新中國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)作為一種調(diào)節(jié)農(nóng)村收入、分配的手段，在縮小農(nóng)村貧富差距，最大限度地滿足農(nóng)村社會(huì)公平起到了很好的調(diào)節(jié)作用，它包括農(nóng)村自然災(zāi)害救濟(jì)、農(nóng)民生活保障救濟(jì)(含農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、農(nóng)村貧困戶救助)和農(nóng)村基本社會(huì)福利救濟(jì)(含農(nóng)村教育、就醫(yī)、文化和水電路、通訊住房等基本生存條件的供給)。但隨著三農(nóng)形勢(shì)的日趨嚴(yán)峻和農(nóng)村稅費(fèi)改革的全面推開(kāi)，農(nóng)村的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力關(guān)系發(fā)生了重大改變，在規(guī)范和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也使農(nóng)村的收入、分配格局發(fā)生了明顯變化，農(nóng)村進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)期。這一時(shí)期是農(nóng)村利益分化最明顯、社會(huì)矛盾最突出、體制沖突最激烈的時(shí)刻，農(nóng)村的各種矛盾相互交織，對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)機(jī)制帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)面臨前所未有的困難。

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割體制，使現(xiàn)行的農(nóng)村救濟(jì)體系本身就先天不足。

新中國(guó)成立后，無(wú)論是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、資金扶持額度，還是在社會(huì)保障機(jī)制上，多是城市優(yōu)先農(nóng)村，城鎮(zhèn)居民優(yōu)先農(nóng)村人口。作為制衡社會(huì)保障公平的社會(huì)救濟(jì)機(jī)制，城市要比農(nóng)村健全和完善。在城鎮(zhèn)，對(duì)退休工人，發(fā)放退休金；對(duì)失業(yè)或下崗待業(yè)工人，在國(guó)家發(fā)放失業(yè)或下崗救濟(jì)金的同時(shí)。地方政府還會(huì)出臺(tái)各種優(yōu)惠政策幫助他們重新上崗、就業(yè)；對(duì)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)收入，缺乏勞動(dòng)能力和城鎮(zhèn)孤寡殘疾，國(guó)家有城鎮(zhèn)居民最低生活保障金制度，為他們提供基本的生活保障；對(duì)工廠、企業(yè)因各種災(zāi)害所造成的損失，不是由國(guó)家財(cái)政兜底補(bǔ)貼，就是由國(guó)家銀行貸款和國(guó)有保險(xiǎn)行業(yè)墊資解決，將工廠、企業(yè)工人的經(jīng)濟(jì)損失降到最低。除此之外，城鎮(zhèn)居民還可以享有一定的醫(yī)療、教育、住房等補(bǔ)貼政策。而農(nóng)村，除了農(nóng)民承包的土地作為他們的生活保障外，再?zèng)]有其他社會(huì)福利保障。農(nóng)民的子女上學(xué)、看病就醫(yī)完全靠農(nóng)民自己掏錢(qián)，農(nóng)民的生老病死全靠幾畝承包的薄田和膝下的子女。若農(nóng)民有些積蓄或子女孝順，在他年事已高或生病老死后尚有人照管，否則其情景十分凄慘。這主要是因?yàn)檗r(nóng)村缺乏完善的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)機(jī)制，即使有，現(xiàn)在也僅僅只是體農(nóng)村五保供養(yǎng)和困難戶救助方面。但由于覆蓋面窄，發(fā)放的救濟(jì)金額也十分有限，與城鎮(zhèn)相比，其差別十分明顯。有資料顯示：截止2004年9月30日，城鎮(zhèn)居民享受城鎮(zhèn)最低生活保障金的貧困人數(shù)為2199.4萬(wàn)，涉及城鎮(zhèn)在職困難戶、退休、下崗、失業(yè)人員和城鎮(zhèn)“三無(wú)”人員（無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定瞻養(yǎng)或撫養(yǎng)人員），而超過(guò)9億的農(nóng)村人口中，能享受最低生活保障金的只有444.6萬(wàn)人，還包括過(guò)去就享受五保戶供給的貧困人口。這種有失公平的體制結(jié)構(gòu)使農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)受到明顯的政策歧視和資金剝奪。

