關(guān)鍵詞: 預(yù)算監(jiān)督/預(yù)算監(jiān)督權(quán)/預(yù)算法

內(nèi)容提要: 預(yù)算監(jiān)督權(quán)是現(xiàn)代各國立法機(jī)關(guān)普遍享有的一種重要權(quán)力。我國人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)制度體系已經(jīng)初步建立，但現(xiàn)實(shí)中人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使仍然存在一些難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政運(yùn)行的問題。預(yù)算法的修訂已列入國家立法規(guī)劃，通過分析比較發(fā)達(dá)國家議會(huì)預(yù)算監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，筆者提出一些促進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)有效行使的設(shè)想。 隨著1999年啟動(dòng)預(yù)算改革，我國開始邁向“預(yù)算國家”。目前正在進(jìn)行的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）的修改，不僅是技術(shù)層面的問題，它還涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和人的發(fā)展的方方面面，是紛繁復(fù)雜的利益大調(diào)整，是政策的選擇與政治的權(quán)衡。[1]其實(shí)質(zhì)是 “重新塑造國家的治理制度和政治文化”。[2] 預(yù)算法一項(xiàng)極為重要的內(nèi)容是人大與政府權(quán)力的配置與制衡，預(yù)算監(jiān)督權(quán)是憲法賦予各級(jí)人大的一項(xiàng)重要政治權(quán)力。這一權(quán)力的有效行使需要在《預(yù)算法》修訂中通過科學(xué)合理的具體制度安排來實(shí)現(xiàn)。

一、 人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的界定

（一）預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算監(jiān)督權(quán)

作為現(xiàn)代“預(yù)算國家”所要求的兩個(gè)基本條件之一，預(yù)算監(jiān)督是指包括立法機(jī)關(guān)在內(nèi)的各個(gè)主體對(duì)政府財(cái)政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督的活動(dòng)，它貫穿于預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整以及決算等各個(gè)環(huán)節(jié)，既相對(duì)獨(dú)立又與其他環(huán)節(jié)交互影響。[3]按照預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使主體，可將我國的預(yù)算監(jiān)督分為立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等多種形式，其中立法（人大）監(jiān)督是效力最高，最具權(quán)威性的監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是立法權(quán)監(jiān)督制約行政權(quán)，權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督制約行政機(jī)關(guān)的財(cái)政行為。

預(yù)算監(jiān)督權(quán)是現(xiàn)代各國立法機(jī)關(guān)普遍享有的一項(xiàng)重要權(quán)力，是立法機(jī)關(guān)財(cái)政權(quán)的核心權(quán)能。1787年美國《聯(lián)邦憲法》第1條第7款對(duì)國會(huì)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)作了原則性規(guī)定：“征稅法案應(yīng)在眾議院中提出，但參議員可以以處理其他法案的方式，以修正案提出建議或表示同意”。美國法典第2編對(duì)國會(huì)編制審批預(yù)算的方式和程序等進(jìn)行了具體規(guī)定。1882年英國議會(huì)正式確立預(yù)算制度，明確規(guī)定國會(huì)享有預(yù)算的審批核準(zhǔn)權(quán)，并在1911年的《議會(huì)法》、1937年的《內(nèi)閣大臣法》和1972年的《地方政府法》中對(duì)議會(huì)預(yù)算監(jiān)督權(quán)做出了進(jìn)一步規(guī)定。法國憲法第39條規(guī)定：“財(cái)政法案應(yīng)首先送至國民議會(huì)進(jìn)行審議。”[4]1967年德國《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長促進(jìn)法》第2條也規(guī)定了議會(huì)享有對(duì)聯(lián)邦政府行使預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力。該條規(guī)定：聯(lián)邦政府必須在每年1月向聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院“提交年度經(jīng)濟(jì)報(bào)告，說明聯(lián)邦政府在本年度內(nèi)要致力實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)上和財(cái)政上的目標(biāo)年度計(jì)劃，并對(duì)本年度內(nèi)計(jì)劃中的經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)政政策加以說明”。[5]

