[摘要]在中共中央提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”的目標之后，加強和完善行政決策專家咨詢制以實現(xiàn)政府行政決策的科學(xué)化與民主化就顯得尤為重要和迫切。雖然我國在這方面取得了許多進展，但由于行政決策的特殊性及多方面的原因。專家咨詢制度仍有諸多不足之處。因此，從轉(zhuǎn)變決策觀念等多方面對完善專家咨詢制作探討，對于構(gòu)建和諧社會不僅是必要的，也是亟需的。

[關(guān)鍵詞]和諧社會；行政決策；專家咨詢制度

從公共政策的角度看，政府管理國家和社會事務(wù)的基本方式和主要途徑就是制定和實施一系列公共政策，政府的能力實際上也就體現(xiàn)在制定和執(zhí)行公共政策的能力和水平上。決策是前提，政府決策的科學(xué)與否直接關(guān)系到政府行為的成敗。加強和完善行政決策專家咨詢制以實現(xiàn)政府行政決策的科學(xué)化與民主化，不僅是行政管理體制改革、提高政府能力和效率的要求，也是構(gòu)建和諧社會的必要前提。

一、當前我國政府行政決策專家咨詢機制存在的問題及原因

雖然我國在專家決策咨詢機制的建設(shè)中取得了長足進步，然而在實踐中也發(fā)現(xiàn)專家在政府行政決策中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)政府行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的決策理念落后

分析一些重大行政決策之所以失誤而造成重大損失，一個很重要的原因就是決策理念落后。長期以來，政府行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響和計劃經(jīng)濟體制的束縛，錯誤地將行政決策與行政機關(guān)說了算、領(lǐng)導(dǎo)說了算、長官意志等混同起來，在實踐中就導(dǎo)致了行政首長對專家決策咨詢工作的重要性和迫切性認識不足，習(xí)慣“跟著感覺走”、憑經(jīng)驗決策、“一言堂”、“家長制”的做法還很普遍。

(二)體制建設(shè)滯后，決策咨詢工作距離規(guī)范化、程序化、法制化要求還相當遠

長期以來，專家參與行政決策咨詢不是出于制度設(shè)計的必然，而是取決于決策者選擇的偶然。也就是說，行政決策是否經(jīng)過專家咨詢?哪些領(lǐng)域的決策向?qū)＜易稍?采取什么方式咨詢?專家咨詢在多大程度上影響決策，如果不是依據(jù)相應(yīng)的政策、法規(guī)，而是取決于決策者的素質(zhì)和需要，這就在很大程度上會導(dǎo)致行政決策專家咨詢的隨意性和主觀性。如某市一項調(diào)查表明，在接受調(diào)查的176位專家學(xué)者中，對“決策制度化存在問題”回答時，選擇“體制影響”的占52％，說明“體制”問題是制約決策制度化的最主要問題。這樣，許多決策沒有進入政府公共決策咨詢序列工作之中，工作中表現(xiàn)出較大的隨意性。

(三)政府行政決策領(lǐng)導(dǎo)成員與決策咨詢專家渠道不夠暢通

有些政府機關(guān)雖然建立了行政決策專家咨詢機制，但由于政府行政決策領(lǐng)導(dǎo)成員與專家聯(lián)系不夠，缺乏穩(wěn)定、經(jīng)常性的聯(lián)系渠道與交流機制，使專家學(xué)者的信息來源受到了一定限制，影響了專家參與公共決策咨詢的熱情與信心。

(四)有些部門決策咨詢工作不能很好地和本部門實際決策問題結(jié)合起來。缺乏針對性和可操作性

許多行政決策部門把決策咨詢當作一種“時尚”和“裝飾”，決策前匆匆忙忙召開一個咨詢會，給與會專家調(diào)查研究、思考問題的時間很少，使專家們對所要咨詢的問題來不及做深入細致的研究，結(jié)果咨詢成了名副其實的“走過場”。有些部門甚至將專家咨詢作為“擋箭牌”、“傳聲筒”，將自己的意志通過專家咨詢程序使之“合法化”。如2003年四川都江堰“建壩之爭”中被媒體披露的兩次結(jié)論截然不同的“專家論證會”。主辦方都江堰管理局有意識地選擇支持意見的專家，而持反對意見的專家則被排除在外，他們需要的是專家的意見為他們的決策“貼金”，為決策的“可行性”提供理論依據(jù)，實際上這樣的“可行性研究”或“專家論證”已經(jīng)變味了。反思我們一些重大項目的決策過程，不難發(fā)現(xiàn)，問題的根源在于“決策先行、論而不證”。

