： 社會福利服務的供給、管理及促進機制是伴隨著福利制度的變遷而發展演變的。西方發達國家就曾經歷了從二戰后的“福利國家”到70年代末的“福利社會”的重大變革。伴隨著這一變遷，原先被政府取代的慈善機構、民間互助組織，以及社區、鄰里、家庭等傳統社會福利供給主體在“福利社會”建設中又重新得到重視。這其中體制創新的核心問題，是如何既有效地發揮社會多方力量的作用，又確保社會福利服務供給體現公平性原則。為此，無論是新自由主義的私營化模式還是強調第三部門作為社會福利服務的供給主體的福利多元主義模式，都試圖通過建立健全政府與社會力量的分工合作機制來解決福利國家制度的弊端，取得社會福利服務供給公平與效率的雙贏。

在我國，社會福利服務的供給、管理與促進機制也伴隨著改革開放以來經濟社會的變遷而發生著深刻的變革，其基本趨勢是由原先的政府包辦(城鎮在職居民)+不干預(農民及無業人員)模式逐步向新的社會福利服務模式轉換。在邁向市場經濟的過程中，政府既面臨著強化基本公共服務功能，建立健全社會福利保障體系，以有效克服市場失靈的課題，又面臨著在轉變政府職能的過程中，探索和建構新型的社會福利服務供給模式的挑戰。

一、培育多元化的社會福利服務供給主體

一般說來，政府部門、公立社會服務機構、民間社會服務組織是社會福利服務的主要力量。在性質上，他們三者有著明確的界定，政府部門側重于根據社會福利的需求確定福利的投入，分配福利資源，制定相關的福利政策；而社會福利組織，無論是公立的，還是志愿的，更多的是直接面向公眾的服務。在承擔的社會福利服務的職責上，前者的相當一部分職能不斷向后者轉化，這不僅是更全面滿足社會福利需求的一種客觀需要，也是福利服務社會化發展的進步趨勢。社會福利的社會化雖然意味著政府可以在服務具體遞送方面發揮民間組織的積極作用，但這樣做并不是沒有條件的，一是社會上已經有相應的組織或機構可以承接政府退出后的社會功能，不至于政府退出了、卻沒有相應的組織或機構可以承擔起政府原有的職責與功能，導致社會不必要的混亂與無序；二是政府對這些承接政府功能的組織與機構能夠進行有效地監管和評估。

根據美國著名社會學家詹姆斯·米基利(James Midgley)對社會福利主要制度安排的描述，民間組織參與社會福利服務提供的路徑選擇主要有：

第一，非正式的社會福利服務提供。非正式的社會福利制度，包括個人、家庭、鄰里和社區為增進社會福利，履行文化和道德責任所承擔的各種活動，例如個人幫助和照料家庭成員的活動，幫助周圍需要幫助的人的活動，社區在這個方面的集體努力等等。它是一種由家人、親戚、朋友、鄰居、社區內志愿者和社區領袖、社區積極分子等組成的非正式網絡提供。非正式的或者說非專業的、民間的自我服務，旨在對社區內有需要的人提供福利服務的非正式制度，也被稱為“由社區照顧(care by the community)”的社區福利服務制度。在非正式的社會福利制度中，民間組織主要是起到輔助和補充作用，如向社區內參與自我服務的人員提供專業的服務指導和培訓，為非正式社會福利服務提供部分資金或物質幫助，鼓勵生活在社區內的本機構成員業余參與非正式社會福利服務等。

第二，正式的社會福利服務提供。在世界各國，各種社會福利服務通常是以社區為單元來組織，并最終落實到生活在社區中有需要的個人。因此，正式的社會福利服務也就是正式的社區福利服務。具體地，民間組織介入正式的社區福利服務提供的方式通過“社區內照顧(care in thecommunity)”來進行的。所謂“社區內照顧”，就是指為了避免過去大型照顧機構那種冷漠、沒有人情味和與世隔絕的、程式化的、機構化的專業照顧帶來的負面效應，由政府及非政府的服務機構在社區里建立小型的、專業的服務機構，發展以社區為基礎的治療與服務設施、技術和計劃，使所提供的福利服務更貼近人們的正常生活和真實需求，如建立社區活動中心、老人之家、青少年之家、日間照顧中心等，為老人、殘疾人、不需住院治療的精神病、慢性病患者、有越軌行為的青少年及父母無法照顧的兒童提供照顧、治療和教育等方面的服務。這是民間組織參與社區福利服務的主要途徑。

第三，參與國家社會福利服務。在這里，參與國家社會福利服務是指民間組織參與國家(政府)主導的社會福利制度，與政府機構相配合共同為社會提供福利服務。民間組織參與社會福利服務提供在我國香港和臺灣都積累了豐富的經驗。香港政府與社會福利團體的分工是，政府只負責提供社會保障和緊急救援服務，而社會福利團體則提供了大部分的直接福利服務。據香港社會福利署負責人估計，政府供給的服務量大約占15％，其余85％都是由社會福利團體供給的。從工作人員數量來看，1998年香港社會福利團體及服務機構共有工作人員25000人，占全港社會福利工作人員的80％。