具體到我國，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)是人大對(duì)預(yù)算全過程（預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整和決算）進(jìn)行立法規(guī)范和監(jiān)督的權(quán)力。即人民代表大會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)依照憲法的規(guī)定對(duì)政府財(cái)政收支計(jì)劃的編制、審批、執(zhí)行和決算等預(yù)算管理過程進(jìn)行立法規(guī)范， 并依照憲法和法律的規(guī)定對(duì)政府預(yù)算草案的編制過程進(jìn)行監(jiān)管督察，對(duì)政府編制的預(yù)算報(bào)告和預(yù)算草案進(jìn)行民主審查批準(zhǔn)，對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行的情況及決算的真實(shí)性和合法性進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力。

根據(jù)憲法、立法法、預(yù)算法和各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法等規(guī)定，我國的各級(jí)人大及其常委會(huì)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)包括年度預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告、預(yù)算調(diào)整方案和決算的審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，財(cái)政和稅收事項(xiàng)的立法保留權(quán)及對(duì)與憲法、法律相抵觸的有關(guān)預(yù)算、決算行政法規(guī)、決定、命令和地方性法規(guī)、決議的撤銷權(quán)等。

（二）人大預(yù)算監(jiān)督的功能

人大預(yù)算監(jiān)督是人大監(jiān)督體系的重要組成部分，是各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要的法定職權(quán)和工作職責(zé)，也是人大代表人民依法管理國家事務(wù)的重要途徑和形式。其主要功能有：第一，及時(shí)糾正政府預(yù)算編制、執(zhí)行中可能存在的偏差，保證政府施政目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。第二，使政府預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算等程序符合法律規(guī)范。維護(hù)財(cái)政預(yù)算法律法規(guī)、相關(guān)制度和政策的權(quán)威性、穩(wěn)定性以及嚴(yán)肅性。第三，確保政府財(cái)政行為符合公共財(cái)政要求，使社會(huì)公共資源真正用于滿足社會(huì)公共需要。第四，促進(jìn)政府預(yù)算決策民主化和科學(xué)化，推進(jìn)公共財(cái)政和民主財(cái)政的建設(shè)。

二、人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)行使的基礎(chǔ)

（一）“預(yù)算信托”等理論為人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)行使提供理論支持

國家預(yù)算實(shí)質(zhì)是一種法定的公益信托和自益信托相混合的特殊信托。在這一信托關(guān)系中，人民基于對(duì)國家的信任而讓渡部分財(cái)產(chǎn)形成公共經(jīng)濟(jì)資源（即信托財(cái)產(chǎn)），政府則基于職權(quán)分配、使用和運(yùn)營這些經(jīng)濟(jì)資源，以實(shí)現(xiàn)人民的信托利益。[6]早在1829年美國政治家亨利·克萊（Henry Clay）就指出：“政府是一個(gè)信托機(jī)構(gòu)，政府官員則是受托人；信托機(jī)構(gòu)和受托人都是為了人民的利益而設(shè)立的。” [7]揭示出人民與政府、與政府官員之間為信托關(guān)系，為委托人、受益人與受托人之關(guān)系。1946年《日本憲法》序言部分宣稱日本的“國政源于國民的嚴(yán)肅信托，其權(quán)威來自國民，其權(quán)力由國民的代表行使，其福利由國民享受。這是人類普遍的原理，本憲法即以此原理為根據(jù)”。人民選舉政府并基于對(duì)政府的信任，直接或間接地通過制定預(yù)算、稅收、規(guī)費(fèi)方面的法律、法規(guī)，直接或間接地通過編制和審批預(yù)算，授權(quán)政府有關(guān)部門及其人員籌集、分配和支用公共經(jīng)濟(jì)資源（財(cái)政資金），以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)而滿足特定社會(huì)范圍的公共需要。在預(yù)算信托過程中，人民作為信托資金（財(cái)政資金）的來源者，既是預(yù)算信托的委托人，也是預(yù)算信托的受益人，是預(yù)算信托結(jié)果的最終承擔(dān)者。而受托的“政府”必須對(duì)公眾負(fù)責(zé)，尤其是在資金的汲取和使用上。正如有學(xué)者所言“要建立一個(gè)民主的政府，首先要讓它看得見；要讓它看得見，它就得有一個(gè)統(tǒng)一的、受監(jiān)督的預(yù)算”。[8]我國是人民共和國，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。我國憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”人民通過他們選舉產(chǎn)生的代表和人民代表大會(huì)行使管理國家的權(quán)力。在國家預(yù)算過程中，人民是委托人和受益人，政府是受托人和執(zhí)行人，人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)作為人民的代表機(jī)構(gòu)代表人民對(duì)政府預(yù)算行使監(jiān)督權(quán)。

