[摘要] 我們黨經過半個多世紀的治國理政，在處理人民內部矛盾、解決社會糾紛、實現國家穩定方面已經形成了中國特色的信訪制度。中國信訪制度的基礎理論豐富了和諧社會的構建理念；中國信訪制度的特殊功能補益了和諧社會的構建缺失；中國信訪制度的基本特色彰顯著和諧社會的構建思想。這一制度對于我們黨提出的構建和諧社會具有重要的實踐意義。

[關鍵詞] 信訪制度；中國特色；和諧社會構建；互通相融 中國當代信訪制度是我們黨治國理政的經驗總結，其雛形出現于上世紀五十年代初。從那時起，它作為表達民愿、參與政治和解決糾紛的一種特殊手段，在化解社會矛盾、穩定社會秩序方面曾發揮過重要的作用。在今天，新修訂的《信訪條例》[1]，已經形成了十分鮮明的制度特色。 一、中國信訪制度的基礎理論豐富了和諧社會的構建理念 1.中國信訪制度的憲政理論夯實了和諧社會構建的民主理念 我國的憲政理論，突出體現為人民主權原則和公民基本權利原則兩方面。眾所周知，無論是公民的基本權利，還是公民的基本義務，都是建立在人民主權理論的基礎之上。作為信訪制度中的公民申訴權的確立和行使都是以人民主權原則為其理論依據的。這與“以人為本”的和諧社會的構建理念是一致的。人民主權思想是西方民主理論的核心，是否定封建專制、主權在君思想的利器。人民主權最早是法國啟蒙思想家盧梭提出的，而盧梭之所以提出該原則，則是為了在思想上否定博丹的君主主權論。隨著近代資產階級革命和現代化社會的發展，人民主權原則的外在制度形式發生了很大變化，但其基本內涵與理論功用卻始終如一。從思想內容上看，人民主權原則將國家權力劃分為“國家權力所有權”與“國家權力行使權”兩個部分，前者稱做主權，歸屬人民所有；后者則具體表現為由法定個人或機構行使的個別權力形式，它們由主權派生，其行使源于人民的同意和授予，并對人民構成管轄和約束。因此，公民作為“國家所有權”的所有人，應當對行使國家權力的行為者進行監督、批評、建議或控告，以防止對國家權力的濫用和對人民權利的侵害。正如有的學者對盧梭的“價值理性”的評價中所指出的那樣，“作為具體原則的人民主權原則也同樣應該定位于社會，而不是定位于國家，定位于政治批判，而不是政治設計，定位于政治監督，而不是政治操作?！盵2]就公民基本權利原則而言，是指公民所享有的基本的、具有重要意義的權利，往往由一個國家的根本大法來確定，因此，常被稱為憲法權利，許多人又把它稱為人權，以表明它們是人所固有的權利。憲法對公民基本權利的規定包含了公民監督權、批評權、建議權、申訴權、控告和檢舉權的內容。公民正確行使自己的合法權利是我國社會主義國家性質的必然要求，是社會主義民主政治的切實體現，也是我國構建和諧社會的一項重要內容。根據現行憲法的規定，公民享有憲法賦予的基本權利和自由，構建和諧社會既意味著公民權利、自由的依法行使不受任何國家機關和公職人員的侵犯，否則，必受追究，更意味著公民的合法財產利益、精神利益受到不法侵害時，有權請求賠償。 2.中國信訪制度的文化傳承貫通著和諧社會構建的人本理念 在文化傳承基礎方面，中國五千年的文化積淀，影響著一代又一代炎黃兒女的行為意識。作為由古代“納言”、“進諫”等形式不斷演化而來的信訪，同樣也深深印刻著傳統的“清官意識”。在中國傳統社會中，“清官”一直是受到人們高度尊崇的特殊官僚群體。人們呼喚清官，贊美清官，對清官的期盼已經構成為中國政治文化的重要組成部分。[3]“清官”是我國從古至今的百姓情結。傳說中不徇私情秉公辦案的“包青天”，就是人們塑造的一個剛正不阿的形象，它體現了人們對于清官政治的一種渴求。當人們遇到冤屈的時候，首先想到的就是找清官訴苦，希望清官能夠為自己作主。這種思維習慣和行為模式沿襲至今，就構成了所謂的“清官意識”。對于清官的憧憬，充分反映了人們對公平和正義的追求。這與我黨堅持的“公平正義”這一社會主義法治理念基本相同。 3.中國信訪制度的社會現實融會著和諧社會構建的權利理念 在社會現實基礎方面，美國學者科賽是研究社會沖突問題的專家，他提出了著名的社會安全閥理論。[4]這個理論對于我國信訪制度與和諧社會構建有著重要的現實意義。