： 社會福利服務(wù)的供給、管理及促進機制是伴隨著福利制度的變遷而發(fā)展演變的。西方發(fā)達國家就曾經(jīng)歷了從二戰(zhàn)后的“福利國家”到70年代末的“福利社會”的重大變革。伴隨著這一變遷，原先被政府取代的慈善機構(gòu)、民間互助組織，以及社區(qū)、鄰里、家庭等傳統(tǒng)社會福利供給主體在“福利社會”建設(shè)中又重新得到重視。這其中體制創(chuàng)新的核心問題，是如何既有效地發(fā)揮社會多方力量的作用，又確保社會福利服務(wù)供給體現(xiàn)公平性原則。為此，無論是新自由主義的私營化模式還是強調(diào)第三部門作為社會福利服務(wù)的供給主體的福利多元主義模式，都試圖通過建立健全政府與社會力量的分工合作機制來解決福利國家制度的弊端，取得社會福利服務(wù)供給公平與效率的雙贏。

在我國，社會福利服務(wù)的供給、管理與促進機制也伴隨著改革開放以來經(jīng)濟社會的變遷而發(fā)生著深刻的變革，其基本趨勢是由原先的政府包辦(城鎮(zhèn)在職居民)+不干預(農(nóng)民及無業(yè)人員)模式逐步向新的社會福利服務(wù)模式轉(zhuǎn)換。在邁向市場經(jīng)濟的過程中，政府既面臨著強化基本公共服務(wù)功能，建立健全社會福利保障體系，以有效克服市場失靈的課題，又面臨著在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，探索和建構(gòu)新型的社會福利服務(wù)供給模式的挑戰(zhàn)。

一、培育多元化的社會福利服務(wù)供給主體

一般說來，政府部門、公立社會服務(wù)機構(gòu)、民間社會服務(wù)組織是社會福利服務(wù)的主要力量。在性質(zhì)上，他們?nèi)哂兄鞔_的界定，政府部門側(cè)重于根據(jù)社會福利的需求確定福利的投入，分配福利資源，制定相關(guān)的福利政策；而社會福利組織，無論是公立的，還是志愿的，更多的是直接面向公眾的服務(wù)。在承擔的社會福利服務(wù)的職責上，前者的相當一部分職能不斷向后者轉(zhuǎn)化，這不僅是更全面滿足社會福利需求的一種客觀需要，也是福利服務(wù)社會化發(fā)展的進步趨勢。社會福利的社會化雖然意味著政府可以在服務(wù)具體遞送方面發(fā)揮民間組織的積極作用，但這樣做并不是沒有條件的，一是社會上已經(jīng)有相應(yīng)的組織或機構(gòu)可以承接政府退出后的社會功能，不至于政府退出了、卻沒有相應(yīng)的組織或機構(gòu)可以承擔起政府原有的職責與功能，導致社會不必要的混亂與無序；二是政府對這些承接政府功能的組織與機構(gòu)能夠進行有效地監(jiān)管和評估。

根據(jù)美國著名社會學家詹姆斯·米基利(James Midgley)對社會福利主要制度安排的描述，民間組織參與社會福利服務(wù)提供的路徑選擇主要有：

第一，非正式的社會福利服務(wù)提供。非正式的社會福利制度，包括個人、家庭、鄰里和社區(qū)為增進社會福利，履行文化和道德責任所承擔的各種活動，例如個人幫助和照料家庭成員的活動，幫助周圍需要幫助的人的活動，社區(qū)在這個方面的集體努力等等。它是一種由家人、親戚、朋友、鄰居、社區(qū)內(nèi)志愿者和社區(qū)領(lǐng)袖、社區(qū)積極分子等組成的非正式網(wǎng)絡(luò)提供。非正式的或者說非專業(yè)的、民間的自我服務(wù)，旨在對社區(qū)內(nèi)有需要的人提供福利服務(wù)的非正式制度，也被稱為“由社區(qū)照顧(care by the community)”的社區(qū)福利服務(wù)制度。在非正式的社會福利制度中，民間組織主要是起到輔助和補充作用，如向社區(qū)內(nèi)參與自我服務(wù)的人員提供專業(yè)的服務(wù)指導和培訓，為非正式社會福利服務(wù)提供部分資金或物質(zhì)幫助，鼓勵生活在社區(qū)內(nèi)的本機構(gòu)成員業(yè)余參與非正式社會福利服務(wù)等。

