論文關鍵詞:中國農村社會保障制度設計戰略意義

論文摘要:本文認為憲法是國家的根本大法，憲法賦予國家公民的權利與義務是平等和一致的。對社會保障的權利也是這樣，像在城市城鎮普及社會保障一樣，對農村居民也適用。本文描述了當前農村缺乏社會保障給農民生活帶來的困境現狀;闡述普及農村居民社會保障是國家的責任;提出了農村居民社會保障的制度建設目標;強調了建立農村社會保障制度對農業體制改革、規模農業的實施與農村兩個文明建設的戰略意義。

農村居民享受社會保障是公民應有的權利。憲法是任何一個國家的根本大法，憲法上規定與賦予公民的權利與義務是平等的，在憲法面前人人平等，決不是寫在紙上的空口號，憲法是規范國家行為的最高準則。在對公民的社會保障方面也應是平等的。這里的公民概念是通指在中華人民共和國所有享有同等權利與義務的公民身份的人民，并不是特指某種階層團體或某個區域上的人群。城市居民僅是我國公民構成中的一部分，并不是主體也不代表全部公民，權利的享有上并不存在代表問題，也就是說農村居民的權利與城市居民的權利是相等的。無論是從整體的農村居民與城市居民，或從個體來看，農村農民與城市市民之間，他們的權利份量和權重是相同的，而且享有的權利與義務是對稱的。不能讓城市市民享有權利，農村居民承擔義務的現象發生與存在下去。所以城市享有的社會保障福利，農村居民也有權利享有，這是憲法早就賦予的制度安排。然而，我們卻長期熟視無睹，以致于在實踐中發生嚴重偏差，在執行憲法實踐過程中出現偏差在所難免。我們現給予農村居民社會保障的制度安排，決不是對農民任何的優侍優惠或特殊侍遇，或是給農民的開恩與施舍，而是歸還與兌現憲法賦予農民的應有權利。

一、缺乏社會保障的中國農村居民的自保現狀

長期以來中國農村缺乏社會保障系統，農村居民的保障還是建立在一家一戶內部的自我保護上，盡管城市居民的社會保障系統已建立和運行了10多年。近些年已有少數富裕地區實行農村社會保障試點，總量也不到10%，而目前對全國90%的農村居民的單家獨戶的自我保障傳統至今沒有發生任何變化。社會主義新農村建設是要讓全國絕大多數人受益，而不是只讓少數人受益，所以決不能滿足極少地方極少比例的人實現社會保障，而是讓全國所有農民均等地常態地享有這一權利，以徹底告別傳統的農村居民以土地和家庭自保的狀態。傳統的保障是一種缺乏公平和欠科學的保障方式。這種與小農戶生產規模相適應的自我保障的特征表現在以下幾種保障形式:

(一)以土地作為保障的辦法。土地成為2000多年中國農民生存保障的手段，也是農民唯一的財產，沒有土地農民就會流離失所，生活無著落，因為耕種土地，除了交租還可有幾口飯吃。舊社會的統治者只要農民盡義務，而沒有權利享受政府提供的任何公共服務，也就更無社會保障可言。新中國成立后，土地由個人所有到集體所有，至今均田分包到戶耕種，土地依然作為農民的主要財產和保障。但年老農民不能耕耘土地也就失去了收人來源。而接過土地耕作的收人，雖說已經不用交農業稅了，甚至還有點補貼費，但僅維持一個人的生活。土地是不可再生的資源，隨著家庭一代又一代的人口增長，人地矛盾日益突出，而土地收人是呈剛性的，所以土地作為年老農民保障的功能越來越弱化。也就是說越來越不起作用，必須由社會保障來承擔和取代。

(二)依靠子孫后代的家庭保障。這種形式是以家庭為單位的自保主體。家庭既是生產與消費單位，又兼具了保障功能。家庭中的勞動力一旦失去了勞動能力，其生活資料的來源主要是依靠家庭其他還有勞動能力的家庭成員提供，或者由他們的子孫來提供贍養福利，而且主要是男性子孫的提供。通常是兒子贍養失去勞動力的父母，如果沒有子女的，旁系親戚如伯父母叔父母等也由侄輩養老送終，也有由第三代贍養祖輩老人送終的情況。然而現在第二和第三代都熱衷于外出打工，許多人打工收人僅夠自己花費，讓他們過年過節偶爾給老人一點以表孝心可以，要想作為常態化的提供保障支持卻既不現實也不可能。

(三)依靠村中養老。這種形式是針對村中失去勞動能力的人，又沒有子女及血緣親近的孤寡老人，這種人在人民公社體制時的生產隊為核算單位時，屬于五保戶。人民公社體制解體生產隊集體變成均田分包制的承包戶后，五保戶一度陷人保障危機，轉而有的地方以同姓宗族輪流出物出力的輪保形式替代與彌補這個空檔。但是，一些同宗姓人數極少，或者是孤獨姓氏的孤寡老人，受到的贍養就大打折扣了。同村的異姓人氏如果沒有任何親戚關系，這種定期的無償施助就無法保證，甚至有部分人行乞謀生。