此外，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論中的公共財(cái)政、分權(quán)制衡、官僚機(jī)構(gòu)行為等理論也為人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使提供了充足的理論依據(jù)。公共財(cái)政理論認(rèn)為：國家財(cái)政權(quán)是公眾依契約暫時(shí)讓予的權(quán)力之一。社會(huì)公眾是政府財(cái)政收入的提供者，政府收取社會(huì)公共資源是為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。所以，作為社會(huì)公共資源的提供者和公共產(chǎn)品受益者的社會(huì)公眾，他們有權(quán)通過其代表對(duì)社會(huì)公共資源的使用以及政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，使其能真正滿足社會(huì)公共需要。分權(quán)制衡理論認(rèn)為：國家的立法、行政、司法三項(xiàng)權(quán)力應(yīng)當(dāng)分別由三個(gè)不同的國家機(jī)關(guān)去行使，形成三項(xiàng)權(quán)力間的相互牽制和相互約束的格局，以保持國家權(quán)力間的平衡狀態(tài)。預(yù)算監(jiān)督就是立法部門對(duì)行政部門的一項(xiàng)權(quán)力制衡措施，預(yù)算的編制執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)相互制衡。官僚機(jī)構(gòu)行為理論認(rèn)為：政府機(jī)構(gòu)往往有追求預(yù)算最大化的沖動(dòng)。若沒有有效的預(yù)算監(jiān)督，直接后果必然是政府機(jī)構(gòu)無限擴(kuò)大，公共財(cái)政資金被浪費(fèi)，社會(huì)公共需求得不到真正滿足。

（二）憲法等相關(guān)立法規(guī)定為人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使提供了制度保障

法律是立法部門行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的前提和保障。從制度規(guī)定上考察，我國的各級(jí)人大及其常委會(huì)具有國家預(yù)算中的最高決策權(quán)，處于同級(jí)預(yù)算主體中的至高地位，這為人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)行使提供了制度保障。

1954年憲法規(guī)定：全國人民代表大會(huì)有權(quán)“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和決算”；地方各級(jí)人大有權(quán)“審查和批準(zhǔn)地方的預(yù)算和決算”，1954年組織法列舉了地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)“審查和批準(zhǔn)預(yù)算和決算”，上述規(guī)定標(biāo)志著我國各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督權(quán)的正式確立。1982年憲法在延續(xù)上述規(guī)定的同時(shí)明確了人大常委會(huì)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，在第 62 條、第 67 條、第 99 條規(guī)定全國人大及地方人大對(duì)政府預(yù)算及其執(zhí)行情況有審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督的權(quán)力。除憲法外， 立法法、預(yù)算法、審計(jì)法、各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法，國務(wù)院關(guān)于預(yù)算的行政法規(guī)、部門規(guī)章等對(duì)于人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容、程序等都進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。尤其是1994年《中華人民共和國預(yù)算法》和2006年《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的頒布，以及1999年《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》的發(fā)布，使得我國人大的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督進(jìn)入了快速發(fā)展階段。《預(yù)算法》第12條明確規(guī)定全國人大及其常委會(huì)的預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)；第九章專門規(guī)定預(yù)算監(jiān)督問題；第十章則明確規(guī)定違反預(yù)算法的法律責(zé)任。

就地方立法而言，從1996年12月北京市人大率先制定地方人大財(cái)政預(yù)算監(jiān)督條例以來，目前幾乎所有省、市和自治區(qū)的人大都根據(jù)具體實(shí)踐，頒布實(shí)施了關(guān)于人大預(yù)算監(jiān)督的規(guī)范性文件，對(duì)財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督中的制度安排、運(yùn)行機(jī)制等作了進(jìn)一步規(guī)定。其內(nèi)容涉及預(yù)算草案的初步審查、專項(xiàng)審計(jì)、詢問質(zhì)詢、重大事項(xiàng)調(diào)查、預(yù)算調(diào)整、決算審查、超收收入使用監(jiān)督、預(yù)算外資金使用監(jiān)督、編制綜合預(yù)算、法律責(zé)任等多方面內(nèi)容。[9]