另外，由于在農(nóng)村至今尚未建立獨(dú)立的農(nóng)村自然災(zāi)害救濟(jì)體系，農(nóng)村自然災(zāi)害救濟(jì)問(wèn)題一直是困擾農(nóng)民增收的瓶頸。如農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)是一個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然災(zāi)害的影響較大，面對(duì)反復(fù)無(wú)常的自然災(zāi)害的侵襲，農(nóng)民在很多時(shí)候只有祈禱上天的保佑。一旦遭到災(zāi)害肆掠，也只有聽(tīng)天由命。據(jù)有關(guān)資料顯示，2003年全國(guó)農(nóng)作物受災(zāi)面積為5438.6萬(wàn)公頃，其中成災(zāi)面積為3251.6萬(wàn)公頃，絕收面積為854.6萬(wàn)公頃。2004年雖然情況好一點(diǎn)，但全國(guó)農(nóng)作物受災(zāi)面積也有3710.6萬(wàn)公頃，其中絕收面積為436萬(wàn)公頃。全國(guó)因干旱和洪災(zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)損失975億，比2003年減少50.0%。雖國(guó)家在農(nóng)民受到自然災(zāi)害侵襲時(shí)也投入了大量的救濟(jì)資金，但與農(nóng)民受得的經(jīng)濟(jì)損失相比，就顯得十分有限；與國(guó)家投放到城市工業(yè)、企業(yè)的解困資金相比，就顯得差別明顯。加之，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)資金來(lái)源完全依賴國(guó)家財(cái)政支出，缺乏社會(huì)籌資機(jī)制，面對(duì)大的自然災(zāi)害，國(guó)家的財(cái)政救濟(jì)支出有時(shí)也顯得支出乏力。正是這種城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制和不完善的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)資金籌資機(jī)制，帶來(lái)了農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)機(jī)制上的先天不足，給現(xiàn)今的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)埋下了隱患，使農(nóng)村的社會(huì)救濟(jì)限于困境。

現(xiàn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革在調(diào)動(dòng)農(nóng)民農(nóng)民種田積極性的同時(shí)，由于相關(guān)配套政策的滯后，使農(nóng)村貧困問(wèn)題更加突出，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)更加艱難。

以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制的改革，打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代農(nóng)村收入分配的“一大二公”的收入分配體系和農(nóng)村生產(chǎn)力關(guān)系與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)狀況，改變了集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“同甘共苦”的平均主義的分配格局。由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和收入分配均以家庭為單位，而每個(gè)家庭又因所占有的資源包括政治資源（如吃“皇糧”的子弟或從事其他腦力勞動(dòng)者或村兩委會(huì)及村民小組成員）、經(jīng)濟(jì)資源（如承包土地面積的多少，生產(chǎn)資金的多寡）和勞動(dòng)力素質(zhì)（包括身體狀況、文化程度市場(chǎng)把握能力等）的差異，形成了不同的收入階層和利益分配群體，農(nóng)村貧困問(wèn)題開(kāi)始凸顯出來(lái)。隨著農(nóng)村改革的進(jìn)一步深入，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革的全方位實(shí)施，在不斷調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，由于相關(guān)政策接盤(pán)的不到位，特別是在取消農(nóng)村三提五統(tǒng)，直至今天的農(nóng)業(yè)稅后，由于沒(méi)有即時(shí)制定和出臺(tái)切合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況的國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策及財(cái)政管理制度，致使農(nóng)村公益性支出陷于困境。即使有，也是一種頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的臨時(shí)性應(yīng)急措施。如微不足道的農(nóng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和“一事一議”的籌資，前者數(shù)額小，后者執(zhí)行難，帶來(lái)農(nóng)村社會(huì)公益性支出資金的嚴(yán)重匱乏，尤其是農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)資金的嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)村貧富差距變得越來(lái)越大，農(nóng)村貧困問(wèn)題變得越來(lái)越明顯。

在社會(huì)利益分配日趨表面化的今天，農(nóng)村貧困問(wèn)題變得更加復(fù)雜化。其特點(diǎn)：一是由絕對(duì)貧窮向相對(duì)貧窮方面轉(zhuǎn)化。農(nóng)村改革前，農(nóng)村貧困主要表現(xiàn)在溫飽危機(jī)，農(nóng)民吃飯、穿衣等基本生存問(wèn)題一直是困擾農(nóng)村和農(nóng)民的大問(wèn)題。而經(jīng)過(guò)二十多年的農(nóng)村改革開(kāi)放，農(nóng)民溫飽問(wèn)題在農(nóng)村大多數(shù)地方基本上得到解決。而現(xiàn)在，則更多地表現(xiàn)在農(nóng)民的精神、文化的貧乏和社會(huì)保障的缺失，這是農(nóng)村貧困問(wèn)題的新特點(diǎn)。二是由過(guò)去的普遍貧窮向少數(shù)人貧窮轉(zhuǎn)化。隨著農(nóng)村改革，農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式和收入分配形式發(fā)生了重大變化，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到了極大的釋放，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展機(jī)遇期，因計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的絕對(duì)平均所帶來(lái)得普遍貧窮的歷史悲劇得到徹底改寫(xiě)，大多數(shù)農(nóng)民已從貧困中解脫出來(lái)。但由于每個(gè)家庭的個(gè)體條件差異，也帶來(lái)了人們收入水平上的差別。在大多數(shù)農(nóng)民擺脫貧窮困擾的同時(shí)，也還有一部分農(nóng)民仍然在貧困線上掙扎，過(guò)著缺衣少食的日子。而且這種差距并沒(méi)有隨著農(nóng)村改革的深入而縮小，相反因相關(guān)政策的不配套有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。三是由過(guò)去解決單一的溫飽貧窮向解決衣食住行、教育文化、就醫(yī)勞保等全方位、多層次貧窮轉(zhuǎn)化。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民在解決溫飽問(wèn)題后開(kāi)始追求生活質(zhì)量的改善。如住房條件、教育程度、文化娛樂(lè)、衛(wèi)生保健等物質(zhì)和精神方面的追求。正是由于農(nóng)村貧困的這一新的變化和新特點(diǎn)，給農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)帶來(lái)了新的問(wèn)題，給農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)帶來(lái)了新的資金壓力和體制考驗(yàn)。而農(nóng)村在推行稅費(fèi)改革全方位展開(kāi)的同時(shí)，由于沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)符合農(nóng)村客觀實(shí)際的鄉(xiāng)村財(cái)政管理體制，致使農(nóng)村公共財(cái)政支付資金日趨貧乏，作為解決農(nóng)村貧困的重要手段——農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)陷于困境也就可想而知。

