摘 要：民主懇談是產生于浙江溫嶺市的一種新型基層民主形式，專家介入是其顯著特征，政治學專家學者在其產生及深化的十余年發展歷程中發揮了顯著作用。民主懇談推動民主從理念走向實踐，提升了政治學的社會政治影響，豐富了政治學的學術資源，對于促進我國政治學的發展具有重大意義。對民主懇談的研究也有助于深化對有關民主的一些重大理論問題的認識，如民主與多數和少數的關系、協商民主的特征與本質、直接民主與間接民主的價值以及決策中民主性與科學性的關系。 關鍵詞：溫嶺；民主懇談；中國政治學

中國政治學研究中基本術語和研究熱點的轉變與現實政治發展休戚相關，應著現實政治發展的節拍而不斷變換。“革命”、“專政”、“階級斗爭”已經隨著改革開放時代的到來而逐漸淡出，取而代之的是反映新時代主題的“民主”、“和諧”和“發展”。產生于浙江溫嶺市的民主懇談將民主從理念引向實踐，政治學專家學者在其中發揮了巨大作用，其作用不再僅是被動地對社會政治現實進行理論總結和闡釋，而是參與到推廣和深化民主懇談的實踐行動中來。知與行的結合，使溫嶺民主懇談對中國政治學的發展產生了更加重要的意義。 一、溫嶺民主懇談的發展歷程 （一）發端：基層思想政治工作方式的創新 1999年，浙江在全省農村開展農業農村現代化教育，鑒于群眾對此前持續進行了十年的“農村基本路線教育”已生厭煩情緒，這次活動要采取新形式。臺州市在溫嶺市松門鎮試點，經過反復討論，松門鎮黨委決定采用群眾當面提問題、干部現場解答的方式，邀請村民同鎮領導座談，村民熱情高漲、暢所欲言，論壇取得顯著成效。當年，松門鎮的“農業農村現代化教育論壇”又舉辦了三屆，參加的群眾達600余人次，提出問題110件，當場解釋或答復84件，承諾交辦26件，人們將這種論壇形式譽為松門鎮的“焦點訪談”[1]。在對話溝通中，一種新型的基層思想政治工作方式逐漸成熟，而民主懇談也漸露端倪。 （二）定型：形成基本模式 在松門鎮的示范效應下，溫嶺市各地陸續開展了各式各樣的干群對話活動，并冠以“民情懇談”、“村民民主日”、“農民講臺”、“民情直通車”等名稱。這些活動引起了浙江各級黨政部門、媒體以及學術界的關注和重視。1999年12月，臺州市委在松門鎮召開了現場交流會，總結溫嶺經驗，前來觀摩的專家學者指出，溫嶺的各種對話溝通活動不僅是思想政治工作方式的創新載體，更是一種新型的基層民主政治。經過專家學者的點撥，溫嶺市將其所舉辦的這些活動與民主掛起鉤來，對民主懇談的指導和宣傳重心也從農村思想政治工作轉向基層民主。 2001年6月，溫嶺市委發文，要求將溫嶺各地開展的各種形式的基層民主政治創新載體統一命名為“民主懇談”，提出規范性要求，并推廣到全市所有鄉鎮，進而將其引入城鎮居民社區、基層事業單位、黨政機關、群團組織、企業單位等社會政治經濟諸領域[2]。在溫嶺市委多個文件的規范下，經過幾年發展，民主懇談形成了基本運行模式，并在各領域推廣開來。 （三）深化：由體制外走向體制內 2004年11月，浙江大學政治學與行政管理系和澳大利亞塔斯瑪尼亞大學政府系在杭州舉辦“協商民主理論與中國地方民主的實踐國際學術研討會”，多數學者從踐行協商民主的角度認識溫嶺民主懇談，并提出了具有啟發性的建議。與會專家建議在溫嶺施行參與式公共預算改革，以此將民主懇談與人大工作結合起來，實現民主懇談從體制外向體制內的過渡，促進其深化和發展。 