受立法條件和技術(shù)的限制，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)尤其是《預(yù)算法》，對(duì)于人大預(yù)算監(jiān)督的規(guī)定還過于籠統(tǒng)和原則，對(duì)監(jiān)督的范圍、程序、方法，以及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置等規(guī)定還不完備，導(dǎo)致人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)難以有效行使。

三、以《預(yù)算法》的修改為契機(jī)，促進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的有效行使

（一） 在《預(yù)算法》中明確賦予人大預(yù)算修正權(quán)

發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家立法普遍規(guī)定：議會(huì)在預(yù)算審批過程中有質(zhì)詢、調(diào)查、修正權(quán)和否決權(quán)。我國《預(yù)算法》僅規(guī)定：預(yù)算草案由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)編制，由人大審批。未對(duì)人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)做出規(guī)定，制約了人大預(yù)算監(jiān)督作用的發(fā)揮。依據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，人大只享有對(duì)預(yù)算的概括性批準(zhǔn)權(quán)，而無法對(duì)其具體項(xiàng)目分別進(jìn)行表決，更無權(quán)對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整。在沒有預(yù)算修正權(quán)的情況下，人民代表大會(huì)審查預(yù)算實(shí)際上只有兩個(gè)極端的選擇：或者整體通過或者否決政府預(yù)算。一旦不贊成票超過半數(shù)，預(yù)算草案將被整體否決，政府就必須重新提交預(yù)算草案，這勢(shì)必會(huì)對(duì)其他正常的財(cái)政收支造成影響。[10]其結(jié)果導(dǎo)致人代會(huì)一般只能是整體通過政府預(yù)算。這也是目前各級(jí)人大主要依賴初審來加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督的一個(gè)主要原因。但是預(yù)算法中也沒有預(yù)算初步審查效力的規(guī)定，即使人大常委會(huì)在初審時(shí)發(fā)現(xiàn)了預(yù)算草案存在問題，也同樣沒有讓政府修改預(yù)算的權(quán)力。

筆者建議在《預(yù)算法》修訂時(shí)應(yīng)明確賦予人大預(yù)算修正權(quán)。目前湖北、山西、廣東等地方人大已經(jīng)在地方立法中對(duì)預(yù)算草案修正案的提出和表決等進(jìn)行了規(guī)定，可以在《預(yù)算法》修訂時(shí)加以參考。如《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例》第14條第1 款規(guī)定：“大會(huì)主席團(tuán)、人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)、人民代表大會(huì)代表 10 人以上聯(lián)名，可以書面提出預(yù)算草案修正案。修正案必須對(duì)所提議的事項(xiàng)、理由作出詳細(xì)說明；提出增加支出的修正案，必須相應(yīng)提出增加收入或減少其他支出的具體方案。”第14條第4款規(guī)定：“對(duì)交付表決的預(yù)算草案，有修正案的，先表決修正案，再就關(guān)于預(yù)算的決議草案進(jìn)行表決。修正案通過后，同級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照決議修改預(yù)算。”但是目前各地立法對(duì)于預(yù)算修正案提出的主體、條件、效力等規(guī)定卻不盡相同，迫切需要由作為上位法的《預(yù)算法》明確賦予人大預(yù)算修正權(quán)，并就預(yù)算修正權(quán)的行使進(jìn)行統(tǒng)一安排。

