摘 要:就我國擺脫全球金融危機的影響，實施積極財政政策的政策形勢下，探討了新農村建設面臨的問題及鄉鎮基層財政與新農村建設的互動關系，并就二者的良性互動提出了相關的改進建議。

關鍵詞:鄉鎮財政;新農村建設;公共品

1 社會主義新農村建設的戰略地位

2005年十月召開的黨的十六屆五中全會上，黨中央從統籌城鄉發展的戰略全局出發，從工業反哺農業，城市支持農村的角度出發，提出了建設社會主義新農村的戰略部署。并且自2004年一月以來，中共中央連續六年的中央一號文件直指“三農”問題。尤其是面對歷史罕見的全球金融危機消極影響，2009年12月5日結束的中央經濟工作會議強調繼續堅持積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，促進國內需求特別是消費需求持續增長的政策形勢下，再談我國新農村建設對增加農民收入、擴大內需顯得尤為重要。與城市相比，廣大農村存在嚴重的公共基礎設施投資需求，如教育衛生、交通通訊、水利工程等。因而，財政在改善農民生產生活條件、支持農業發展、增加農民收入的作用不可或缺。在財政資金引導下的新農村建設對推動我國新一輪經濟增長、促進農村經濟社會發展及化解城鄉二元結構將發揮建設性作用。

2 新農村建設中鄉鎮財政與農村經濟發展缺乏良性互動

2.1 農村公共品短缺與財政投入不足的矛盾

地方財政尤其是鄉鎮基層財政缺乏穩定的收入來源，基本上是“吃飯財政”，甚至很多地方連基本的行政、教育經費都難以維持。擠占農村公共品投入嚴重，導致農村基礎設施投入不足，阻礙農村經濟發展后勁;醫療衛生設施缺乏及醫護人員流失，看病難、看病貴，導致“因病致貧”的人口增加;農村教育、文化、科技事業與城市的差距進一步擴大;人地關系矛盾惡化，失地嚴重，社會保障體系缺失引發社會的不穩定因素增加;農村生態環境惡化，環境保護和生態治理基本處于空白狀態。

2.2 多重財政層級造成的支農資金漏損

財政支農資金往往是通過中央、省、市、縣、鄉五個層級轉移，鄉鎮財政又處于五級財政底層，資金截用、流失問題嚴重;加之我國行政體制設置上的“條塊管理”，財政部門和農口各部門之間以及各個部門內部機構之間缺乏一個有效的協調機制，致使資金使用分散、重點不突出，且投入交叉重復、浪費嚴重，財政資金分配不公現象突出。因此轉移支付與現行的財政體制之間存在著深層次的制度性矛盾。

2.3 地方財政困難與基層政權正常運轉的矛盾

地方政府債務己經成為影響基層政權穩定的一個風險所在，尤其是取消農業稅以后，鄉鎮政府收入大幅度減少，現有的政府轉移支付機制還不能立即有效地解決地方政府的債務困難，造成基層政權運轉困難，拖欠教師工資現象普遍，影響了政府的正常運轉和農村社會的穩定，制約了其為農村經濟建設服務的能力。

2.4 農民收入缺乏持續穩定增長的長效機制反作用于鄉鎮財政

雖然政府對部分農產品實行保護價收購、免除農業稅及對農民實行農業補貼等惠農政策，以保障農民增加收入，但剔除農藥、化肥、灌溉等農業生產資料中間產品的價格上漲因素后，農民實際得到的收入增長并不明顯。農村第三產業發展緩慢，農村勞動力就業形勢嚴峻，直接導致農村勞動力的絕對數量過剩，一大批有知識有技能的農村青壯年流向城市，留守一些老人和兒童，但流向農村的人才有限，農村經濟發展缺少人才推動和支撐，制約了鄉鎮經濟發展，減少了鄉鎮財政收入。

2.5 鄉鎮財政的惡化導致轄區內資源流失嚴重

在新農村建設過程中，鄉鎮一級政府只是責任主體，而真正的執行主體是“農民”，如何發揮農民的主體作用是關鍵。但從我國目前來看，大多數鄉村的經濟現狀都不樂觀。鄉鎮財政拮據導致公共品投資缺失，投資環境惡化，轄區內人力資本、金融資本紛紛選擇投資環境更好的地區，創業投資，進一步減少了該轄區內的稅源，以至于形成惡性循環，降低鄉鎮財政收入。 3 鄉鎮基層財政職能分析及政策建議