2005年，溫嶺市新河鎮、澤國鎮按照不同模式開展參與式公共預算改革，讓民眾和代表切實參與到政府預算的審核和監督過程中來。將民主懇談與地方人大工作結合，融合體制外的制度創新與現行制度安排，不僅開辟了民主懇談的制度化之路，同時也有效地激活了地方人大的功能，促使基層人大更好地履行憲法和法律賦予的職權。2008年，溫嶺市將預算民主懇談推廣至六個鎮，2010年又推廣到全市各鎮和街道，并且，將參與式預算從鎮升格到市級政府部門。 目前，溫嶺民主懇談主要有三種類型，即對話型、決策型和參與式預算[3]。這三種類型民主懇談的存在既具有共時性，在不同場合和領域發揮著不同的作用，又能夠體現出民主懇談歷時性的發展，從初期階段的對話懇談到參與決策，進而演進到預算民主懇談。溫嶺民主懇談已經比較完善，從內容到形式都有了很大的發展，已經將民主懇談由最初的作為加強對話、獲取民意的一種思想政治工作方式，逐步發展成為溫嶺市各級黨政機關處理事關民眾利益的各項事務的決策程序，進而將其培育成為一種新型的基層民主形式。 二、專家介入：民主懇談的民主試驗特征 溫嶺的民主懇談并非自下而上的“草根式民主”，而是政府自上而下推行且有專家介入和參與設計的“試驗式民主”，具有非常強的民主試驗特征。 （一）知性官員的探索和推動 在溫嶺民主懇談的產生和發展過程中，溫嶺市委宣傳部理論科科長陳奕敏是一個關鍵人物。從民主懇談發源至今，陳奕敏一直是該工作的大力推動者和實際執行者。陳奕敏身為官員，卻懷有知識分子般濃厚的民主情節，在他身上體現了一個知識分子和官員的奇妙混合：他對政治學感興趣，熟讀西方政治學名著，同時又有著強烈的規則意識，腳踏實地[4]。民主懇談在溫嶺產生，自有其必然性，但一位被評價為“非常無私”的知性官員的存在無疑為其提供了來自體制內的最大助力[4]。 1999年的“農業農村現代化教育論壇”為陳奕敏的民主理想提供了一個切入點。陳奕敏與溫嶺市松門鎮領導溝通，后者接受了他的想法，民主懇談由此獲得其最初形態。民主懇談獲得穩步發展之后，在政治學專家學者的建議下，陳奕敏找到了深化民主懇談的另一個突破口，即探索公共預算改革，將民主懇談與基層人大工作相結合。 （二）專家介入 陳奕敏終究是一位官員，而非知識分子，其為民主懇談所做出的最大貢獻應是體制內的保駕護航，進而使其得到自上而下的推動。與此相比，一批活躍在民主懇談發展過程中的專家學者的存在，則使民主懇談具有了一個更加顯著的特征，即專家介入。來自浙江大學、中國社會科學院、中央編譯局等科研院所的專家和學者，一直謀劃和指導著民主懇談的發展和實際操作，使其更加完善和多元化。正如景躍進教授所做的比喻，民主懇談就是一個大火鍋，專家、學者、官員和老百姓不斷往里加佐料，使其“顯得更加多元”，在不同領域、不同程序上都發揮著作用[5]。 2004年11月舉辦的“協商民主理論與中國地方民主的實踐國際學術研討會”，為溫嶺民主懇談的深化發展提出了富有建設性的建議，并承諾擇機到溫嶺觀摩和指導民主懇談。2005年溫嶺市澤國鎮公眾參與本年度城鎮建設資金使用安排決策，正是在此次學術會議的推動下產生的一個由專家直接策劃、指導、組織運行的成功案例。在此次預算懇談活動中，12位專業人員組成的專家組對30個項目的可行性方案進行了研究，提出了每個項目的資金預算；形成關于預算項目的民意調查問卷；采用乒乓球搖號的隨機抽樣方式產生民意代表參與預算民主懇談；對懇談小組主持人進行培訓，以確保懇談的質量；然后，專家組全程監控澤國鎮的預算懇談會，確保了其順利運行[6]。

