（二）誤區之二：高福利的負面效應

1.政府在社會福利領域的退出和經濟社會發展失衡

經過20多年持續的經濟高速增長，中國政府近年來將消除經濟社會發展失衡的“陣痛”——居高不下的基尼系數、持續的失業和貧困問題、瀕于解體的城鄉醫療保障體系、滯后的教育事業以及嚴重的環境污染等——重新置于政府優先解決的議事日程上（注：2003年中國共產黨十六屆三中全會提出了實施全面、協調和可持續發展戰略，要求落實科學發展觀，實現五個統籌——統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放——就是針對發展失衡提出來的。）。導致上述問題產生的原因很多，其中，政府未能建立起一個有效的、能夠使全體社會成員分享經濟增長成果的社會保障制度，顯然是一個重要因素。進而言之，伴隨著改革開放所激發的經濟高速增長，政府在社會福利領域經歷了一個退出或縮小的過程。這方面的一個突出表現是，家庭和個人被重新界定為社會保障責任的主要承擔者（注：自1970年代末以來，中國在很多法律中都有對家庭養老、育幼以及配偶之間相互支持等責任的明確界定，包括《刑法》、《婚姻法》、《繼承法》以及《收養法》等。），而政府則只限于補償或解決從計劃經濟向市場經濟轉變過程中部分社會成員的傳統權益受損的問題。因此，新的社會保障制度的建立主要針對的是國有企業改革引發的下崗、失業、退休養老金發放困難以及由此而產生的城市貧困等直接影響社會穩定的一系列社會問題。其他凡是有家庭或勞動能力的社會成員，則幾乎享受不到任何社會保障，而完全需要依靠自己的能力或依賴家庭的支持來抵御經濟和社會變革的風險。

2.不恰當地借鑒外國“高福利負面效應”的理論是導致政府退出的重要原因

導致政府從社會福利責任中退出的原因很多，但是，不恰當地學習和借鑒外國的經驗，是其中的一個重要原因。

在過去20多年的社會保障制度改革過程中，大多數有關社會政策的概念和理論主要來自西方。貫穿中國社會保障制度建設過程的幾個主導思想，如保障水平與經濟發展水平相適應，權利與義務相統一，公平與效率相結合等，基本上都來自西方經典著作或這一時期他們的改革理論和經驗。由此，我們得出了高福利會對經濟發展產生負面效應這樣一個結論。對社會福利的這一否定態度，導致政府在社會福利領域中的責任經歷了一個逐步縮小和退出的過程。

具體來說，在考慮社會保障制度的改革時，我們被和西方國家起始狀況表面上的共同性蒙蔽了眼睛。我們的城市改革是從一個社會主義大鍋飯的全民福利的基礎出發——有人稱其為“小福利國家”，西方很多發達國家則是在福利國家“全民福利”的基礎上進行改革，所以很多問題具有表面上的共同性，這使我們把他們要改革的問題當成了我們必須避免的問題。

這種認識是怎樣誤導著我們的政策思想的呢？20多年來，中國的社會保障政策文獻有一個明顯的傾向，即似乎更多借鑒了當時新右派或新古典經濟學派對西方福利國家社會制度的批判，而很少有文獻對其福利制度在經濟和社會發展中的貢獻進行系統的研究。由此，我們從西方福利國家私有化改革的信息中得出的一個假設是：高福利會導致勞動生產率下降。基于這樣一種基本否定西方福利國家的社會福利制度的態度，當時在理論界和政策制定者中普遍形成的一個共識是，中國的社會保障制度要避免福利化（注：徐滇慶、尹尊聲、鄭玉歆主編《中國社會保障體制改革——‘98中國社會保障國際研討會論文選》，經濟科學出版社，1999年。）。

對政府提供福利的擔憂或否定態度進而演變為“效率優先、兼顧公平”的中國經濟體制和社會保障制度改革的基本原則。另外，在經濟體制改革之初“先富帶動后富”的假設，以及只要經濟發展便可使社會問題迎刃而解的觀點，使得政府從社會福利中的退出不僅有西方經驗可資借鑒，更有本土理論提供支持。結果是家庭和個人被重新界定為社會保障責任的主要承擔者。

