一、依法治國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的重大轉(zhuǎn)變

以江澤民同志為核心的黨中央認(rèn)真總結(jié)黨治理國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)，在黨的十五大上鄭重地把依法治國作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，并把它作為推進政治體制改革的重要內(nèi)容。這標(biāo)志著我們黨領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的重大轉(zhuǎn)變，從理論上解決了社會主義制度建立之后如何治理國家這一長期未能很好解決的歷史課題。

建國以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式經(jīng)歷了從主要依靠政策到既依靠政策又依靠法律、再到主要依靠法律的轉(zhuǎn)變。

在我們社會主義國家，共產(chǎn)黨的政策和國家法律是兩種最重要的社會調(diào)整機制。黨的政策和法律在階級本質(zhì)、經(jīng)濟基礎(chǔ)、指導(dǎo)思想、基本原則等根本方面是高度一致的，但二者也有明顯的區(qū)別。第一，黨的政策是全黨意志的體現(xiàn)，表現(xiàn)在黨的文件上，這些文件可以是公開的，也可以是“內(nèi)部”的；而法律則是國家意志的體現(xiàn)，表現(xiàn)為由立法機關(guān)依照法定職權(quán)和程序制定的規(guī)則。它們必須是公開的，面向社會公布的。第二，黨的政策主要由原則性的規(guī)定組成，不規(guī)定行為的具體規(guī)則；法律則是以規(guī)則為主，不能僅限于原則性規(guī)定，否則，權(quán)利和義務(wù)界限不明，難以對各種利益關(guān)系和社會關(guān)系加以有效調(diào)整。第三，黨的政策主要靠宣傳教育和黨紀(jì)保證實施，但黨紀(jì)只適用于黨內(nèi)；而法律則是以國家強制力保證實施的，對任何違反者（無論是公民個人，還是社會組織，包括在中國境內(nèi)違法的外國人和組織）實施制裁，具有普遍的適用性。第四，黨的政策具有較大的靈活性，大量的具體政策往往隨著形勢的變化而隨時調(diào)整，否則便不能發(fā)揮及時的指導(dǎo)作用；而法律則具有較高的穩(wěn)定性，法律一般在較長時期內(nèi)保持不變，以維護受法律調(diào)整的社會關(guān)系的穩(wěn)定。這些區(qū)別表明黨的政策和法律各有自己的優(yōu)勢，各有自己的調(diào)整方式和范圍。一種社會關(guān)系，究竟是主要由政策來調(diào)整，還是主要由法律來調(diào)整，要以其性質(zhì)和特點來決定；國家是主要以政策來治理，還是主要由法律來治理，要看國家所處的發(fā)展階段和面臨的歷史任務(wù)。

建國之初到黨的十一屆三中全會之前，主要依靠黨的政策來治理國家。建國之初，面臨著醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，鞏固新生的人民民主專政的國家政權(quán)的緊迫任務(wù)，嚴(yán)峻形勢不允許通過嚴(yán)密的法律程序制定詳細(xì)的法律規(guī)范來指導(dǎo)行動。所以，那時法律的數(shù)量不多，已經(jīng)制定的法律也非常簡略，法律在社會生活中的作用遠遠不能與黨的政策相比，在社會政治生活和經(jīng)濟生活的許多方面，主要是依靠黨的政策。社會主義改造基本完成之后，由于社會主要矛盾的改變，隨著國家的任務(wù)轉(zhuǎn)向保護和發(fā)展社會生產(chǎn)力，主要依靠政策治國就不再可行，而應(yīng)當(dāng)逐步加強立法，健全法制。黨的八大政治報告闡述了這種觀點，明確提出了完備法制的指導(dǎo)思想。然而，八大過后不久，由于錯誤地估計形勢，在黨和國家工作中重新強調(diào)階級斗爭，這就使得人治思想抬頭，依靠政策來治理國家的局面沒有改變。從50年代后期到“文化大革命”時期，幾乎完全依靠政策來治理國家，政策代替法律，甚至可以改變和廢止法律。黨的十一屆三中全會以后，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)，確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放的基本路線。與此同時，經(jīng)濟體制逐步從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟">社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，政治體制積極而又穩(wěn)妥地朝著社會主義民主政治方向改革。從一定意義上說，市場經(jīng)濟必然是也必須是法治經(jīng)濟，民主政治必然是也必須是法治政治，法律在社會經(jīng)濟生活和政治生活中的作用越來越大，相應(yīng)地我們黨治理國家也從主要依靠政策過渡到了既依靠政策又依靠法律。黨的十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制之后，立法步伐進一步加快，一個基本適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的法律體系開始形成，這使我們有條件進一步過渡到了主要依靠法律，實行依法治國的新階段。這一新的轉(zhuǎn)變反映了我們黨越來越成熟，治國方略越來越明確。