簡(jiǎn)單而盲目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，使本來(lái)就不健全的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)體系變得更加脆弱。

缺乏相應(yīng)完善的農(nóng)村財(cái)政體系支撐的農(nóng)村稅費(fèi)改革，似乎從一開(kāi)始就注定了其改革的缺失性，其缺失之一就是帶來(lái)鄉(xiāng)村財(cái)力的匱乏，影響鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，于是就出現(xiàn)了所謂的拆廟趕和尚似的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。改革者們打著減人、減資的旗號(hào)，實(shí)施一刀切的機(jī)構(gòu)撤并和人員精減，使機(jī)構(gòu)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能與農(nóng)村現(xiàn)實(shí)不相匹配，其結(jié)果是在某些方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)效能不僅沒(méi)有提高，相反被進(jìn)一步弱化。如服務(wù)農(nóng)村和農(nóng)民的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)功能。過(guò)去，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)一直是作為鄉(xiāng)村的一個(gè)重要職能為農(nóng)村和農(nóng)民服務(wù)，但改革后，由于救濟(jì)資金的缺乏，使農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)無(wú)法順利開(kāi)展。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)村可以通過(guò)農(nóng)村的三提五統(tǒng)來(lái)籌集農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)資金，基本上能滿足農(nóng)村五保戶供養(yǎng)和特困戶的臨時(shí)性救濟(jì)，也可以通過(guò)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的減免或返回，來(lái)幫助受災(zāi)農(nóng)民度過(guò)災(zāi)荒時(shí)期和恢復(fù)災(zāi)后重建，而稅費(fèi)改革使這一籌資功能基本喪失。同時(shí)，鄉(xiāng)村管理職能的轉(zhuǎn)換，又使過(guò)去的縣、鄉(xiāng)、村三位一體的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)體系名存實(shí)亡，變成縣市有錢(qián)有人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有人無(wú)錢(qián)，村組無(wú)錢(qián)無(wú)人。即縣市級(jí)機(jī)構(gòu)齊全——民政局牽頭，資金充足——納入財(cái)政預(yù)算；鄉(xiāng)鎮(zhèn)在民政辦公室撤消后僅有一人留守或他人兼職，資金全靠上級(jí)撥付，沒(méi)有主動(dòng)權(quán)；而村組則更糟，是既無(wú)人管，又無(wú)資金。農(nóng)民有時(shí)百元救濟(jì)金往往要步行幾十甚至上百里路程到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理手續(xù)，若能當(dāng)時(shí)碰上辦事的人員還好，否則有的要來(lái)回3到5趟，辦事極不方便，農(nóng)民為此怨聲載道，苦不堪言。現(xiàn)在在農(nóng)村，農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)可以說(shuō)更多的是一種被動(dòng)的管理和迫于形勢(shì)與政策壓力下的臨時(shí)性應(yīng)付。當(dāng)然，這種局面的造成，責(zé)任不完全在鄉(xiāng)村，應(yīng)該說(shuō)更多的是改革設(shè)計(jì)的缺陷所形成的后遺癥，即農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)體系的崩潰和農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)資金的匱乏。這就是農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)所面臨的困境。雖然，這種困境的出現(xiàn)不能完全歸結(jié)于農(nóng)村稅費(fèi)改革，但它伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革而產(chǎn)生，這不得不引起人們的重視與關(guān)注。

因此，在農(nóng)村稅費(fèi)改革不斷深化的今天，如何正確處理好農(nóng)民減負(fù)與保障農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)資金的關(guān)系，處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、人員精簡(jiǎn)與穩(wěn)定和完善農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)體系的關(guān)系，是農(nóng)村稅費(fèi)改革中應(yīng)值得人們深思的重大問(wèn)題，因?yàn)樗P(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。