3.政府角色缺位將使我們付出巨大的社會代價

國家、政府是人類文明發展的寶貴成果。只要不愿讓人類陷入霍布斯狀態，就應當對政府角色的定義慎之又慎。特別是對我們這樣幅員遼闊、人口規模巨大，又處于經濟社會轉型階段的大國，要考慮的不是政府退出的問題，而是如何提高政府能力的問題。

無論是“先富帶動后富”，還是經濟發展帶動社會問題的解決，都不可能是一個自動實現的過程。這里尤其需要政府有效發揮其汲取資源、進行再分配、培育社會體系、實行監管的一系列重要職能。過去，由于政府角色的缺位，我們不僅未能實現共同富裕的目標，反而陷入了所謂“有增長而無發展”的陷阱（注：汝信、陸學藝、李培林主編《社會藍皮書——2004年中國社會形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社，2003年。）。結果，短短的20多年過后，中國社會的貧富差距幾乎接近警戒線，相當一部分社會成員未能分享到經濟發展的成果。再加上貧富差距在中國形成的特殊背景（注：由于富豪經常落馬或遭遇各種不測，因而有媒體將“中國富豪榜”稱為“屠龍榜”（見《北京青年報》2004年10月17日）。人們對富豪的仇視，與財富積累過程的不透明和不公平有很大關系。），這種社會分化的局面對社會凝聚力以及社會穩定的沖擊非常之大，若不認真解決，我們將會付出巨大的社會代價。其實，早在19世紀，德國政治家俾斯麥就指出，國家實施社會保障制度，具有形成社會凝聚力和公民國家認同的重要作用。可惜我們忘記了這一點。現在倡言和諧社會，某種意義上是對前一階段政府角色缺位、忽視利益共享機制構建狀況進行反思的結果。

（三）誤區之三：市場機制的高效率

1.“市場”曾經是最具魅力的詞匯之一

我們從西方福利國家私有化改革中獲取的另一個重要經驗是市場機制的高效率。毫無疑問，相對于政府組織來說，市場在生產產品和提供服務方面具有明顯的優勢。這既是福利國家私有化改革的原因，也是其改革措施之一。但市場并不具備再分配的功能，因而并非在任何領域或任何環境下都是高效的。事實上，正因為市場的高效率是有條件、有局限的，才有了政府存在和干預的前提。然而，我們對市場高效率的認識幾近于迷信，不僅用市場機制來改革國有企業，還在政府和社會領域中廣泛應用這一概念。回顧20多年的改革實踐，GDP 和市場曾經是兩個最具魅力的詞匯。GDP 是各級政府衡量和考核干部業績的主要內容，市場則因為是“最有效的資源配置形式”而被當成解決很多社會問題的最有效的辦法。政府不僅鼓勵老百姓找市場解決問題，其自身也從市場中尋找解決社會問題的出路。例如，1990年代在溫州流傳的說法——老百姓有困難“找市場而不找市長”，一時傳為佳話；而在“市場化”、“社會化”或“產業化”等概念被引到幾乎所有的社會服務領域中后，“買服務”幾乎成了所有人日常生活的一部分。

2.市場化的過程變成了政府推卸社會責任和逐步減弱公共投入的過程

于是，凡是政府沒有能力解決的問題，都交給市場去自發調節，使得中國的市場化過程變成了政府推卸社會責任的過程，變成了隨著經濟和財政增長逐步減弱公共投入的過程。

實踐證明，改革以來，在社會服務領域引入市場機制，不僅沒有使社會大眾獲益，反而削弱甚至直接剝奪了社會成員獲得基本社會服務的權利，增加了社會不公平。

（1）“社會服務市場化”助長了強勢集團的霸權地位

在市場化條件根本不存在的情況下，實行“社會服務市場化”的結果是進一步加劇了社會不平等。在中國，市場機制在經濟領域中是極不完善的，在公共服務領域，競爭這一市場的基本要素更是完全不存在。例如，由于政府投入嚴重不足，教育和醫療服務長期供需失衡，再加上政府的壟斷，使得服務使用者處于劣勢，對服務的價格和質量不能產生任何影響。顯然，這種背景下的市場化，只能是強勢集團的霸權化。