等因素，使民主最終成為少數人的游戲，公眾對于政治的參與僅僅局限于投票。如果還要在“多數決定”含義上理解民主的話，其已經成為多數財富的決定，而非多數人的決定。 鑒于傳統的民主理論和制度的非民主性以及由此引發的政治合法性危機，西方已經開始在理論和實踐兩個層面上對民主制度進行重構，協商民主、強勢民主、參與式民主以及結盟民主等主張正是西方民主發展的結果。這些民主主張之目的，即在于利用政治制度的規范作用重新構設多數與少數之間的關系，讓多數人能夠更多地參與到社會公共事務治理之中，使決策能夠真正體現大多數人的意愿和利益。

此發展過程初看起來合情合理，但其中卻存在著悖謬：既然早在二百年前即有了“多數的暴政”命題，那么何以到了現在還要實現真正的多數決定呢？莫非民主從來就沒有在其真正意義上實現過？紛繁復雜的理論流派之間的爭論模糊了人們的視線，剝開其外表，永恒的東西只有一個，即多數與少數之間的爭斗和博弈。 溫嶺民主懇談，現已被普遍視為一種民主形式，其所涉及的仍舊沒有脫離民主的核心問題：多數與少數的關系。 浙江溫嶺走在改革開放前列，社會經濟發展較快，但同時貧富差距拉大，階層分化顯著。先富起來的民營企業家對政策比較敏感，參與意識比較高，在地方公共事務中發揮著舉足輕重的作用，甚至掌握著村鎮實際權力。相比之下，普通民眾雖然人數眾多，但在傳統的制度安排下，他們不僅在財富和社會地位方面處于劣勢，更處于公共權力的邊緣。為爭取社會公眾對于基層政權的擁護和支持，保障社會政治穩定，必須避免兩極分化，協調階層關系，進而必須將社會公眾納入政權體系，增強其話語權，以更好地保護和實現其利益。在此意義上，民主懇談是在新的社會形勢下化解人民內部矛盾和平衡不同群體利益的一種新型的民主制度[14]。因此，就民主懇談的本質來說，其仍是多數與少數之間利益關系的一種平衡。 （二）民主懇談與協商民主的差異 協商民主是上世紀九十年代以來發展起來的一種新型民主理論，其所試圖糾正的正是傳統的選舉式民主的參與障礙，將民主從以投票選舉為中心引向以參與對話為中心。在浙江溫嶺發展起來的民主懇談，多有學者從協商民主的角度對其加以審視，視其為協商民主在中國的實踐[15]，甚至稱其為“中國式協商民主”[16]。盡管二者之間在公共性、開放性、多元性、平等性等方面具有一定的契合性[17]，但其差別仍顯而易見。 從理論與實踐發展的結果來看，溫嶺民主懇談與西方的協商民主有著異曲同工之妙，但背景卻大為不同，正如俞可平教授在“協商民主譯叢”的“總序”中所說，“協商民主是建立在發達的代議民主和多數民主之上的……它深深植根于當代西方發達資本主義國家的政治現實”[18]（P2）。此政治現實首要指西方具有一個憲政民主的宏觀民主制度，協商民主探索即是對這種既存的宏觀制度的調整和完善。而在我國，尚不存在完整健全的民主制度，溫嶺的民主懇談是作為一種推進中國政治體制民主化的探索而存在的。在這個角度來說，相較于西方協商民主實踐對于西方政治制度體系的重要性而言，溫嶺的民主懇談對于我國政治體制改革的意義更加重大。由于中國缺乏比較完整健全的民主制度，而民主懇談最終卻與西方協商民主實踐達到同樣的加強政治參與、對話協商的目的。在某種程度上來說，民主懇談是我國政治制度民主化的一種跨越式發展，其跨越的意義就在于將現有基層政權的權威和合法性承認下來、存而不論，在民主選舉途徑之外謀求民主的增量改革，即在不觸動任何現有制度安排的前提下推進民主化。 