二、積極探索社會福利服務供給的市場化機制

供給方式的市場化是當代社會福利服務供給模式改革的重要路徑。西方發達國家社會福利服務供給民營化或市場化改革，主要有兩大形式，分別對應著福利體制的兩種維度的改革：“一種以替代為特征，它力圖重新發掘和復興傳統社會組織的積極角色；另外一種以授權為特征，它通過憑單制和合同承包的形式實現”，其具體實現方式，比較常見的有服務承包(將社會福利服務通過訂立合同的方式委托給民間盈利或非盈利機構，由它們來提供社會福利服務)、補貼制度(政府通過補助制度以降低其服務收費，使低收入者也能享受較低價格的服務)、志愿服務(義工通過慈善或義務機構，提供原本由政府提供的服務)、自助性服務(由家庭、鄰居、朋友來提供)、憑單購買(政府為特殊人群提供帶有現金性質的兌換券，讓接受公共服務的人在指定金額內購買所需要的服務)、完全市場化服務以及自愿者提供的慈善幫助等等。

社會福利服務供給的市場化改革的重要目的，是通過引入市場機制提高供給效率。按照公共產品生產與供給適度分離的理論，政府在社會福利中的投資主體角色并不意味著政府既要出錢，又要直接生產和遞送服務。政府必須承擔起為社會大眾提供充足和高質量社會服務的責任，但在提供這些服務的過程中可以在某些環節上有選擇地使用市場機制。英國的基本做法是，在社會福利服務的領域建立“準市場”機制，引入市場競爭，提高服務機構的效率，政府盡量少扮演服務供給者的角色，讓私人部門和志愿部門擔當直接的供給者，政府代表居民的利益作為“購買者”向非官辦機構進行支付。這樣促使不同的服務供給者之間出現競爭，形成提高服務機構效率的良性機制。

社會福利服務供給的市場化在公共服務領域中減少了政府的角色而擴大了私人部門的角色，但更具體地來說，是將產品和服務的生產與遞送環節從公共向私人的轉移，而政府在財政和服務監督方面的角色并沒有減少。比如像教育中的福利券和以“第三方付款”為特點的醫療救濟與保險制度，公共部門不再提供或者至少不再直接提供服務，政府角色的分量下降了，但它仍然在財政支持和監督方面發揮著主要作用，并且掌握著決定由哪些組織與其合作提供服務的權力。這樣一來，公共部門在生產中的分量下降了，而作為監督者的地位卻提高了，同時政府還要提供財政支持。

“政府購買服務”在我國內地尚處于起步階段，但已經顯示出了良好的前景。2000年上海率先在改革社會管理體制時提出并推行政府購買服務，盧灣區等六個區的12個街道開展了依托養老機構開展居家養老工作的試點工作。南京市鼓樓區于2003年開始推出政府購買服務、民間組織運作的“居家養老服務網”工程，由民間組織“心貼心社區服務中心”的服務員為獨居老人提供居家服務。深圳市政府于2007年也培育了鵬星社會工作服務社、社聯社會工作服務中心以及深圳慈善公益網三家社會工作機構，在社區建設、社會福利與救助、青少年教育、醫療衛生、社會矯正、監所管理、禁毒、殘障康復、人口計生、外來務工人員服務、婚姻家庭服務等領域推進購買社工服務的試點。在這方面，最能體現政府、民間組織與市場合作的發展方向的，是寧波市海曙區的試驗。

必須明確的是，政府雖然可以購買社會福利供給服務，但這并不意味著政府可以減輕對社會福利的投入責任，而是要承擔起更大的責任，只不過這種責任是宏觀管理方面的責任而不是象過去那樣對社會福利的直接提供和生產。在政府購買服務的行動中，通過實現“政府提供”與“政府生產”相分離，政府角色主要定位為決策者、購買者和監督者。作為決策者，政府要了解群眾需求、制定發展規劃，合理地進行制度設計和安排，形成一個政府、市場、非政府組織、家庭、社區這些不同系統共同發揮作用的制度框架。作為購買者，要堅持公開、公正、公平的原則，嚴格規范招投標行為；要嚴格財政制度，將購買服務的經費納入到政府年度采購計劃，實行統一管理，確保專款專用，確保財務的透明化、規范化、制度化；要大力鼓勵、引導社會捐贈，創造好的政策環境以促進社會捐贈氛圍的形成。作為“監督者”，政府部門要確定服務的價格評定標準，建立評估專家庫，對服務提供方的服務項目進行定期考核和評估，建立事前評定、事中監管、事后評估相結合的綜合績效評價體系，保證社會服務項目從設定到提供到評估都有完善的機制加以規范。

注釋：

①徐月賓、張秀蘭：《中國政府在社會福利中的角色重建》，《中國社會科學2005年第5期。

②李志明、陳潁嬌：《第三部門介入社會福利服務提供領域的理論解釋及其路徑選擇》，《湖北省科學~2006年第5期。

③楊團主編：《社會福利社會化：上海與香港社會福利體系比較》，華夏出版社2001年版，第18頁。

④E·s·薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社2002年版，第297頁。

⑤張秀蘭、徐月賓：《我國社會福利社會化的目標及途徑探討》，《江蘇社會科學》2006年第2期。

⑥參見王詩宗：《地方治理在中國的適用性及其限度——以寧波市海曙區政府購買居家養老政策為例》，《公共管理學報》2007年第4期。