[論文關鍵詞] 效能政府公民主體理論基礎

[論文摘要] 效能政府的建設包含若干要素，其中主體是主要因素，其他因素必須通過主體來實現和完成。在一些效能政府建設過程中，建設主體僅限于政府內部，缺乏公民的參與，存在單向性和不平衡性。本文認為，社會公民在效能政府建設中應發揮積極的主體作用，這有其深層的理論基礎。

在當今世界，政府效能已成為衡量一個國家競爭能力的重要指標，提高政府效能，建設效能政府是我國政府改革的根本目標。2007年10月，胡錦濤同志在黨的十七大報告中明確提出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。”建設效能政府己被提上議事日程。

從系統論的觀點來看，效能政府建設包含建設的主體、手段、內容與價值、對象與目標等若干要素。其中主體是主要因素，其他因素必須通過主體來實現和完成。從某種程度上來說，主體是否科學合理地發揮作用直接影響著效能政府建設的最終結果。但在一些效能政府建設過程中，建設主體僅限于政府內部，缺乏公民的參與，存在單向性和不平衡性。因此，筆者認為社會公民在效能政府建設中應發揮積極的主體作用，這有其深層的理論基礎。

一、政府公共性理念是效能政府建設中公民主體理論的原初理念

公共性是政府的根本屬性，政府公共性理念是效能政府建設中公民主體理論產生的最初源頭。

政府公共性問題由來已久，在不同的社會環境和時代背景下表現出不同的外部特征，但實現社會公平公正、履行社會公共職能乃是所有政府公共性應有的實質內容。從政府本質和職能看，“公共性作為討論現代政府基本屬性和目的追求的一種重要工具，主要是探討政府在代行公民權力時，怎樣最大程度地體現公民的共同意志和增進公民的共同福祉。［1］公共性作為政府的本質屬性主要表現在:行政主體的公共性(公共行政主體具有代表性、公務性、公益性、行使權力的法定性)、行政手段的公共性(公共權力的公共性)、行政內容與價值的公共性(提供公共產品和公共服務、維護公共利益、承擔公共責任、堅持以人為本、人民利益至上、實現公平公正、兼顧民主效率)、行政對象與目標的公共性(解決公共問題、處理公共事務、滿足公共需要、實現公共目標)等。［2］

以此進一步，“政府的公共性更主要是政府如何履行行政事務的問題，因而是一個關于政府與公民關系的倫理問題。只要政府以管理行政的認知途徑，從自身的角度尋求公共性，政府的公共性追求就不會成功。”［3］因而，效能政府的建設要想不偏離其正確方向，從根本上體現政府效能本質屬性， 就必須以公民主體地位決定政府價值取向，突出公民主體的積極性和主動性，發揮公民的主體作用。

二、當代民主理論是效能政府建設中公民主體理論的奠基性理論

隨著行政現代化和政治民主化的深入發展，社會公眾逐漸由“臣民”角色向“公民”角色轉變。現代民主政治和現代民主理論要求效能政府建設必須樹立公民主體理念。

從詞源來看，漢語“民主”這個詞乃是近代學者在翻譯介紹西方的政治思想時新造的一個意譯詞，意為“人民的統治”。 盧梭是近代對民主理論發展影響十分深遠的人物，其所崇尚的社會契約論探討了權力正當性的來源。“強力并不產生義務，而人們只是對正當的權力才有服從的義務。”［4］真正正當的權力只有一種，即建立在人們自由之上的權力。自由意味著民主，民主制度是唯一可以既建立權力又不喪失自由的制度。行政民主理論核心價值在于代表和最大限度地表達公共利益，強調樹立平等、自主、開放的公共行政觀和保障公民權利，注重政府和公眾間的協調互動，充分發揮公民的主體作用。民主行政的精髓即是要發揮公民主體作用，從而最大程度實現政府效能。

同時隨著后工業社會的來臨，政府職能不斷擴張，行政裁量權擴大， 以片面“效率”為標準的傳統官僚制公共行政理論無法解決社會發展中產生的矛盾沖突，人們開始重新審視民主在公共行政中的地位，各國相繼掀起效能政府建設的熱潮，將民主理念廣泛地滲透于公共行政運行的各個環節，并逐步取代了官僚制行政。民主理論，公民主體理論理所應當地成為了當代效能政府建設的核心理念。

三、馬克思主義代表制思想是效能政府建設中公民主體理論的指導性思想

馬克思作為科學社會主義的創始人，其在研究社會發展的規律及巴黎公社，在評論資產階級學者的“廉價政府”這一概念和模式時，對未來國家的政府進行了科學的預測和構想，其中最鮮明的特征，就是構建廉價效能的政府——用盡可能少的行政成本，實現最優化的行政管理。馬克思認為，新的社會主義“國家必須限制自己的開支，即精簡政府機構，縮小其規模，盡可能減少管理范圍，盡可能減少官吏，盡可能少干預公民社會方面的事務。”［5］建設廉價效能的政府，是馬克思主義關于社會主義政權的基本價值目標，也是現代政府管理的一個重要發展取向。