二、普及農村社會保障是國家的責任

與城市社會保障形成徑渭分明，截然不同的兩種社會福利保障體系，從農村這種非社會保障體系的表現形式及構成的社會現狀特征來看，它越來越遠離當代文明社會，越來越與建設現代化社會目標的文明大國不相適應，已引起國內外越來越多的社會有識之士的關注。農村居民與城市居民除了分工與職業的區別，在身份與權利、義務上沒有任何區別，因此不應存在公民權利或國民待遇上的差別。雖說產業發展不斷往上累加新興產業，但不管任何新興產業都不能代替糧食和吃飯問題，也就是農業作為基礎產業和戰略性產業，任何產業都離不開它。既然有農業就需要有農民，農村居民作為社會分工的一個群體，同樣是在為國家和社會做貢獻，同樣應受到國家給公民或國民提供的社會保障服務。 國家的組成是國土與國民構成的，國家的統治機關包括立法的權力機關、司法的執法機關，行政的行政機關，都是代表人民意志，以保護與服務人民為宗旨的。一個負責任的國家機構，總是對國民負責任的。想國民所想，急國民所急，正所謂情為民所系，權為民所用。以自己的最好態度，最高的效率來為國民提供最好的服務。在西方先進國家中一個不為國民服務的低效率的國家機構政府總是要受到民調批評，甚至要被提前辭職的。這可見國家機構與國民關系的密切程度，然而多年來我國并沒有擺正國家機構與國民的關系，把它看作是服從與被服從的關系，而沒有看到這是履行服務與接受服務的關系，因此，執政為民始終任重道遠。例如在社會保障方面，首先考慮到是占國民總人口不到20%的城市居民群體，而對于占總人口80%以上的農村人口則不加以考慮，至少10多年來尚未提上議事日程。國家機構對城市居民的社會保障負責任，僅是對國民中的一部分人盡義務盡責任，而對占國民中絕大多數的農村居民并沒有盡到應盡的責任與義務。既然城市居民可以享受國家為之提供的社會保障服務，農村居民也同樣享有這個權利，國家機構應像對城市居民那樣為之提供應有社會保障，盡一個國家機構應盡的責任與義務。因此，建立農村社會保障并不是對農民施舍，而是國家政府該盡的責任。

三、普及農村居民社會保障的制度目標設計

目標設計原則:首先是保障與體現農村居民權利的原則，保障必須以憲法為依據，體現國家對農村居民這一群體的公民權與城市居民等其他群體的公民權的平等對待，受到同樣的尊重與保護。其二是覆蓋全面原則，對農村居民保護是全方位的，而不是保一些地方或一些人保，另一些不保，更不能搞花架子，搞個別典型，為政府或個別領導人作為政績樣板工程與升遷的政績資本。其三是到位原則，社會保障必須到位，讓受保人員與受保對象切實得到保障，既要防止不該保的人受保了，更要防止需要被保的人卻得不到保障，所以，對受保對象必須詳細調查核實，掌握具體受保人的名單及其相關的資料信息，對受保人的保額如期如數發放到位。其四是多元化保障服務原則，要區分保障對象，失地、失業、失力(失去勞動能力)、不達當地農村的最低生活保障線的。其五是統籌兼顧原則，保障資金來源，以國家省市縣(區)四級按合理比例統一標準，月發放額要相當全國城鎮人均月平均工資額的1/l0。

目標設計:總目標是實現全國農村居民保障的社會化、規范化、制度化、人性化、科學化、常態化。實現對失地、失業、年滿60歲的失力農民、不達最低標準收人的人員給予應得的社會保障服務。

保障品種:失業保障、失力保障，與最低生活保障和醫療保障等保障主體，是農村全體居民中的失地、失業、失力、不達當地農村最低生活保障線的人員。

時間表:為了防止走過場，確保社保目標的實現，目標設計必須有一個明確的時間表:建議用10年左右的時間，實現普及省內市級區域范圍內的社會保障，在此基礎上再用5年時間以省為單位的省內聯保，按各省內各個市縣不同的生活水平確定保額，再用5年時間實現全國聯保，用20年左右的時間，即到2025年左右基本實現農村居民社會保障的全國一體化。

責任機構:以國家、省、市、縣(區)、鎮五級政府為責任機構單位，按比例統籌解決，國家財政適度扶持。

原則上，國家平均承擔出資25%、省承擔25 %、市承擔25%、縣(區)承擔15%、鎮承擔10%，視不同消費與生活水平的地區，國家承擔部分應有所差別。原則上發達地區國家承擔出資比例可略低些，欠發達地區及貧困地區國家承擔出資比例可略高些。但最高不能超過該地區人均受保額的50%，要防止欠發達地區，人為拔高社保標準套取國家補貼額，而本地(省市縣)政府社保部門卻不按比例支付的現象發生。