政府在社會福利中應該扮演什么角色以及如何扮演，是社會政策領域的一個根本問題。無論如何處理，都會產生全局性的影響。過去20多年來，中國的經濟取得了高速增長。但是，在“高福利的負面效應”和“市場機制的高效率”這兩個西方經驗的影響下，中國政府卻在社會福利領域逐步退出，這是導致當前有目共睹的經濟與社會發展失調和社會不公平的重要因素。為此，中國政府必須重視社會政策對可持續發展的積極作用，在社會福利中扮演更為積極的角色。

當前，應對經濟社會發展失衡是我們面臨的挑戰。本文擬從反思政府社會福利角色的角度，從理論上回應這一挑戰。

在我們解決經濟社會發展失衡問題、構建和諧社會的過程中，以社會公正為核心價值的社會政策的重要性凸顯。而且，社會政策的意義還不止于此：它還是形成社會凝聚力的一塊基石，所以，任何有遠見的政治家都不會忽視它的作用。

在社會政策中，政府是主角，它的舉措得當或失當，其影響從來都是全局性的。那么，在中國過去20多年的發展中，政府對自己的福利角色是如何定位的？這一定位與經濟社會發展失衡有什么聯系？哪些地方需要反思？

為此，首先需要考察當代西方福利國家政府角色的變化，以及相關理論的進展。

一、福利國家政府角色的新變化

現代社會福利制度是20世紀以來伴隨工業化和自由市場經濟的發展而首先在西方發達資本主義國家逐步建立起來的，其核心特征是政府通過再分配成為社會福利的主體，從而取代了傳統社會中以個人、家庭和慈善組織等為主要渠道的社會保護機制。幾十年來，政府的這一定位在發達國家已成大勢所趨，同時發展中國家政府也為之孜孜以求。可以說，現代政府的主要職能或活動都是圍繞為社會成員提供福利和服務或滿足人民的生活需要這一目標展開的。

1990年代以來，新古典主義以及新右派對福利國家的批判已基本退出主流的社會政策討論。面對全球化形勢下新的風險，社會政策更多需要考慮預防和管理社會風險。因此，社會政策的社會投資作用被重新認識，具體來說，這些新趨勢表現為以下幾個方面。

1.以促進就業為導向

近年來，大多數歐美國家對失業者從提供“被動的”收入保障轉向幫助他們盡快獲得“像樣的工作”（注：International Labor Office，World Labor Report 2000：IncomeSecurity and Social Protection in a Changing World，Geneva，2000；Neil Gilbert ，The Transformation of the Welfare State ：The Silent Surrender of Public Responsibility，New York：Oxford University Press，2002.在英國，國家不僅幫助失業者找到工作，而且，失業者在重新找到工作后，還會繼續得到政府的幫助，直到他們在新的工作崗位上取得穩固的進步，從而徹底避免他們頻繁地被排斥在勞動力市場之外或在低工資邊緣徘徊的現象。）。此外，為有工作者提供支持是近年來發達國家社會政策的最顯著變化。在很多歐洲國家，政府和企業積極合作，實施“家庭友好政策”，幫助職工實現工作和家庭責任的平衡（注：Esping-Andersenet al.，A New Welfare Architecture for Europe ？Report submitted to the BelgianPresidency of the European Union，2001.），如家庭休假制度、親職假期和彈性工作時間等（注：Home Office ，U.K.Government，www.homeoffice.gov.uk.）。這種社會政策被稱之為“積極的社會政策”。