二、依法治國必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義方向是依法治國的一條重要原則。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國是完全一致的。黨的領(lǐng)導(dǎo)最本質(zhì)之處是執(zhí)政，而共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。這也正是依法治國的本質(zhì)規(guī)定和基本內(nèi)容。江澤民同志在黨的十五大報告中指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。”黨的領(lǐng)導(dǎo)的一個重要方面就是把黨的意志通過法律程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵荆贫ǔ蔀榉桑ㄟ^黨組織的活動和黨員的模范作用，帶動人民群眾實現(xiàn)黨的路線、方針、政策，推動和保障經(jīng)濟增長和社會發(fā)展。依法治國是我們黨提出來的，憲法和法律是由黨領(lǐng)導(dǎo)國家權(quán)力機關(guān)制定的，所以，憲法和法律是人民意志的體現(xiàn)，也是黨的主張的體現(xiàn)。執(zhí)行憲法和法律，是按廣大人民群眾的意志辦事，也是貫徹黨的路線、方針和政策的重要保障。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，又自覺地在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，嚴(yán)格依法辦事，依法管理國家，這對實現(xiàn)全黨和全國人民意志的統(tǒng)一，對于維護法律的尊嚴(yán)具有重大而深遠的意義。

我們實施的依法治國是人民的依法治國，我們要建立的法治國家是社會主義的法治國家，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)才能從根本上保證法治的人民性和社會主義方向。依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，又是一個艱巨、復(fù)雜、長期的歷史進程，是一個宏偉的系統(tǒng)工程，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有計劃、有步驟、有秩序地進行。鄧小平指出：“實現(xiàn)民主和法制，同實現(xiàn)四個現(xiàn)代化一樣，不能用大躍進的做法，不能用‘大鳴大放’的做法。……否則，只能助長動亂，只能妨礙四個現(xiàn)代化，也只能妨礙民主和法制。”（《鄧小平文選》第2卷第257頁）江澤民同志在1998年全國政法工作會議上再次強調(diào)：在建設(shè)社會主義法治國家的整個過程中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是一條根本原則。

依法治國，建設(shè)社會主義法治國家之所以必須由中國共產(chǎn)黨來領(lǐng)導(dǎo)，這是因為：法治是全體人民通過立法、執(zhí)法、司法、法制監(jiān)督、法制教育等體制運作所建立起來的社會主義法律秩序，具有鮮明的階級性和人民性。而作為無產(chǎn)階級先鋒隊、以為人民服務(wù)為宗旨的中國共產(chǎn)黨正是這種階級性和人民性的集中體現(xiàn)。社會主義民主是法治的基礎(chǔ)和前提，沒有民主就不會有真正的法治，而共產(chǎn)黨是爭取、發(fā)揚和擴大民主，建設(shè)社會主義民主政治的領(lǐng)導(dǎo)核心，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)就不會有真正的民主，也就不會有社會主義法治。法律的制定過程是把黨的意志轉(zhuǎn)化為國家意志，把黨的路線、方針和政策轉(zhuǎn)化為法律的過程。在這個過程中，只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能使我們的立法符合黨的基本路線，符合國家和社會的發(fā)展戰(zhàn)略，適應(yīng)改革的需要，找到改革、發(fā)展與穩(wěn)定的平衡點。法律的實施經(jīng)常遇到區(qū)域性乃至全國性的全局問題，觸及經(jīng)濟、政治、文化、民族、宗教、外交等方面的熱點問題，牽涉到諸多政法機關(guān)以及其他國家機關(guān)的關(guān)系。這些都需要黨來指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。總之，在依法治國的整個過程中，必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，防止脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)講法治。

進入改革開放新時期之后，鄧小平同志和黨中央反復(fù)講要在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。依法治國是黨的領(lǐng)導(dǎo)最重要的改善。

