)”、“一次性告知受理條件”、“網(wǎng)上許可”、“許可聽證”、“收費法定”等制度，將行政許可的最長時限規(guī)定為30天和60天。其中關(guān)于行政許可程序的規(guī)定體現(xiàn)了立法為民、執(zhí)法便民的立法精神。仔細地閱讀《行政許可法》，可以發(fā)現(xiàn)：在總共8章83條的法律中，有29條是關(guān)于行政許可實施程序的規(guī)定，占條文總數(shù)的三分之一還多，其涉及申請、受理，審查、決定、期限、聽證、變更、延續(xù)、特別程序等行政許可實施的方方面面。這些嚴密、細致的程序規(guī)定，既是對政府權(quán)力的規(guī)范，也是便民、利民制度的具體體現(xiàn)。主要的規(guī)定有：(1)省、自治區(qū)、直轄市人民政府經(jīng)國務(wù)院批準，根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)；(2)行政許可需要行政機關(guān)內(nèi)多個內(nèi)設(shè)機構(gòu)審查的，應(yīng)當確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達行政許可決定；行政許可依法應(yīng)由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民致府可以確定由一個部門受理許可申請，并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見統(tǒng)一辦理（所謂“一站式服務(wù)”）；對有些行政許可，當?shù)厝嗣裾梢越M織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理(所謂“政府超市”)，這樣可以減少“多頭審批”；(3)行政機關(guān)應(yīng)當將有關(guān)行政許可的事項、條件、數(shù)量、程序、期限及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本在辦公場所公示．以防止“暗箱操作”；申請人申請行政許可，其提供的申請材料存在可以當場更正的文字錯誤、計算錯誤一類錯誤，行政機關(guān)應(yīng)要求申請人當場更正，不得以申請材料存在此種錯誤為由拒絕受理；申請材料不齊全或不符合法定形式的，行政機關(guān)應(yīng)當一次性告知申請人補正；(4)如果申請人提交的申請材料齊全，符合法定形式、行政機關(guān)能夠當場做出決定的，應(yīng)當當場做出決定；如不能當場做出決定，則應(yīng)在法定期限(一般為20日，特定情形為45日)內(nèi)做出決定，法定期限內(nèi)不能做出決定的，經(jīng)本行政機關(guān)負責(zé)人批準，至多可延長10日，屬特定情形的可延長45日。(5)行政許可申請可以通過信函、傳真、電子郵件等書面方式提出，也可委托代理人提出，不必都親自到行政機關(guān)辦理；可以多種形式提出申請。這說明《行政許可法》體現(xiàn)了信息時代的便民利民的特色，意味著老百姓在家里就可以提出行政許可申請，而不必自己去機關(guān)。(6)《行政許可法》設(shè)專門章節(jié)對行政許可的收費做出規(guī)定：除法律、法規(guī)另有規(guī)定的，行政許可及對許可事項的監(jiān)督檢查，不得收費。行政機關(guān)提供的行政許可申請書格式文本．也不得收費。行政許可所需經(jīng)費由本級財政予以保障。這就以法律的形式通過制度安排確保權(quán)力與利益必須脫鉤。

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