“積極的社會政策”集中體現了西方福利國家社會政策兩個明顯的變化。第一，就社會政策的目標而言，從提供收入保障轉向了社會包容。這一轉變首先與人們對貧困現象的重新認識有關。過去對貧困的界定主要是從收入角度出發，如相對或絕對貧困等概念都是以“貧困線”為標準劃分的，采取的相應對策也是以解決收入問題為主。1990年代以后，“社會排斥”的概念開始進入對貧困的定義中，人們開始認識到，貧困對于貧困者來說不只是物質的匱乏，更是一種“能力的剝奪”，由此而將貧困視為貧困者的經濟和社會功能受到限制的一種生活或生存狀態，而不僅僅是沒有收入或收入不足的問題（注：A.Sen ，Inequality Reexamined，Cambridge ，MA：Harvard University Press ，1992；A.Sen，Development as Freedom，New York：Knopt，1999；A.Sen，Social Exclusion：Concept，Application ，and Scrutiny，Social Development Papers No.1，Asian Development Bank，2000；World Bank ，WorldDevelopment Report，2000/2001：Attacking Poverty，Washington DC ：World Bank ，2001.）。其次，過去人們習慣將貧困視為偶然或短暫的現象，現在則認識到，貧困是每個人都會在一生中的某些階段經歷的普遍現象，如未成年時期、單親家庭以及失業期間等。在短暫的貧困中，如果得不到及時有效的幫助，完全有可能陷入長期的貧困。而青少年時期的貧困經歷更會對其未來產生長遠的和多方面的影響。此外，隨著經濟全球化和技術革新速度的加快，失業現象不僅會長期存在，對很多人來說，階段性失業將在生活中不可避免。所以，社會政策的調整范圍如果只限于提供收入保障，顯然不能從根本上解決這些問題。社會政策必須以增強貧困者的經濟和社會功能為原則，使他們融入到社會的主流生活中來。而實現社會包容的先決條件則是勞動者必須進入勞動力市場并且有一定的競爭能力，所以，社會政策的重點要從創造就業機會的需方為主導轉為以提升社會成員就業能力的供方為主導。在全球化的背景下，這一點對于增強國家競爭力的深遠作用是顯而易見的。

第二，就對受助者的要求而言，以就業為核心的社會政策同時也是“第三條道路”所主張的權利與責任掛鉤的實踐（注：“第三條道路”在社會福利方面的主要觀點之一是認為福利國家造成權利和責任的脫鉤，因此主張社會政策要體現責任和權利的共存。A.Giddens ，The Third Way.Cambridge ：Polity Press ，1998.）。這種主張認為，公民有獲得政府幫助的權利，但必須承擔相應的責任，即參加工作。每個公民在享受福利的同時，要盡到社會責任，通過參與經濟活動和就業、納稅、貢獻等多種方式來實現自己的責任。1990年代以后，社會福利逐漸變成了“工作福利”（workfare ），即提供福利的目的是為了讓受助者工作。很多歐美國家都對社會政策進行了調整，其中一個主要內容就是激勵受助者參加工作（注：Tony Eardley，From Safety Nets to Springboards？Social Assistance and WorkIncentives in the OECD Countries.Social Policy Review ，no.8，1996，pp.265—285.）。

2.以社會治理為手段

社會治理強調在公共管理中要有整體觀照，強調多元、參與、平等、協商、互動，這一新型行政概念的提出和實踐，是福利國家對其私有化改革反思的結果。首先，從社會政策的目標來看，社會福利不只是針對有需要群體的收入保障和社會服務，而是包括了使人們有效參與經濟和社會生活的所有環境因素，如家庭、社區、收入和工作等；其次，從社會政策的思維來看，社會政策必須從改善社會成員生活質量這樣一個整體視角出發，才能發揮有效作用，而不是將人們的需要分割給不同的部門分別解決；最后，從提供服務的主體來看，人們的需要是通過多種渠道來滿足的，包括政府、市場、家庭、社區和公民社會組織等（注：OECD，Family，Market and Community：Equity and Efficiency in Social Policy ，1997.），而不是單純依靠政府或市場或其他某一系統或部門，政府的作用即是要形成一個使這些不同系統共同發揮作用的制度框架。總之，人們認識到，社會政策歸根到底是一個治理的問題，是與新公共管理（New Public Management）及其理念帶動下的政府改革融為一體的（注：T.Butcher ，Delivering Welfare：The Governance of the Social Services in the 1990s，Buckingham：Open University Press，1995；D.Farnham and S.Horton ，Managing theNew Public Services ，Basingstoke ：Macmillan，1996.）。于是，市場組織和公民社會組織等都可以和政府形成各種形式的“伙伴關系”而成為政府為社會成員提供福利的工具（注：L.Salamon （ed.），The Tools of Government ：A Guide to the New Governance，NY：Oxford University Press，2002；E.S.Savas，Privatization and Public-PrivatePartnerships，NY：Seven Bridges Press，2000.）。