(五)專家咨詢組織自身的弊病

專家咨詢組織受多年計劃經(jīng)濟模式的束縛，在構(gòu)建和諧社會的過程中，思想上和工作方法上存在著不適應(yīng)的問題。在思想上存在著等待決策者交任務(wù)、靠決策者創(chuàng)造工作條件、怨決策者不重視的問題，而不是想決策者之所想、急決策者之所急，主動幫決策者分憂；工作方法上走一調(diào)研、二研討、三寫咨詢意見的老路子，很多點子是想出來的，而不是通過科學(xué)運算和系統(tǒng)分析來得出結(jié)論，當然不能對行政決策作出科學(xué)合理的建議。這主要是缺乏新思想、新觀念、新信息、新人才。 二、構(gòu)建和諧社會，完善我國行政決策專家咨詢機制

當前，我國正處在構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵時期，社會群體間、階層間摩擦沖突激增，經(jīng)濟和社會發(fā)展的諸多深層矛盾和問題日益凸現(xiàn)，社會進入不穩(wěn)定期。面對新形勢，要使這一關(guān)鍵時期的矛盾、風(fēng)險得到科學(xué)有效的控制，就給政府提出了前所未有的決策難題。因此，構(gòu)建和諧社會、公平社會都迫切要求政府提高決策的科學(xué)化水平。

盡管目前我國各級政府已經(jīng)建立了行政決策專家咨詢制度，但與和諧社會的要求還有較大的差距，同時，政府作為公共利益的代表者，其自身性質(zhì)與行為宗旨也要求其決策科學(xué)、正確和有效。這就需要從多方面思考如何完善行政決策專家咨詢機制。因此，我們可以從以下幾個方面思考如何完善行政決策專家咨詢機制。

(一)要轉(zhuǎn)變觀念，政府行政機關(guān)和首長都應(yīng)高度重視專家決策咨詢工作

行政決策的科學(xué)化、民主化不僅是決策體系的變革，更是深刻的觀念變革。行政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)摒棄落后的決策觀念，拋棄家長制、一言堂的傳統(tǒng)作風(fēng)，切實實現(xiàn)由經(jīng)驗型決策向科學(xué)、民主化決策的轉(zhuǎn)變，必須認識到“國以才立，政以才治”，充分意識到專家學(xué)者的意見在行政決策中的重要性。在這方面日本做得就很好。日本是“政府主導(dǎo)型”的市場經(jīng)濟國家，為防止決策權(quán)力向行政機關(guān)傾斜和便于溝通各界的意見，往往就專題或重大項目組織有官、產(chǎn)、學(xué)等方面的人士參加的審議會，對決策草案進行嚴格的研討和審議。又如在英國，咨詢市場1/3的業(yè)務(wù)來自政府，政府是咨詢業(yè)的最大雇主。這都是值得我們借鑒的。

當然，也要從根本上提高行政領(lǐng)導(dǎo)自身的素質(zhì)和綜合能力。決策者是決策活動的“導(dǎo)航者”和指揮者；決策者的素質(zhì)高低和能力如何，直接關(guān)系到政府行政決策質(zhì)量的高低。

(二)加強行政決策專家咨詢制度化、法制化建設(shè)，健全專家咨詢體制

立法是保障決策咨詢政策得以貫徹和實施的重要法律手段。美國等國家政府已將咨詢作為決策過程的法定程序，即政府項目的論證、投資、運作和完成等各個階段都必須要有不同的咨詢報告；決策出臺前要有2份以上翔實的咨詢報告。這一點尤其值得我們借鑒。我們也應(yīng)盡快建立健全有關(guān)行政決策專家咨詢的專門性法律法規(guī)，把決策咨詢納入我國決策機制，使之制度化、法制化。首先，完善專家咨詢法制體系，完善運作機制，加強專家咨詢法制化建設(shè)，使專家咨詢成為行政決策程序中必須的環(huán)節(jié)。其次，要把專家決策咨詢工作納入政府的工作日程，把專家咨詢作為決策的法定程序，規(guī)定凡重大決策、政策、項目等涉及全局性重大行政決策問題的制定和實施前必須進行專家論證，不經(jīng)咨詢論證不決策。如我國三峽工程上馬時的專家咨詢就是遵循咨詢制度的一個成功范例。最后，還應(yīng)確定專家決策咨詢的法律地位，明確決策者與咨詢者的義務(wù)和責任，使行政決策專家決策咨詢走上法制化、規(guī)范化的軌道。

(三)構(gòu)建多元、互動、高效的行政決策專家咨詢運作機制

計算機、數(shù)據(jù)庫和通信網(wǎng)絡(luò)是構(gòu)成現(xiàn)代決策咨詢的三大支柱。在我國，由于現(xiàn)代化技術(shù)的應(yīng)用程度還不夠高，我國的決策咨詢數(shù)據(jù)庫與國外相比，無論規(guī)模還是數(shù)量都遠遠落后，已建成的數(shù)據(jù)庫也不能滿足現(xiàn)代決策咨詢的需求，更無法滿足和諧社會的要求。目前，在不斷提高新的科學(xué)技術(shù)在咨詢工作中應(yīng)用的同時，我們主要應(yīng)做好以下工作：