（2）“服務收費”進一步削弱了社會公平的價值觀

在大多數社會成員的基本社會服務沒有保障的情況下，采取“服務收費”必然會削弱低收入和貧困人群抵御風險的能力。我們在社會服務領域引入市場機制的過程中，普遍采取的一個方式是服務收費。服務收費是西方福利國家私有化的一個重要形式。理論上，采取服務收費的目的是增加融資渠道和限制過度使用公共資源。不過，在許多發達國家，服務收費是在首先保證社會成員基本社會服務權利的同時，對那些有特殊需要的非貧困人們收取服務費用。也就是說，那些與人民日常生活保障密切相關的、必不可少的社會福利和服務，對一部分人、特別是貧困人群來說，必須是“免費的午餐”。這是政府保證社會公平責任的主要內容。

然而在中國，市場的高效率被簡單地等同于“沒有免費的午餐”。于是，服務收費被廣泛地運用于幾乎所有領域和部門的服務中，包括社區服務、養老、托幼以及教育和醫療等基本社會服務。甚至政府也成了準市場組織：在城市，各種服務收費是很多政府部門獲得額外經費的重要渠道；在農村，費稅改革之前，基層政府要靠收費來彌補財政經費不足。結果對絕大多數人來說，繳費是獲得任何一種服務的前提條件。這種做法使貧困人群更難抵御風險，是對“社會公平”這一社會發展的核心價值觀的顛覆。

在社會服務領域中簡單地用服務收費來體現市場效率、進而用市場取代政府，不但未能“兼顧公平”，長遠來看，也沒起到提高效率的作用。例如在醫療服務領域的收費，對處于醫療保障制度覆蓋以外的中低收入家庭和個人來說，實際上是“劫貧濟富”。貧困人群患病的幾率更高是一個事實（注：OECD，Poverty and Health（DAC Guidelines and ReferenceSeries），2003.），個人付費顯然不僅會加劇其經濟困境，更會降低他們對醫療服務的可及性。因此，服務收費不僅加劇了貧富懸殊，而且，從近年來因貧致病和因病返貧現象在城市和農村已經成為一個新的社會問題來看（注：根據民政部低保司資料，在目前大約2500萬的農村貧困人口中，近50％為病殘所致。這是政府出臺農村醫療救助政策的重要原因之一。），它還直接影響了經濟效率——不公平導致效率下降。

三、重建中國政府在社會福利領域的積極角色

近年來，中國政府也認識到政府從社會福利領域退出所導致的經濟和社會發展失衡問題，并重新開始重視政府在促進社會公平和平衡中的角色。由于我們在改革之初借鑒西方福利國家經驗時出現了誤區，如今，政府在重新進入社會發展的角色時，必須高度重視以下幾個方面。

（一）重新認識社會政策對經濟和社會發展的積極作用

社會政策缺失在中國很明顯，其后果也非常嚴重。這一缺失主要表現在兩個方面：一是改革以來中國的社會保障制度只局限于為因舊體制解體而導致困難的人群以及其他社會邊緣群體提供“最后的安全網”，對于新體制形成過程中以及全球化形勢下如何滿足社會成員的發展需要和提高其適應經濟社會變化的能力，則缺乏必要的支持。二是社會政策一直以減輕企業（國家）的社會負擔、增加家庭和個人責任為主導思想，因此，由家庭承擔了經濟改革的主要成本。

