[論文關(guān)鍵詞] 效能政府公民主體理論基礎(chǔ)

[論文摘要] 效能政府的建設(shè)包含若干要素，其中主體是主要因素，其他因素必須通過主體來(lái)實(shí)現(xiàn)和完成。在一些效能政府建設(shè)過程中，建設(shè)主體僅限于政府內(nèi)部，缺乏公民的參與，存在單向性和不平衡性。本文認(rèn)為，社會(huì)公民在效能政府建設(shè)中應(yīng)發(fā)揮積極的主體作用，這有其深層的理論基礎(chǔ)。

在當(dāng)今世界，政府效能已成為衡量一個(gè)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)能力的重要指標(biāo)，提高政府效能，建設(shè)效能政府是我國(guó)政府改革的根本目標(biāo)。2007年10月，胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中明確提出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。”建設(shè)效能政府己被提上議事日程。

從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來(lái)看，效能政府建設(shè)包含建設(shè)的主體、手段、內(nèi)容與價(jià)值、對(duì)象與目標(biāo)等若干要素。其中主體是主要因素，其他因素必須通過主體來(lái)實(shí)現(xiàn)和完成。從某種程度上來(lái)說(shuō)，主體是否科學(xué)合理地發(fā)揮作用直接影響著效能政府建設(shè)的最終結(jié)果。但在一些效能政府建設(shè)過程中，建設(shè)主體僅限于政府內(nèi)部，缺乏公民的參與，存在單向性和不平衡性。因此，筆者認(rèn)為社會(huì)公民在效能政府建設(shè)中應(yīng)發(fā)揮積極的主體作用，這有其深層的理論基礎(chǔ)。

一、政府公共性理念是效能政府建設(shè)中公民主體理論的原初理念

公共性是政府的根本屬性，政府公共性理念是效能政府建設(shè)中公民主體理論產(chǎn)生的最初源頭。

政府公共性問題由來(lái)已久，在不同的社會(huì)環(huán)境和時(shí)代背景下表現(xiàn)出不同的外部特征，但實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正、履行社會(huì)公共職能乃是所有政府公共性應(yīng)有的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。從政府本質(zhì)和職能看，“公共性作為討論現(xiàn)代政府基本屬性和目的追求的一種重要工具，主要是探討政府在代行公民權(quán)力時(shí)，怎樣最大程度地體現(xiàn)公民的共同意志和增進(jìn)公民的共同福祉。［1］公共性作為政府的本質(zhì)屬性主要表現(xiàn)在:行政主體的公共性(公共行政主體具有代表性、公務(wù)性、公益性、行使權(quán)力的法定性)、行政手段的公共性(公共權(quán)力的公共性)、行政內(nèi)容與價(jià)值的公共性(提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、維護(hù)公共利益、承擔(dān)公共責(zé)任、堅(jiān)持以人為本、人民利益至上、實(shí)現(xiàn)公平公正、兼顧民主效率)、行政對(duì)象與目標(biāo)的公共性(解決公共問題、處理公共事務(wù)、滿足公共需要、實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo))等。［2］

以此進(jìn)一步，“政府的公共性更主要是政府如何履行行政事務(wù)的問題，因而是一個(gè)關(guān)于政府與公民關(guān)系的倫理問題。只要政府以管理行政的認(rèn)知途徑，從自身的角度尋求公共性，政府的公共性追求就不會(huì)成功。”［3］因而，效能政府的建設(shè)要想不偏離其正確方向，從根本上體現(xiàn)政府效能本質(zhì)屬性， 就必須以公民主體地位決定政府價(jià)值取向，突出公民主體的積極性和主動(dòng)性，發(fā)揮公民的主體作用。

二、當(dāng)代民主理論是效能政府建設(shè)中公民主體理論的奠基性理論

隨著行政現(xiàn)代化和政治民主化的深入發(fā)展，社會(huì)公眾逐漸由“臣民”角色向“公民”角色轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代民主政治和現(xiàn)代民主理論要求效能政府建設(shè)必須樹立公民主體理念。

從詞源來(lái)看，漢語(yǔ)“民主”這個(gè)詞乃是近代學(xué)者在翻譯介紹西方的政治思想時(shí)新造的一個(gè)意譯詞，意為“人民的統(tǒng)治”。 盧梭是近代對(duì)民主理論發(fā)展影響十分深遠(yuǎn)的人物，其所崇尚的社會(huì)契約論探討了權(quán)力正當(dāng)性的來(lái)源。“強(qiáng)力并不產(chǎn)生義務(wù)，而人們只是對(duì)正當(dāng)?shù)臋?quán)力才有服從的義務(wù)。”［4］真正正當(dāng)?shù)臋?quán)力只有一種，即建立在人們自由之上的權(quán)力。自由意味著民主，民主制度是唯一可以既建立權(quán)力又不喪失自由的制度。行政民主理論核心價(jià)值在于代表和最大限度地表達(dá)公共利益，強(qiáng)調(diào)樹立平等、自主、開放的公共行政觀和保障公民權(quán)利，注重政府和公眾間的協(xié)調(diào)互動(dòng)，充分發(fā)揮公民的主體作用。民主行政的精髓即是要發(fā)揮公民主體作用，從而最大程度實(shí)現(xiàn)政府效能。