改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的一個十分重要的方面是在黨和國家政治生活中切實有效地貫徹民主集中制原則，而依法治國正是民主集中制的重要體現(xiàn)和基本保證。民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。黨創(chuàng)造性地運用民主集中制原則，制定正確規(guī)范黨內(nèi)政治生活、處理黨內(nèi)關(guān)系的基本準(zhǔn)則和具體制度，形成了黨在組織建設(shè)上的鮮明特征。黨在全國執(zhí)政以后，把這種制度運用于政權(quán)建設(shè)，在國家機構(gòu)中實行民主集中制的原則。它體現(xiàn)為公民通過選舉產(chǎn)生各級人大代表，通過各級人民代表大會行使國家權(quán)力。全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān)，代表全國人民行使國家權(quán)力。人民代表大會充分反映民情民意，把人民的意志、意見和智慧集中起來制定成為法律和具有法律效力的決定，同時組成國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和其他國家機關(guān)去執(zhí)行法律。

在黨和國家的政治生活中，我們既有貫徹民主集中制的成功經(jīng)驗，也有民主集中制遭受嚴(yán)重破壞、給黨和國家造成巨大災(zāi)難的沉痛教訓(xùn)。究其原因，一是沒有貫徹民主集中制的精神實質(zhì)。“文化大革命”前很長一個時期和“文化大革命”中，雖然口頭上也講民主集中制，但在實際政治生活中并未真正貫徹民主集中制，那時民主發(fā)揮得不夠，民主的渠道不暢通；集中又往往走形和扭曲，不是集中到集體決議上，集中到黨章上，集中到法律和法令中，而是往往集中到“一把手”的個人意見上。二是沒有把黨內(nèi)的民主集中制與國家生活中的民主集中制結(jié)合起來。在我國，國家生活中的民主集中制原則是執(zhí)政黨民主集中制原則的延伸和發(fā)展，在黨和國家生活中理應(yīng)把二者結(jié)合起來。即堅持人民代表大會制度，在充分保障人民當(dāng)家作主、行使管理國家和社會公共事務(wù)的權(quán)利的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)富有權(quán)威的集中。但是，這里的集中不是集中到個人手中，而是集中到黨中央及國家的最高權(quán)力機關(guān)；不是集中為領(lǐng)導(dǎo)人個人的意志、意見或指示，而是集中為政策、法律和制度；集中指導(dǎo)應(yīng)主要體現(xiàn)為政策和法律的指引，而不單純是某個人或某個機關(guān)的號召或指令。在建立社會主義市場經(jīng)濟體制和深化政治體制改革的歷史時期，強調(diào)把全黨全國人民的意志集中到黨的路線方針政策上，集中到憲法和法律上，堅持在民主基礎(chǔ)上實行法治，在法制指導(dǎo)和規(guī)范下實行民主，無疑有利于提高黨的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和執(zhí)政水平。

堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須防止以黨代法。由于種種歷史原因，以黨代法曾是我國政治體制運行中的一大弊端。鄧小平同志非常敏銳地看到這一點，并對其形成的原因和危害進行了深刻分析。早在1941年，鄧小平在《黨與抗日民主政權(quán)》中就嚴(yán)厲批評過把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”理解為“以黨治國”、“黨權(quán)高于一切”以及混淆政策與法令的界限等思想觀念和傾向，指出這種思想觀念和傾向“是國民黨惡劣傳統(tǒng)反映到我們黨內(nèi)的具體表現(xiàn)”。“文化大革命”之后，鄧小平又多次分析以黨代政、以黨代法的弊端，提出要通過政治體制改革來解決這些弊端，他還多次強調(diào)：“法律問題由加強法制來解決，由司法機關(guān)來處理。”“黨干預(yù)太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念。”江澤民同志也十分明確地把黨與法的關(guān)系提到人治與法治的范疇，認(rèn)為以黨代法就是搞人治，指出：“我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。……我們一定要遵循法治的方針。”黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家不是黨代替人民當(dāng)家作主；黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律并不能自居于憲法和法律之上，而應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行和遵守法律。在實行依法治國的今天，要繼續(xù)清除一些地方由黨委包辦一切的影響，把該由政府辦的事交由政府辦，把該由司法機關(guān)處理的事情交由司法機關(guān)處理，把該由社會團體處理和基層組織自治的問題交由社會團體和基層組織自決自治。還要繼續(xù)正確認(rèn)識和處理政策與法的關(guān)系：一方面，黨的政策對法律的制定和實施起著指導(dǎo)作用；另一方面，黨的政策對法的指導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)按照法定程序來實現(xiàn)，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。

總之，依法治國使黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政作用體現(xiàn)得更為科學(xué)和民主，使黨的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮得更加有效，黨與人民群眾的關(guān)系更為密切。黨領(lǐng)導(dǎo)人民實行依法治國，有利于從制度上保證黨的基本路線、基本方針和基本政策的貫徹落實，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用。