從社會治理角度推進民主，這種路徑不失為創新，但問題是其所能發揮的作用究竟有多大。民主懇談與協商民主在注重程序遠甚于實質結果方面比較相近，但仍存在一個極大的差別，即協商民主不是務虛的茶話會，而是一種決策機制，最終要形成具有普遍約束力的共識[19]，而民主懇談則主要是一種政府決策前的對話交流、協商溝通地獲取民意的機制，與最終決策并不存在必然聯系，甚至，民主懇談的組織者如果沒有采納公眾的建議和意見，其都沒有向公眾反饋和解釋的義務，正如溫嶺市一位鎮干部曾對記者所說的：“法律規定人民代表大會才有權審議預算。所以，我們只是讓老百姓來提提意見。至于預算是否采納他們的建議，我認為是不必向他們反饋和解釋的。”[20] 在此意義上來看，民主懇談并不能給我國的民主化困局帶來徹底的改變，即其雖然能夠在一定程度上推動民主化，但跨越式發展并未解決問題，而是回避了問題。 （三）直接民主和間接民主的價值 間接民主是指人民通過選出其代表來行使國家權力，管理社會公共事務，直接民主則與此相對，人民不通過代表而由自己直接行使國家權力。在理論上看，直接民主是理想狀態的民主，也是最本真意義上的民主，但直接民主在現代大型國家中遭遇到規模瓶頸，更重要的是，直接民主的實踐引來了“多數的暴政”的擔憂。相應地，間接民主則通過將公私領域分開避免了偏執和狂熱，確保了公民的自由和權利，最終以其代議制民主的形式成為當今世界的主流政體。盡管如此，間接民主卻并不能否定直接民主的實踐價值。 作為制度構設的民主如果要運轉起來，須以民眾的公民意識和民主習慣為基礎，而這要在民主參與中慢慢培養起來，如果缺少了直接民主的實踐，間接民主也就無從發展[21]（P194）。另外，在間接民主運行中，作為委托人的人民與作為代理人的公務人員之間的信息不對稱，權責不對等，這就產生了政治領域中的“委托－代理”困局[22]。再者，代議制民主雖賦予民主可行性，但卻降低了民主的真實性，民眾的政治冷漠成為當今世界各國的普遍問題，從而引發了政權的政治合法性危機。在這些因素的影響下，直接民主的價值被重新重視。但由于直接民主在國家層面不具有可操作性，其便轉向地方或基層尋求實現。 浙江溫嶺市的民主懇談，可以被視為直接民主的一種實踐形式。其調動公眾參與到基層公共事務治理中，賦予其以更大的話語權，使其利益得到更為暢通的表達和更大程度地實現，從而提高了公眾對基層政權及其政策的認同程度，增強了黨和政府的政治合法性。 （四）決策的民主性與科學性的關系 溫嶺的民主懇談實踐將社會公眾納入公共政策制定過程，加強政府官員、人大代表與社會公眾之間的對話協商，改變了以往由少數領導干部拍板的決策方式，提高了決策過程的透明度，促進了決策的民主化。同時，由于民主懇談所具有的多元性、平等性、協商性，其能夠使參與者在充分考慮他者意見的基礎上達成相互之間的理解和寬容，最終形成一個理性的共識，這不僅促進了決策民主化，還有助于決策的科學化。在此意義上，決策的民主性與科學性之間存在很大的契合性。 但民主性與科學性之間并非單純的契合關系，畢竟二者的衡量標準是不盡一致的，決策民主性是要使決策能夠將廣大社會公眾納入決策過程，體現其普遍意志，而決策科學性則是指決策要科學合理，符合客觀規律，具有現實可行性，能夠實現預期目的。 從決策角度來看，民主懇談的直接意義是促進了決策的民主化，但要同步實現決策科學化則有賴于一