同時(shí)隨著后工業(yè)社會(huì)的來(lái)臨，政府職能不斷擴(kuò)張，行政裁量權(quán)擴(kuò)大， 以片面“效率”為標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)官僚制公共行政理論無(wú)法解決社會(huì)發(fā)展中產(chǎn)生的矛盾沖突，人們開始重新審視民主在公共行政中的地位，各國(guó)相繼掀起效能政府建設(shè)的熱潮，將民主理念廣泛地滲透于公共行政運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，并逐步取代了官僚制行政。民主理論，公民主體理論理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀榱水?dāng)代效能政府建設(shè)的核心理念。

三、馬克思主義代表制思想是效能政府建設(shè)中公民主體理論的指導(dǎo)性思想

馬克思作為科學(xué)社會(huì)主義的創(chuàng)始人，其在研究社會(huì)發(fā)展的規(guī)律及巴黎公社，在評(píng)論資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者的“廉價(jià)政府”這一概念和模式時(shí)，對(duì)未來(lái)國(guó)家的政府進(jìn)行了科學(xué)的預(yù)測(cè)和構(gòu)想，其中最鮮明的特征，就是構(gòu)建廉價(jià)效能的政府——用盡可能少的行政成本，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的行政管理。馬克思認(rèn)為，新的社會(huì)主義“國(guó)家必須限制自己的開支，即精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，縮小其規(guī)模，盡可能減少管理范圍，盡可能減少官吏，盡可能少干預(yù)公民社會(huì)方面的事務(wù)。”［5］建設(shè)廉價(jià)效能的政府，是馬克思主義關(guān)于社會(huì)主義政權(quán)的基本價(jià)值目標(biāo)，也是現(xiàn)代政府管理的一個(gè)重要發(fā)展取向。

如何保證屬于公民的政府真正代表公民的利益，以實(shí)現(xiàn)真正的人民當(dāng)家做主或民主，在西方政治理論中歷來(lái)有兩種主張:一是以盧梭為代表的直接民主理論，二是以密爾為代表的間接民主理論———代議制。而隨著現(xiàn)代國(guó)家規(guī)模的擴(kuò)大和復(fù)雜程度的加深，越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到了直接民主制———雖然這種模式最能體現(xiàn)真正的人民當(dāng)家做主———的不可行性。但如何保證在代議制下政府作為公共權(quán)力的代表者能真正代表公共權(quán)力的所有者公民的需求和利益，代議制理論沒有解決這個(gè)問題，因而馬克思一直在批評(píng)資產(chǎn)階級(jí)的代議制度，認(rèn)為代議制度只是“……為了每三年或六年決定一次由統(tǒng)治階級(jí)中什么人在議會(huì)里當(dāng)人民的假代表”。［6］直到巴黎公社起義勝利并建立了工人階級(jí)的政權(quán)之后，馬克思才發(fā)現(xiàn)了代替資產(chǎn)階級(jí)代議制度的新的政權(quán)組織形式，即代表制。馬克思認(rèn)為，以代表制為基本政權(quán)組織形式的巴黎公社給共和國(guó)奠定了真正民主制度的基礎(chǔ)。在這種政權(quán)組織下，“……社會(huì)把國(guó)家政權(quán)重新收回，把它從統(tǒng)治社會(huì)、壓制社會(huì)的力量變成社會(huì)本身的生命力;這是人民群眾把國(guó)家政權(quán)重新收回，他們組成自己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量;這是人民群眾獲得社會(huì)解放的政治形式，這種政治形式代替了被人民群眾的敵人用來(lái)壓迫他們的假托的社會(huì)力量”。［7］

由此可見， 馬克思主義代表制思想真正突出了在效能政府建設(shè)中的公民本位思想，為我們建構(gòu)一個(gè)以公民為主體的效能政府提供了根本的指導(dǎo)思想。

四、服務(wù)型政府理論是效能政府建設(shè)中公民主體理論的直接支撐理論

服務(wù)型政府的本質(zhì)是為人民服務(wù)，人民居于政府建設(shè)的主體地位，從而積極發(fā)揮主體作用。服務(wù)型政府理論是效能政府建設(shè)中公民主體理論的直接支撐理論。