第二，正式的社會福利服務(wù)提供。在世界各國，各種社會福利服務(wù)通常是以社區(qū)為單元來組織，并最終落實到生活在社區(qū)中有需要的個人。因此，正式的社會福利服務(wù)也就是正式的社區(qū)福利服務(wù)。具體地，民間組織介入正式的社區(qū)福利服務(wù)提供的方式通過“社區(qū)內(nèi)照顧(care in thecommunity)”來進行的。所謂“社區(qū)內(nèi)照顧”，就是指為了避免過去大型照顧機構(gòu)那種冷漠、沒有人情味和與世隔絕的、程式化的、機構(gòu)化的專業(yè)照顧帶來的負面效應(yīng)，由政府及非政府的服務(wù)機構(gòu)在社區(qū)里建立小型的、專業(yè)的服務(wù)機構(gòu)，發(fā)展以社區(qū)為基礎(chǔ)的治療與服務(wù)設(shè)施、技術(shù)和計劃，使所提供的福利服務(wù)更貼近人們的正常生活和真實需求，如建立社區(qū)活動中心、老人之家、青少年之家、日間照顧中心等，為老人、殘疾人、不需住院治療的精神病、慢性病患者、有越軌行為的青少年及父母無法照顧的兒童提供照顧、治療和教育等方面的服務(wù)。這是民間組織參與社區(qū)福利服務(wù)的主要途徑。

第三，參與國家社會福利服務(wù)。在這里，參與國家社會福利服務(wù)是指民間組織參與國家(政府)主導的社會福利制度，與政府機構(gòu)相配合共同為社會提供福利服務(wù)。民間組織參與社會福利服務(wù)提供在我國香港和臺灣都積累了豐富的經(jīng)驗。香港政府與社會福利團體的分工是，政府只負責提供社會保障和緊急救援服務(wù)，而社會福利團體則提供了大部分的直接福利服務(wù)。據(jù)香港社會福利署負責人估計，政府供給的服務(wù)量大約占15％，其余85％都是由社會福利團體供給的。從工作人員數(shù)量來看，1998年香港社會福利團體及服務(wù)機構(gòu)共有工作人員25000人，占全港社會福利工作人員的80％。

二、積極探索社會福利服務(wù)供給的市場化機制

供給方式的市場化是當代社會福利服務(wù)供給模式改革的重要路徑。西方發(fā)達國家社會福利服務(wù)供給民營化或市場化改革，主要有兩大形式，分別對應(yīng)著福利體制的兩種維度的改革：“一種以替代為特征，它力圖重新發(fā)掘和復興傳統(tǒng)社會組織的積極角色；另外一種以授權(quán)為特征，它通過憑單制和合同承包的形式實現(xiàn)”，其具體實現(xiàn)方式，比較常見的有服務(wù)承包(將社會福利服務(wù)通過訂立合同的方式委托給民間盈利或非盈利機構(gòu)，由它們來提供社會福利服務(wù))、補貼制度(政府通過補助制度以降低其服務(wù)收費，使低收入者也能享受較低價格的服務(wù))、志愿服務(wù)(義工通過慈善或義務(wù)機構(gòu)，提供原本由政府提供的服務(wù))、自助性服務(wù)(由家庭、鄰居、朋友來提供)、憑單購買(政府為特殊人群提供帶有現(xiàn)金性質(zhì)的兌換券，讓接受公共服務(wù)的人在指定金額內(nèi)購買所需要的服務(wù))、完全市場化服務(wù)以及自愿者提供的慈善幫助等等。

社會福利服務(wù)供給的市場化改革的重要目的，是通過引入市場機制提高供給效率。按照公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給適度分離的理論，政府在社會福利中的投資主體角色并不意味著政府既要出錢，又要直接生產(chǎn)和遞送服務(wù)。政府必須承擔起為社會大眾提供充足和高質(zhì)量社會服務(wù)的責任，但在提供這些服務(wù)的過程中可以在某些環(huán)節(jié)上有選擇地使用市場機制。英國的基本做法是，在社會福利服務(wù)的領(lǐng)域建立“準市場”機制，引入市場競爭，提高服務(wù)機構(gòu)的效率，政府盡量少扮演服務(wù)供給者的角色，讓私人部門和志愿部門擔當直接的供給者，政府代表居民的利益作為“購買者”向非官辦機構(gòu)進行支付。這樣促使不同的服務(wù)供給者之間出現(xiàn)競爭，形成提高服務(wù)機構(gòu)效率的良性機制。