在這個新的框架下，政府的社會福利角色從過去的直接提供者變成了支持者，但政府是社會福利制度中最重要的成分這一點并沒有改變。政府仍然是社會福利支出中最大的資金渠道，并對服務提供者的服務質量進行監控和評估。

3.強調社會政策的成本效益分析

成本效益分析是資本主義社會的基本思維方式，但過去主要用于市場經濟組織。這一概念及其技術進入社會政策領域是私有化改革的另一個結果（注：例如，在傳統的社會福利以及非營利組織領域中，“行政”比“管理”使用得更為廣泛，這是因為“管理”的概念涉及控制與利潤，在當時被認為與社會福利的性質不協調。因此，在1980年代之前，大多數有關社會福利和社會工作的書籍和詞典都用“行政”這一術語來描述公共的或其他非營利社會服務組織中的經營活動，如“社會福利行政”或“社會行政”等。）。由于政府更多的時候是作為投資主體來提供社會福利的，因此成本效益分析備受政策制定者的重視。

不過，在實踐中社會政策的成本效益分析要復雜一些。社會政策的實施是一個使用資源解決社會問題的過程，成本顯而易見，但投資效益不僅在短期內看不到，即使有，也往往難以說明其中的因果關系。因此，在社會政策領域中，成本效益分析往往并不等于投入—產出分析，而要從預防社會風險的角度來看：如果對某一問題不采取相應的政策，它將會帶來什么代價？

在簡述了西方政府角色的變化以及社會政策理論的最新發展之后，再來考察我們的有關現實，一些問題就顯得清晰起來。

二、政府的退出是導致中國經濟與社會發展失調的重要因素

1970年代末，中國開始了經濟體制改革和對外開放，同時，西方福利國家也開始了私有化改革，其社會改革理論和實踐對中國經濟體制改革和社會政策的影響非常明顯。然而問題是，對西方福利國家的私有化改革，我們未能從其歷史及經濟社會環境的角度綜合考慮；其經驗與中國“國情”也不相適應。因此，在借鑒西方經驗的過程中，我們存在認識上的誤區，更由于政府職能未能與市場經濟改革同步轉型，最終造成導致中國經濟社會發展不平衡的關鍵因素。

（一）誤區之一：政府職能轉變＝政府退出

1.將政府職能轉變簡單地等同于政府退出

關于市場經濟條件下政府的基本職能，概言之有兩點：一是提供市場規則，二是保證社會公平，特別是實施有效的再分配政策。但我們在體制改革時忽略了這兩點，將政府職能轉變簡單地等同于政府退出，導致政府在經濟和社會的很多領域嚴重缺位，造成大量的經濟社會問題。

產生這種情況的認識上的原因，是由于我們不適當地學習了西方福利國家私有化改革的經驗。我們開始進行體制改革的時候恰巧是西方福利國家開始其私有化改革的年代。在他們的改革中，原來很多由政府承擔的責任下放給市場組織和社會組織來承擔。中國的經濟改革也基本上是一個政府逐步放權于市場的過程，但在這一過程中，我們將政府職能的轉變誤認為是政府的退出，以為在經濟活動中取消了計劃經濟的因素便可以自動形成市場經濟機制，結果造成政府轉型的失效。在經濟和社會管理中大量存在的“一抓就緊，一放就亂”的情況就是一個表現。

事實上，以市場為取向的經濟改革，并不是要求政府退出，而是要求它轉變職能。“政府職能轉變”包括了為市場經濟提供市場規則和保證社會公平的豐富內容，機制上是“回應—支持”型政府，遠遠不是“政府退出”所能涵蓋的。正是在這個意義上，實現經濟和社會轉型在相當長時間內是中國社會發展的任務，而促進這兩個轉型則是中國現階段政府職能轉變的根本目標。可以說，政府職能的轉變與中國的經濟轉軌和社會轉型互為條件。