“從這個意義上看，所謂和諧社會，不是意味著沒有沖突，沒有利益紛爭（這樣的社會從來就是空想，因為人是有限性的自私而又富有同情心的動物），而是意味著通過法治的途徑來解決權利和利益等方面的糾紛，意味著國家與社會的相對的分離，意味著政治是政治，社會是社會，權力歸權力，經濟歸經濟，任何侵犯他人或社會公共利益，乃至國家政權的行為，都能夠根據相對應的法律制度公平、正義的予以制裁。一個法治的社會肯定是一個充滿了糾紛的社會，但正因為此，它才是一個真正和諧的社會?！盵5]也就是說，建設一個和諧的社會，并不是讓全體人民都去通過對個人權益的無條件“奉獻”來屈從地服務于自己的國家，或者說都只是為了國家的政治目的而茍且地活著，而是通過一個具有國家權威的法律治理，來實現人民的幸福，促進社會的繁榮與富強，保障個人的權利與利益在合法限度內的最大實現。“我黨從一開始就提出的為人民服務和為人民謀幸福，顯然就是為人民謀求一個世俗生活的自由、平等與正義的社會環境，這也就是所謂的西方詞匯中的市民社會，中國詞匯中的小康社會?！盵6]歷史經驗證明，沒有安全閥制度的社會顯然是不允許沖突存在的。如果個人與個人、個人與組織、組織與組織之間的矛盾長期得不到解決，敵對情緒越積越深，大規模的沖突隨時都可能一觸即發，為了避免這種危險的出現，統治階級往往會不斷強化意識形態和國家機器的作用，而這樣做的結果，毫無疑義地是使社會結構變得更加僵化，最初為個人而發生的沖突最終則轉化成為集體而發生的沖突，上訪、告狀將會不斷。如果我們把上訪、告狀視為社會不和諧的表現，或者說，把“無訪”、“絕訪”、“零上訪”視為社會和諧的象征，那么這樣的和諧社會則是十分可怕的，因為它不是真正的和諧社會，一方面是大家都被閹割為政治人的單性人社會，是一個不患貧而患不均的偏離“社會主義目標”的貧窮社會，另一方面更是一個統治者危機四伏、國家政權將被推翻的社會。因此，我國無論在構建和諧社會的法律制定抑或實施方面，都十分注重作為“國家”的安全穩定與作為“公民”的權益保障兩方面的有機統一。使“沖突總是在一個有約束力的規范空間內展開，并且執行它自己的限制和調節規范”[7]。這也正是我國法律允許、保護集會、游行、示威、靜坐等等表達方式和法律確立、完善調解、仲裁、復議和訴訟等等制度之緣由。 二、中國信訪制度的特殊功能補益了和諧社會的構建缺失 和諧社會的構建是一項十分重大的系統工程，應該說來不得任何疏忽，更不用說是缺失。中國信訪制度的特殊功能對和諧社會構建過程中的難免疏忽抑或缺失有著防患于未然的補益作用。由于信訪制度輻射的范圍十分廣泛，涉及的內容也繁雜多樣，從不同的視角對信訪制度進行考察，學者們對信訪制度功能的認識也有所差別，總體上可以將信訪制度的功能概括為統治功能、控制功能、溝通功能、調節功能、救濟功能、監督功能六個方面。 1.信訪制度的統治、控制功能補益了和諧社會構建中的政治制度缺失 信訪制度的統治功能是指黨和政府設立信訪制度，以此來履行黨的群眾路線的政治理念，通過這種制度化的公民政治參與途徑來論證和深化政權的合法性。任何一種政治制度的設立都不可避免地具有國家統治功能，但具體到信訪制度，其在統治功能的發揮方面更具有特殊的意義。信訪制度作為一種行政制度的出現，反映了共產黨人建立政權合法性的努力。 信訪制度具有密切聯系群眾的功能。中國共產黨在長期斗爭中創造和發展起來的“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，是實現黨的思想路線、政治路線和組織路線的根本性路線，是黨的優良傳統和政治優勢。[8]信訪是黨和政府同群眾經常、密切地進行聯系的一個重要的渠道，群眾的疾苦和問題通過信訪渠道經常地反映上來，通過黨和政府對問題的解決，切實地體現和實現黨的路線和政策，增強黨和政府相關路線、方針和政策的合法性。信訪制度通過群眾反映問題，政府調查后予以解決，能實現“為人民服務”的意識形態承諾，它的行為手段本身能使人們看到黨“密切聯系群眾”、“從群眾中來，到群眾中去”的意識形態效果。因此作為一種具體制度，它能自證其合法性，同時還能以自身的合法性貫徹意識形態的合法性。