社會福利服務(wù)供給的市場化在公共服務(wù)領(lǐng)域中減少了政府的角色而擴大了私人部門的角色，但更具體地來說，是將產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與遞送環(huán)節(jié)從公共向私人的轉(zhuǎn)移，而政府在財政和服務(wù)監(jiān)督方面的角色并沒有減少。比如像教育中的福利券和以“第三方付款”為特點的醫(yī)療救濟與保險制度，公共部門不再提供或者至少不再直接提供服務(wù)，政府角色的分量下降了，但它仍然在財政支持和監(jiān)督方面發(fā)揮著主要作用，并且掌握著決定由哪些組織與其合作提供服務(wù)的權(quán)力。這樣一來，公共部門在生產(chǎn)中的分量下降了，而作為監(jiān)督者的地位卻提高了，同時政府還要提供財政支持。

“政府購買服務(wù)”在我國內(nèi)地尚處于起步階段，但已經(jīng)顯示出了良好的前景。2000年上海率先在改革社會管理體制時提出并推行政府購買服務(wù)，盧灣區(qū)等六個區(qū)的12個街道開展了依托養(yǎng)老機構(gòu)開展居家養(yǎng)老工作的試點工作。南京市鼓樓區(qū)于2003年開始推出政府購買服務(wù)、民間組織運作的“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”工程，由民間組織“心貼心社區(qū)服務(wù)中心”的服務(wù)員為獨居老人提供居家服務(wù)。深圳市政府于2007年也培育了鵬星社會工作服務(wù)社、社聯(lián)社會工作服務(wù)中心以及深圳慈善公益網(wǎng)三家社會工作機構(gòu)，在社區(qū)建設(shè)、社會福利與救助、青少年教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會矯正、監(jiān)所管理、禁毒、殘障康復、人口計生、外來務(wù)工人員服務(wù)、婚姻家庭服務(wù)等領(lǐng)域推進購買社工服務(wù)的試點。在這方面，最能體現(xiàn)政府、民間組織與市場合作的發(fā)展方向的，是寧波市海曙區(qū)的試驗。

必須明確的是，政府雖然可以購買社會福利供給服務(wù)，但這并不意味著政府可以減輕對社會福利的投入責任，而是要承擔起更大的責任，只不過這種責任是宏觀管理方面的責任而不是象過去那樣對社會福利的直接提供和生產(chǎn)。在政府購買服務(wù)的行動中，通過實現(xiàn)“政府提供”與“政府生產(chǎn)”相分離，政府角色主要定位為決策者、購買者和監(jiān)督者。作為決策者，政府要了解群眾需求、制定發(fā)展規(guī)劃，合理地進行制度設(shè)計和安排，形成一個政府、市場、非政府組織、家庭、社區(qū)這些不同系統(tǒng)共同發(fā)揮作用的制度框架。作為購買者，要堅持公開、公正、公平的原則，嚴格規(guī)范招投標行為；要嚴格財政制度，將購買服務(wù)的經(jīng)費納入到政府年度采購計劃，實行統(tǒng)一管理，確保專款專用，確保財務(wù)的透明化、規(guī)范化、制度化；要大力鼓勵、引導社會捐贈，創(chuàng)造好的政策環(huán)境以促進社會捐贈氛圍的形成。作為“監(jiān)督者”，政府部門要確定服務(wù)的價格評定標準，建立評估專家?guī)欤瑢Ψ?wù)提供方的服務(wù)項目進行定期考核和評估，建立事前評定、事中監(jiān)管、事后評估相結(jié)合的綜合績效評價體系，保證社會服務(wù)項目從設(shè)定到提供到評估都有完善的機制加以規(guī)范。

注釋：

①徐月賓、張秀蘭：《中國政府在社會福利中的角色重建》，《中國社會科學2005年第5期。

②李志明、陳潁嬌：《第三部門介入社會福利服務(wù)提供領(lǐng)域的理論解釋及其路徑選擇》，《湖北省科學~2006年第5期。

③楊團主編：《社會福利社會化：上海與香港社會福利體系比較》，華夏出版社2001年版，第18頁。

④E·s·薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國人民大學出版社2002年版，第297頁。

⑤張秀蘭、徐月賓：《我國社會福利社會化的目標及途徑探討》，《江蘇社會科學》2006年第2期。

⑥參見王詩宗：《地方治理在中國的適用性及其限度——以寧波市海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老政策為例》，《公共管理學報》2007年第4期。