然而，我們應該看到，在劇烈的社會變革中，中國的家庭結構及其穩定性近年來正在發生明顯的變化，加上勞動力流動的趨勢，家庭承擔傳統責任的能力正受到多方面的挑戰（注：張秀蘭、徐月賓：《建構中國的發展型家庭政策》，《中國社會科學》2003年第6期。）。而一旦遇到的問題超過了家庭的能力所及，還得由政府來出面解決。這種事后補救的做法不僅成本更高，也會為中國的經濟和社會發展帶來巨大的風險。歸根到底，中國的經濟和社會轉型是無數家庭及其成員從過去相對封閉的計劃經濟向愈來愈開放的市場經濟秩序過渡的過程。他們能否有效地適應這一社會變革，不僅關系到計劃經濟解體所帶來的社會問題是否能夠得到根本和有效的解決，還決定著中國最終是否能夠順利地過渡到一個有競爭能力的市場經濟秩序。

因此，中國政府必須重新認識社會政策對經濟和社會發展的積極作用，不僅要認識到社會政策對社會公平的作用，更要認識到它對經濟效率的貢獻。大量事實證明，政府通過構建和實施積極的社會政策，使社會成員在經濟發展的同時也能普遍享受到經濟發展的成果，不僅是保證社會公正的核心，也是影響可持續發展的重要因素。從操作層面來說，我們需要從預防社會風險的角度出發，結合勞動力市場的變化和經濟發展的需要，采取積極的社會政策來幫助家庭及社會成員增強其適應經濟和社會變化的能力。這也就是說，既要注重當前的經濟增長，也要關注長遠的經濟發展的目標；既要兼顧傳統的工業化和市場化中的社會風險，更要關注對經濟全球化和現代化進程中新的社會風險的抵御和防范。換言之，社會政策要轉向以預防和發展為目標的主動積極的政策，以推動經濟和社會的順利轉型，迎接市場經濟和經濟全球化的挑戰。

（二）確立政府在社會福利中的主導作用

我們還需要形成這樣一種共識，即政府必須在社會福利領域中發揮主導作用。政府的主導作用必須基于這樣一種認識，即只有政府承擔起為社會成員提供社會福利的責任，才能最終建立一種能夠使人民的生活隨著經濟的發展而更有保障的利益共享機制。

政府主導作用的一個具體表現是承擔起社會福利的投資主體角色，即政府要確立其在社會保障中的前沿位置，從社會保障的后方走向前臺。長期以來，政府在中國的社會保障制度中一直扮演著輔助或最后防線的角色。特別是在農村社會保障制度中，其融資渠道主要依靠集體和社會互助，而政府只是在上述渠道不足時給予最后的財政支持。這種融資安排不僅經常導致很多救助對象得不到幫助，也是至今未能在農村建立起一個有效的社會保障制度的主要根源。作為一個發展中國家，資源缺乏是制約政府投入社會政策的一個基本原因，但我們必須認識到，缺少社會政策可能會帶來更大的資源不足。

（三）加強政府自身的社會政策能力建設

1.中國政府政策能力薄弱的原因

缺乏必要的制度資源和認識資源，是導致中國政府政策能力薄弱的根本原因，而這一原因系由歷史因素造成的。

（1）實施科學管理的能力先天不足

中國的經濟和社會發展跳過了與工業文明相適應的一系列制度的充分發育階段，導致了社會發展的斷裂。縱觀人類社會的文明發展史，工業文明對管理科學的重大貢獻是無可否認的事實。它不僅在管理科學領域產生了一大批特別卓越的理論家和實踐者，還培育了人們推崇科學、尊重權威和規則的行為。從20世紀初泰勒的科學管理到1960年代戴明的質量控制，過程和細節一直是企業管理中最重要的內容。這方面的經驗積累為1980年代以來西方國家在社會服務領域中引入質量管理的概念和技術奠定了堅實的基礎。凡此，都構成了西方政府政策能力發育發展的需求和資源。我們缺少這個制度文明的積累，造成了政府政策能力的先天不足。