[9] 信訪制度的控制功能是指國家通過信訪制度的設立，對國家的行政體制進行一種非常規的控制。在共產黨政權建立初期，最高領導人就非常警惕官僚體制的腐敗問題，并以各種方式監督官僚體制，防止其腐敗墮落、脫離群眾。最常用的辦法是開展運動，信訪制度在控制官僚體制方面只處在邊緣的輔助位置上。在“文革”結束，運動方式被宣布退出政治舞臺后，信訪作為對官僚體制的非常規控制功能凸顯出來了。而20世紀以來，各國政府對經濟活動及社會其他活動的干預不斷增強，行政機關及其工作人員的權力也在迅速膨脹。[10]新中國有特定的思想和政績考評標準對官僚進行控制，但這種控制會遇到很多障礙，這些障礙使得中央和上級官員無法準確了解下級官員的信仰堅定程度、行政能力、道德水平等，而信訪制度可以作為中央和上級官員了解下級官員的一個非常規窗口。對信訪制度中所反映的重大問題，中央和上級國家機關會派人到基層調查，這種調查也是對基層涉案官員的調查和了解。通過信訪這樣一種特色的制度，可以將下級權力置于經常有效的控制之中，中央通過信訪制度繞過了中間的官僚階層，實現了中央和上級對基層官員的直接控制，這種控制是非常規的卻是十分有效的。 信訪制度控制功能也體現在信訪制度在部門之間的協調作用方面。[11]現實中信訪制度所涉及到的問題往往是具有綜合性，信訪問題經常與多個部門的職權相關，不同部門之間在認識上或者在具體分工方面存在著分歧，而這些問題只有通過具體的事情才能反映出來。信訪人通過信訪渠道提出這些問題時，有的信訪機關會基于部門利益的考慮而推卸責任，有的信訪人也會由此鉆空子，這些都可能導致問題的復雜化。遇到這樣的問題，政府具有政治體制控制的需要，會根據具體的情況，或個別做工作，或聯合辦公，或聯合調查，協調部門與部門之間的關系，這也是一種官僚體制控制功能的體現。 2.信訪制度的溝通、調節功能補益了和諧社會構建中的社會治理缺失 信訪制度的溝通功能是從工具的角度對信訪制度功能的分析，是指信訪作為一種溝通民意、民情上達的手段，起到了聯系政府與群眾的“紐帶”，促進國家與公民之間互動的作用。只有使國家和人民之間形成一種暢通的對話溝通機制，才能保持政府與人民之間的有效合作。信訪恰是政府與人民之間的相互交往行為，這種交往、溝通在政府與人民群眾之間架起了“橋梁”，有助于政府決策的科學化和有效性。 信訪制度的溝通功能的一個重要的體現，是通過信訪制度政府可以貫徹政策、實現社會動員。在信訪渠道中，人民群眾同國家官僚體制上層甚至是最高層進行直接的接觸，而官僚上層往往會對信訪者所反映的合理問題以回信、回電或批復的方式予以解決，對于信訪者所反映的不合法或不合理的意見或要求，也會采取說服、解釋等方式向他們進行政策宣傳，或者是建議通過其他的渠道進行反映。在這樣一個公民與國家之間的互動過程中，國家實現了一種廣泛的政治參與，從而形成了一種國家與社會之間的互動機制，這也是當代憲政思想的一個重要方面。[12]同時，國家的相關機構還會動用相應的信訪配套措施讓信訪群眾明白國家的政策取向，這樣也在信訪制度溝通功能中實現了一種社會動員。 信訪制度的調節功能是從社會學意義的角度而言的，具體是指信訪在社會不斷運動變化并積聚了各種各樣的矛盾激化之前，起到化解社會矛盾、緩解社會沖突、維護社會穩定的功能。信訪制度的調節功能是社會安全閥理論的重要體現。信訪制度的調節功能具體可分析為：第一，信訪能夠及時發現社會矛盾和影響社會穩定的不安定因素。信訪是社會變化的“晴雨表”，各種新情況、新問題、新矛盾都會在信訪工作中得到及時反映。第二，信訪能夠使沖突雙方彼此了解，暫時消解沖突雙方的敵對情緒。第三，信訪能有效化解矛盾，平息社會沖突。沖突雙方對彼此懷有敵對情緒使問題長期得不到解決，因此他們的來信來訪并不僅僅是敵對情緒的發泄，更需要將問題及時解決。[13]有關資料顯示，在當前影響社會穩定的群體性事件中，群眾上訪已經排在了首位，成為維護社會穩定中一個非常突出又亟待解決的問題。而信訪可以在處置群體性事件中發揮提供情報信息的作用，維護社會穩定是信訪功能的新發展。[14]