3.1 鄉鎮財政職能分析

鄉鎮財政雖居于我國整個財政體系的最低層，但自建立以來都發揮著重要作用。一是確保了鄉鎮基層政權組織機構正常運轉，包括行政管理公檢法支出等。第二，確保公共物品的正常供應，對地方公共物品如公共安全、民事糾紛處理，鄉村道路建設，防洪灌溉排水等鄉鎮自供給;對于準地方公共物品如基礎教育、衛生防疫、跨鄉鎮的公路建設等則需由其與上級政府或同級轄區合作供給;對于俱樂部物品如醫藥、文化及其他一此社區福利項目這是鄉鎮有償供給。第三是支持農村經濟的發展，通過支持鄉鎮企業，用鄉鎮企業的積累為農業生產投入組織資金。

3.2 鄉鎮財政對新農村建議的相關建議

3.2.1 改革財政對農村社會公共產品和公益事業的財政投資機制

社會主義新農村建設的關鍵是要改革農村公共物品的現狀，加大對農村公益事業的投入建設。如上所分析，農村公共物品主要有三種，地方公共產品、準地方公共產品和俱樂部產品。農村現行的公共產品的提供只能勉強滿足地方公共產品如:農田水利建設、區轄內的鄉村道路的建設，對于后兩項公共產品基本無力承擔。下階段應繼續按照“讓公共財政的陽光逐步照耀農村”這一主導思想進行建設。以鄉村整治為切入點，進一步強化支持農業生產、農村基礎設施、農村公共事業、農村組織建設和農民素質建設等方面重點改善農村整體面貌、義務教育、公共衛生、農村醫療和社會保障;加強農村交通、集鎮、通信設施、水利、農業機械化和農村商業網絡建設，大力改善農村基本公共服務;大力發展農村文化事業，豐富農民群眾的精神文化生活，提高農民的文化素質和農村文明程度。

3.2.2 建立健全鄉鎮財政機制，減少財政層級

分稅制以來，鄉鎮財政按照一級政府一級財政的結構運行，這在保持鄉鎮財政獨立性、發揮基層積極性與自主性起到了相當作用。但隨著鄉鎮一級財源的銳減，鄉鎮財政的職能越來越弱，從前的收費收稅為主變成現在的計劃生育為主。鑒于此種狀況，可考慮通過對財政體制的“扁平化”逐步虛化鄉鎮財政，將鄉鎮預算內容歸入縣級財政管理，采取“鄉財、鄉用、縣監管”的模式。

3.2.3 加快促進財政所職能轉換，財政職能由核算型向管理型和服務型的轉變

由于鄉鎮財政所經費緊張，建議省市根據鄉鎮財政管理職能，劃塊統一管理，對發達地區和貧困縣財政實行區別對待，增加貧困縣鄉鎮財政專項經費，并以省、市、縣三級預算安排形式列入年度計劃。希望上級財政部門在經費上、政策上加大對縣鄉鎮財政所的支持力度，完善財政管理系統，提高工作效率，使基層財政今后的工作更好地服務于三農。

3.2.4 努力尋求農民的創收機制，加大鄉鎮財源建設

從長遠來看，解決鄉鎮財政的問題的根源還是在于鄉鎮經濟自身的發展。轉移支付只是起到“輸血”作用。真正的“造血”功能要靠鄉鎮經濟的發展，靠有效地增加鄉鎮的財源。目前我國鄉鎮大多都還是以農業為主，因此要擴大財源在短時期內還應從發展農業經濟上著手，應當依靠利技進步改造和提升傳統農業。大力挖掘農業內部增收潛力，做優特色農業，積極發展以現代技術、現代設施為主要內容的現代農業。結合推進城鎮化進程，拓展二、三產業的增收空間，加快轉移農村剩余勞動力，“減少農民富農民”。

3.2.5 加強財務監管，推進新農村建設賬務透明度，激發農民建設新農村的積極性

當前，鄉鎮財政工作重點推行“村賬鎮管”，即在保證村組織對各項資金的所有權、使用權、審批權不變的前提下，由村組織委托鄉鎮財政代理村級會記記賬并實施財務、資金監管。對村級所有收入和各方面下撥的涉農資金支出實行鄉鎮直達或報賬制。加強財務公開監督，定期公開村級財務收支、固定資產、債權債務情況，接受廣大群眾監督。通過“村賬鎮管”，有助于提高涉農資金使用效益，有助于增強農民參政熱情，有助于激發農民建設新農村的熱情、發揮其“主體”創造性作用。

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