2.忽略對社會體系的培育

社會轉型和政府轉型是不可分割的。因為，由計劃經濟體制向市場經濟的轉型所帶來的社會轉型，一個重要表現就是從政府全能型社會向公民社會的轉變。因此，社會的轉型和政府的轉型是一個問題的兩個方面，或者說，政府的轉型和社會的培育是互相依存的，二者應當同時進行。而在實踐中，由于我們把社會的培育遺漏了，結果，政府轉型的過程就成了跛足的過程。我們的確將政府的一些職能放權于各種中介或公民社會組織了，可結果怎么樣呢？因為政府缺乏相應的支持和培育過程，這些組織的運行邏輯常常演變為準市場組織的邏輯。具體來說，長期以來，我們更多地把注意力放在對政府的內部結構和政府部門的利益調整上，而對公民社會組織支持不足，管理也不到位，結果導致這些組織發育緩慢、能力薄弱、運行不規范；這些問題反過來又制約了政府的轉型。這方面的問題主要有兩個：第一，公民社會組織演變為個人利益團體。我們知道，非營利和營利組織的一個根本區別是，前者以“使命”而非“利潤”為運行動力，其使命就是為服務對象謀利益。如果失去了這樣一個基本特征，也就失去了與營利性組織的根本區別。中國的非營利組織雖然承擔了很多社會功能，但由于缺乏相應的制度框架和制約機制，在實踐中有很多組織背離了應當堅持的核心價值，在運行過程中以“營利不分紅”為組織的運行原則，結果演變為個人利益團體。第二，公民社會組織缺乏良好的發育環境。政府對公民社會組織支持不足，致使這些組織缺乏發育和生存的土壤。在中國，公民社會組織在很大程度上是從政府中分離出來的，完全從社會中自發形成的、針對社會某一特殊群體需要的組織非常少。如果讓這些組織完全通過自己的能力“自負盈虧”，它們必然會演變為市場組織。

正像市場經濟不能自動生成一樣，公民社會也不是自發形成的。在中國，培育公民社會組織的核心是政府要承擔起支持者和規范者的角色。這是政府轉型的首要任務和前提條件。

3.目前，中國政府需要進入很多新的經濟和社會領域

在理論界，主流的政府改革觀點是主張從經濟型政府向公共服務型政府轉變、劃分政府與社會的界限、放權于市場組織、授權公民社會組織以及用市場機制取代政府官僚機制。總的看來，這些觀點的一個明顯取向是主張政府從某些領域或過程中退出，而由市場機制取而代之。

筆者認為，目前，中國政府不僅不能退出，反而需要進入很多新的經濟和社會領域，并在其中發揮更加積極主動的作用。直白地說，就現階段的中國來說，特別在社會福利領域，政府沒有不該管的事情；或者說，在任何領域或過程中，如果缺少了政府，其結果都會不堪設想。

為什么這樣說？應該認識到，政府退出有兩個必要的前提，一是社會上有相應的載體，足以承載政府所退出的功能；二是政府對這些載體的表現，包括其運行的過程和結果，具有有效的監控、評估能力和手段。第一個前提我們還不具備，這構成我們政府目前不能退出的理由；第二個前提則表明，政府永遠都不能退出。因為，信息不對稱不只是市場中才存在的問題，在政府與各種市場和社會組織的關系中也是一個普遍的現象；政府的責任就是保證各種組織的運行過程透明化、規范化，否則便是政府缺位。西方發達國家強調放權和多元化，一方面是因為各種經濟和社會組織的運行具備了一定的基于法制基礎的規范，同時也因為在政府之外存在著制衡組織行為和保護個人利益的機制。很明顯，中國目前尚不具備這些條件。

中國政府職能轉變首先需要解決的是政府在市場經濟轉型中應該發揮什么作用的問題（注：胡鞍鋼：《序言：探討政府與市場關系》，胡鞍鋼、王紹光編《政府與市場》，中國計劃出版社，2000年，第1—8頁。）。目前，政府不僅面臨規范市場和培育社會組織的作用，還需要在組織與組織、組織與公民個人之間的各種交互行為中承擔起維護公平和公正的角色。換言之，在中國，政府只有先進入才有退出的條件。特別是從政府仍然是維護公眾利益主要的甚至是惟一的主體這一現實來說，在大多數人的基本社會保障尚未得到滿足的情況下，任何形式的放權或授權行為都會對弱勢群體更加不利。