1．充分利用決策資源，構(gòu)建有效、密集的咨詢組織網(wǎng)絡(luò)。政府在充分利用現(xiàn)有的行政決策咨詢機構(gòu)的同時，充分吸收各學(xué)術(shù)團體、研究機構(gòu)、民間咨詢組織中的專家決策咨詢資源，開發(fā)與整合它們，實現(xiàn)專家資源的優(yōu)化配置和合理使用。

2．暢通決策與咨詢之間的溝通渠道。在行政決策者與專家學(xué)者之間，建立起暢通的溝通渠道，利用現(xiàn)代信息技術(shù)為決策者與研究機構(gòu)和人員搭建一個平臺，實現(xiàn)資源共享，使決策者與專家學(xué)者之間更加及時、快速地進行交流與溝通。同時，專家學(xué)者要及時了解政府決策需求，掌握大量的實際資料，進行準確、切合實際的研究和咨詢；另外，研究機構(gòu)、專家之間也可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺直接進行相互交流。

(四)完善行政決策專家咨詢的制度保障

1．以制度保障專家咨詢的獨立性。以往的決策咨詢通常是專家按照決策者提出的決策目標和問題進行論證、設(shè)計，提出決策建議和決策方案，缺乏必要的自主性。為了保證決策咨詢的客觀性、科學(xué)性，應(yīng)鼓勵和支持從事決策咨詢的專家學(xué)者根據(jù)社會發(fā)展和決策需要進行創(chuàng)意性咨詢，獨立自主地對一些重大政治、經(jīng)濟和社會問題進行研究、判斷和預(yù)測，實事求是地揭示決策備選方案中的利弊得失，客觀公正地進行評估，改變目前論證流于形式的現(xiàn)狀。尤其要防止專家在咨詢中受利益集團影響，保證專家咨詢的獨立、公平、公正，這樣才能減少行政決策失誤的風(fēng)險，降低決策成本。

2．建立專家咨詢績效考核和責任追究制度。應(yīng)改變以前專家咨詢無責任風(fēng)險的現(xiàn)象，以此避免專家咨詢的隨意性。對于專家同意或反對的意見都應(yīng)該記錄在案，并向社會公開。有些決策的結(jié)果很快就會得到實踐檢驗，這樣一些專家在表態(tài)時會更加慎重。另外，即使政府在制定決策的過程中，經(jīng)過專家咨詢、評估、聽證等決策程序，充分進行了決策機會成本與收益的對比分析，最大限度地減少了政府自身利益的束縛，但依然不能保證重大決策不失誤。這不僅因為人們對科學(xué)真理的認識不可能有窮盡的時候，而且人們在決策時所依賴的客觀環(huán)境也是千變?nèi)f化的。所以，盡管重大決策已通過并實施了，也應(yīng)該組織專家對決策的執(zhí)行情況追蹤調(diào)查，發(fā)現(xiàn)異常情況，就有必要進行追蹤決策并對政策提出修改意見；如果發(fā)現(xiàn)全局性的重大失策則應(yīng)立即下馬，盡可能地把損失減少到最低限度；同時，對于由于專家咨詢導(dǎo)致決策重大失誤的專家依法追究相應(yīng)的責任。

(五)完善咨詢專家的工作方法

改變以前決策咨詢機構(gòu)中專家落后的工作方法主要從以下兩方面人手：1．主動參與。咨詢機構(gòu)中的專家要改變以前“等、靠、怨”的情況，主動參與，從全面建設(shè)和諧社會和推進可持續(xù)發(fā)展的高度，以前瞻的視角、寬闊的視野和創(chuàng)新的思維，迎接經(jīng)濟和社會發(fā)展的新機遇和挑戰(zhàn)，結(jié)合實際提出解決問題的建議。

2．實證研究。我國的決策咨詢很少搞實證研究和案例分析，依然是定性分析多，定量分析少。因此，要發(fā)揮專家學(xué)者的優(yōu)點，在充分調(diào)研掌握第一手資料的基礎(chǔ)上，把傳統(tǒng)研究方法與現(xiàn)代研究方法結(jié)合起來，對所研究的課題除了作定性分析之外，還經(jīng)常運用定量分析法，使分析結(jié)論盡可能完善，保證研究咨詢準確無誤，也使行政決策者更具有針對性地運用研究成果。

三、結(jié)語

總之，健全和完善行政決策專家咨詢機制，促進行政決策的科學(xué)化水平，以提高政府在解決公共問題、滿足公民需求和平衡社會各方利益等方面的有效性和回應(yīng)力，實現(xiàn)政府成本更少而運轉(zhuǎn)更好，公共服務(wù)質(zhì)量更高和效果更優(yōu)，這是我們在構(gòu)建和諧社會中要努力做好的一件大事。