（2）計劃經濟的管理傳統導致對政策過程的忽略

計劃經濟的一個突出特征是重輸入（投資）和輸出（績效），而輕過程、程序、細節以及人的動機等等對政策效果和質量有重要影響的因素。在西方國家，規則、程序以及對責任的明確界定等科層組織特征一直被認為是保證政府管理效率和公平的理想模式；在社會福利領域，如果某些過程或目標不能完全由規則來進行有效的控制，政府會給予專業人員“有限裁決權”（注：R.Hadley &K.Young，Creating a Responsive Public Service.Brighton：Harvester Wheatsheaf ，1990.）。雖然科層組織在其運行過程中所表現出來的繁文縟節、低效和缺乏人情味等招致了公眾的不滿，并引發了新公共管理主張以結果或績效管理來改革政府管理的趨勢，但它為政府及公共管理領域中基于法律和規則的組織文化和組織能力的積累做出了重要貢獻。相反，在中國，政府文件和領導講話等往往是政策的主要形式，下級政府靠領會精神來實施政策，再加上重投入和產出而輕過程的傳統，就使有法難依或政策落實難等的低效現象經常會出現。如果說，西方國家政府的低效是因為繁文縟節和專家主義的話，中國政府的低效或缺位現象則更多是因為缺少必要的“繁文縟節”和專業輸入而造成的。這種重輸入—輸出而忽視細節和過程的傾向，在社會政策中則表現為政策不完整和缺乏操作性，從而構成政策低效和失控的一個根本原因。

（3）計劃經濟時期意識形態的影響

計劃經濟時期，意識形態影響中國現行社會政策的一個突出表現是對人性的簡單化假設。長期以來，我們傾向于認為：經過教化，人可以做到“去私利化”。基于這樣的假設，我們在進行社會管理以及制定和實施社會政策的過程中，往往從一個較高的利益層面出發去要求具體的個人去做或不做什么，而對這些要求是否反映了人們的愿望或利益，或是否符合普通人的行為趨向，則缺乏足夠的考慮，因而經常使政策的落實變成了強制和抵制的過程。事實上，社會政策之所以經常難以執行，一個原因就是，政策對象并不能完全按照政策制定者的意圖行事。

2.加強政府社會政策能力建設的思路

（1）政府的行為邏輯從計劃型向回應—支持型轉變

社會政策的制定和實施是一個政治過程，各相關主體的認識和利益，都會對其產生影響。所以，政府單方面為百姓安排生活的邏輯，應當轉變為回應—支持型邏輯，避免替老百姓想他們有什么需要和應該做什么。縱觀人類社會的發展歷史，任何一種社會需要，在產生的同時往往都伴隨著一些自發的滿足這些需要的手段。在這些自發的手段不能繼續發揮有效作用的時候，就需要新的力量介入。有效的社會政策不是要取代這些自發的手段，而是要增強其功能。所以，政府要轉變行為邏輯，將社會政策視為一個幫助社會成員解決問題的過程，在政策目標的確立和手段的選擇過程中要以事實為依據，通過漸進的方式，不斷提高人們應對社會問題的能力。

（2）在政策設計中，要對人性有合理的預設

經濟學的“理性人”假設可資借鑒，同時，人又不純然是經濟動物。所以，在設計社會政策時，首先要對人性的復雜性有合理的預設。這包括兩個方面：首先，建立有效的激勵機制。如果政策與人們的意愿不相符合，不僅會付出高昂的行政代價，也很難取得理想的政策效果。因此，必須充分考慮個人的動機因素，建立有效的激勵機制，避免過多使用強制性手段來實現政策目標。其次，重視社會政策的技術手段，通過技術手段來最大限度地減少人為因素對政策效果的負面影響。例如，如果能夠在社會政策的制定和實施過程中加強常規監管、民主監督和政策透明度等機制，必然會減少腐敗行為的機會，增加其成本，從而對其進行預防和控制。

（3）重視對社會政策過程的管理

具體來說，就是要重視對社會政策的監控和評估。監控和評估不僅有助于增強社會政策的理性化和科學性，也是增強政府政策能力的手段。長期以來，我們的社會政策對于一個具體的社會政策是要解決什么問題、或對政策對象將產生什么影響，不僅事前缺乏明確的界定，過程中缺乏規范的監控程序，事后也鮮有及時的政策評估，結果經常導致政策制定的盲目性和實施的隨意性，最終也影響了政策的可持續性。總之，社會政策是一種實踐科學，要在政策實施過程中不斷總結新經驗，探索新方法。