如何保證屬于公民的政府真正代表公民的利益，以實現真正的人民當家做主或民主，在西方政治理論中歷來有兩種主張:一是以盧梭為代表的直接民主理論，二是以密爾為代表的間接民主理論———代議制。而隨著現代國家規模的擴大和復雜程度的加深，越來越多的人認識到了直接民主制———雖然這種模式最能體現真正的人民當家做主———的不可行性。但如何保證在代議制下政府作為公共權力的代表者能真正代表公共權力的所有者公民的需求和利益，代議制理論沒有解決這個問題，因而馬克思一直在批評資產階級的代議制度，認為代議制度只是“……為了每三年或六年決定一次由統治階級中什么人在議會里當人民的假代表”。［6］直到巴黎公社起義勝利并建立了工人階級的政權之后，馬克思才發現了代替資產階級代議制度的新的政權組織形式，即代表制。馬克思認為，以代表制為基本政權組織形式的巴黎公社給共和國奠定了真正民主制度的基礎。在這種政權組織下，“……社會把國家政權重新收回，把它從統治社會、壓制社會的力量變成社會本身的生命力;這是人民群眾把國家政權重新收回，他們組成自己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量;這是人民群眾獲得社會解放的政治形式，這種政治形式代替了被人民群眾的敵人用來壓迫他們的假托的社會力量”。［7］

由此可見， 馬克思主義代表制思想真正突出了在效能政府建設中的公民本位思想，為我們建構一個以公民為主體的效能政府提供了根本的指導思想。

四、服務型政府理論是效能政府建設中公民主體理論的直接支撐理論

服務型政府的本質是為人民服務，人民居于政府建設的主體地位，從而積極發揮主體作用。服務型政府理論是效能政府建設中公民主體理論的直接支撐理論。

服務型政府理論是建立在統治行政——管理行政——服務行政這么“一個非常完備的關于社會治理模式的理論分析框架”［8］基礎之上的。在服務型政府之前的管理型政府模式，是建立在近代科技高度發展和科學理性高度張揚的工業社會文明基礎之上，以政治與行政二分法和科學管理理論為其理論支撐，以工具理性和效率追求為其主要價值導向的社會治理模式。隨著時代的發展，人類走向后工業社會的跡象愈趨明顯。管理型政府凸顯出過分追求非人格化和客觀化的理性效率，缺乏對公共行政的目的性價值的反省、認同和內化，把人當作一種工具，否定了人的價值，在效率、責任和公平上陷入了嚴重失衡的困境。而從管理型政府向服務型政府的發展，同時也是政府導向由效率向效能的轉變。 服務型政府效能建設要考慮以下幾個維度：（1）4E指標維度，即經濟(economic)、效率(efficiency)、效果(effectiveness)、公平(equity)。4E指標是西方新公共管理運動中被證明是行之有效的指標體系。（2）公共服務質量維度。政府的主要職責是為公眾提供公共產品和公共服務，并且其所提供公共產品和公共服務的質量如何關系到公眾對政府效能的評價。（3）廉潔維度。在現實政府行為中，政府是否廉潔影響著政府的形象，也是影響著公眾對政府效能評價的重要因素。（4）公眾滿意維度。［9］

公眾滿意既是服務型政府效能評估的重要評估向度，更是服務行政的基本行政準則。它既表明了公眾對政府行政行為的直接控制，使政府行為沿著民意的方向發展，更表明了服務型政府效能建設中更深層次的價值導向，即服務型政府效能建設中的公民主體理念。從而在服務型政府視域中，為效能政府公民主體理論提供了直接的支撐理論。

五、社會主義民主法制理論是效能政府建設中公民主體理論的制度理論基礎

社會主義從本質上說，就是人民當家作主的制度。列寧曾提出一個科學的命題:“沒有民主，就不可能有社會主義。”［10］社會主義民主不僅是勞動人民享有廣泛的民主權利，更重要的是人民有管理國家的權力，人民是國家的主人。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，這樣，真正的效能政府的建設才成為可能。而人民的這些權力正是社會主義法制的重要內容。

法律具有規范性、穩定性、普遍適用性和國家強制性的特點，只有將人民的各項民主權利，特別是人民當家作主、管理國家和社會事務的民主權利，用國家制度和法律的形式加以確認和固定，使之系統化、規范化，并成為人人必須遵守的行為準則，才能真正使社會主義民主具有可靠保證。對此，鄧小平多次強調：“要制定一系列的法律、法令和條例，使民主制度化、法律化。”［11］

社會主義民主法制理論有效地保證了社會主義國家中公民的主人翁地位，是效能政府建設中公民主體理論堅實的制度理論基礎。

［

［1］劉熙瑞，段龍飛.服務型政府:本質及其理論基礎[J].國家行政學院學報，2004(5).

［2］李影.關于服務性政府的緣起、內涵及實踐的思考[J].重慶工商大學學報(社會科學版)，2008(4).

［3］黃顯中.政府公共性理論的譜系.湘潭大學學報(哲學社會科學版) [J].2004，Vol 28(3).

［4］盧梭.何兆武譯.社會契約論[M].北京:商務印書館，1982.13-14.

［5］馬克思恩格斯選集(第2卷)[M].北京:人民出版社，1976.452.

［6］［7］馬克思恩格斯選集(第3卷)[M].北京:人民出版社，1995.57，96.

［8］劉祖云.歷史與邏輯視野中的“服務型政府”——基于張康之教授社會治理模式分析框架的思考[J].公共行政，2004(12).

［9］高建華.論服務行政視域下的政府績效評估[J].學術論壇，2005(7).

［10］列寧全集(第28卷) [M]，人民出版社，1990.168.

［11］鄧小平文選(第2卷) [M]，人民出版社1994.359.