服務(wù)型政府理論是建立在統(tǒng)治行政——管理行政——服務(wù)行政這么“一個(gè)非常完備的關(guān)于社會(huì)治理模式的理論分析框架”［8］基礎(chǔ)之上的。在服務(wù)型政府之前的管理型政府模式，是建立在近代科技高度發(fā)展和科學(xué)理性高度張揚(yáng)的工業(yè)社會(huì)文明基礎(chǔ)之上，以政治與行政二分法和科學(xué)管理理論為其理論支撐，以工具理性和效率追求為其主要價(jià)值導(dǎo)向的社會(huì)治理模式。隨著時(shí)代的發(fā)展，人類走向后工業(yè)社會(huì)的跡象愈趨明顯。管理型政府凸顯出過分追求非人格化和客觀化的理性效率，缺乏對(duì)公共行政的目的性價(jià)值的反省、認(rèn)同和內(nèi)化，把人當(dāng)作一種工具，否定了人的價(jià)值，在效率、責(zé)任和公平上陷入了嚴(yán)重失衡的困境。而從管理型政府向服務(wù)型政府的發(fā)展，同時(shí)也是政府導(dǎo)向由效率向效能的轉(zhuǎn)變。 服務(wù)型政府效能建設(shè)要考慮以下幾個(gè)維度：（1）4E指標(biāo)維度，即經(jīng)濟(jì)(economic)、效率(efficiency)、效果(effectiveness)、公平(equity)。4E指標(biāo)是西方新公共管理運(yùn)動(dòng)中被證明是行之有效的指標(biāo)體系。（2）公共服務(wù)質(zhì)量維度。政府的主要職責(zé)是為公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并且其所提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量如何關(guān)系到公眾對(duì)政府效能的評(píng)價(jià)。（3）廉潔維度。在現(xiàn)實(shí)政府行為中，政府是否廉潔影響著政府的形象，也是影響著公眾對(duì)政府效能評(píng)價(jià)的重要因素。（4）公眾滿意維度。［9］

公眾滿意既是服務(wù)型政府效能評(píng)估的重要評(píng)估向度，更是服務(wù)行政的基本行政準(zhǔn)則。它既表明了公眾對(duì)政府行政行為的直接控制，使政府行為沿著民意的方向發(fā)展，更表明了服務(wù)型政府效能建設(shè)中更深層次的價(jià)值導(dǎo)向，即服務(wù)型政府效能建設(shè)中的公民主體理念。從而在服務(wù)型政府視域中，為效能政府公民主體理論提供了直接的支撐理論。

五、社會(huì)主義民主法制理論是效能政府建設(shè)中公民主體理論的制度理論基礎(chǔ)

社會(huì)主義從本質(zhì)上說(shuō)，就是人民當(dāng)家作主的制度。列寧曾提出一個(gè)科學(xué)的命題:“沒有民主，就不可能有社會(huì)主義。”［10］社會(huì)主義民主不僅是勞動(dòng)人民享有廣泛的民主權(quán)利，更重要的是人民有管理國(guó)家的權(quán)力，人民是國(guó)家的主人。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，這樣，真正的效能政府的建設(shè)才成為可能。而人民的這些權(quán)力正是社會(huì)主義法制的重要內(nèi)容。

法律具有規(guī)范性、穩(wěn)定性、普遍適用性和國(guó)家強(qiáng)制性的特點(diǎn)，只有將人民的各項(xiàng)民主權(quán)利，特別是人民當(dāng)家作主、管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的民主權(quán)利，用國(guó)家制度和法律的形式加以確認(rèn)和固定，使之系統(tǒng)化、規(guī)范化，并成為人人必須遵守的行為準(zhǔn)則，才能真正使社會(huì)主義民主具有可靠保證。對(duì)此，鄧小平多次強(qiáng)調(diào)：“要制定一系列的法律、法令和條例，使民主制度化、法律化。”［11］

社會(huì)主義民主法制理論有效地保證了社會(huì)主義國(guó)家中公民的主人翁地位，是效能政府建設(shè)中公民主體理論堅(jiān)實(shí)的制度理論基礎(chǔ)。

［

［1］劉熙瑞，段龍飛.服務(wù)型政府:本質(zhì)及其理論基礎(chǔ)[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(5).

［2］李影.關(guān)于服務(wù)性政府的緣起、內(nèi)涵及實(shí)踐的思考[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2008(4).

［3］黃顯中.政府公共性理論的譜系.湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) [J].2004，Vol 28(3).

［4］盧梭.何兆武譯.社會(huì)契約論[M].北京:商務(wù)印書館，1982.13-14.

［5］馬克思恩格斯選集(第2卷)[M].北京:人民出版社，1976.452.

［6］［7］馬克思恩格斯選集(第3卷)[M].北京:人民出版社，1995.57，96.

［8］劉祖云.歷史與邏輯視野中的“服務(wù)型政府”——基于張康之教授社會(huì)治理模式分析框架的思考[J].公共行政，2004(12).

［9］高建華.論服務(wù)行政視域下的政府績(jī)效評(píng)估[J].學(xué)術(shù)論壇，2005(7).

［10］列寧全集(第28卷) [M]，人民出版社，1990.168.

［11］鄧小平文選(第2卷) [M]，人民出版社1994.359.