（二） 貫徹預(yù)算全面性原則，將政府全部收支納入人大預(yù)算監(jiān)督范圍

預(yù)算全面性原則，是國際貨幣基金組織向中國政府推薦的預(yù)算法的十大良好原則的重要內(nèi)容，也是2004年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）推崇的現(xiàn)代預(yù)算的十大原則之一。英國1866年實(shí)施的《國庫和審計(jì)部法》要求所有政府收入都應(yīng)進(jìn)入統(tǒng)一的基金，而該基金的所有支付均需立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)撥款。在美國，1787年通過的《美國憲法》第1條第9款第6項(xiàng)將一切公款支出的撥款權(quán)賦予了國會(huì)；并且自1969財(cái)年起編制“統(tǒng)一預(yù)算“成為慣例。[11] 1947年通過的《日本財(cái)政法》第14條的規(guī)定：“所有財(cái)政收入與財(cái)政支出都必須編入預(yù)算”，這些年度預(yù)算必須由內(nèi)閣向國會(huì)提出并經(jīng)其審議通過，處理國家財(cái)政的權(quán)限必須根據(jù)國會(huì)的決議行使[12]。《聯(lián)邦德國基本法》第110條第1款也規(guī)定：“聯(lián)邦之一切收支應(yīng)編入預(yù)算案”，此外《德國聯(lián)邦和各州預(yù)算法律基本原則的法律》第8條和《德國聯(lián)邦預(yù)算法》第11條均規(guī)定了完整性和統(tǒng)一性原則。[13]

預(yù)算全面性原則不僅要求將一國政府的全部財(cái)政收支技術(shù)性地、規(guī)則性地列示于一份統(tǒng)一的靜態(tài)預(yù)算文件，更要借由動(dòng)態(tài)的預(yù)算過程將政府的一切收支活動(dòng)納入規(guī)范化、法治化的軌道，納入民眾的代表機(jī)構(gòu)（人大）的監(jiān)控視野。

目前， 我國政府部門還較為普遍地存在預(yù)算外資金、制度外“小金庫”，仍有數(shù)量巨大的資金如巨額財(cái)政超收收入、政府部門尤其是地方政府的隱性舉債形成的資金、各地的中央轉(zhuǎn)移支付資金等，沒有納入預(yù)算，游離于人大監(jiān)督之外。以轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算編制為例，自2004年以來中央對(duì)地方稅收返還和補(bǔ)助支出的規(guī)模已過萬億元，占中央財(cái)政總支出的一半以上。在轉(zhuǎn)移支付資金中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重很高。由于現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度未明確事權(quán)與財(cái)權(quán)的范疇，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配預(yù)算編制很粗，往往是將資金整塊地“批發(fā)”給相應(yīng)的部委，再由相應(yīng)的部委在預(yù)算執(zhí)行中進(jìn)行“二次分配”。結(jié)果導(dǎo)致財(cái)政資金內(nèi)部分配管理權(quán)分散，出現(xiàn)多頭管理、重復(fù)安排、劃分支出范圍隨意性大等問題，給人大預(yù)算審查監(jiān)督造成困難。

因此，筆者建議在《預(yù)算法》中明確規(guī)定復(fù)式預(yù)算制度，擴(kuò)大預(yù)算收入的范圍，確立編制財(cái)政綜合預(yù)算的法律地位。嚴(yán)格把關(guān)政府收支，在《預(yù)算法》中明確“預(yù)算收入”和“非預(yù)算收入”的范圍，并擴(kuò)展對(duì)預(yù)算收支的涵蓋范圍，盡可能全面反映預(yù)算內(nèi)外資金的安排。

（三）完善人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，將人大預(yù)算監(jiān)督貫穿于預(yù)算活動(dòng)始終

預(yù)算實(shí)踐本身絕非靜態(tài)的、機(jī)械的預(yù)算文件而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的調(diào)適的過程。如前文所述，人大預(yù)算監(jiān)督是人大對(duì)于預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算等動(dòng)態(tài)的預(yù)算全過程的系統(tǒng)監(jiān)督，而不僅是對(duì)靜態(tài)的預(yù)算文件或某一項(xiàng)預(yù)算活動(dòng)的監(jiān)督。為充分發(fā)揮人大的預(yù)算監(jiān)督職能，就必須建立起完善的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，將人大預(yù)算監(jiān)督貫穿于動(dòng)態(tài)的預(yù)算活動(dòng)始終。

第一，把好預(yù)算編制關(guān)，有效行使人大預(yù)算編制監(jiān)督權(quán)。

在美國的預(yù)算體系中，并行存在著兩個(gè)獨(dú)立的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，即隸屬于總統(tǒng)的行政管理和預(yù)算辦公室和隸屬于國會(huì)的預(yù)算局。[14]設(shè)立國會(huì)預(yù)算局的目的是幫助國會(huì)編制預(yù)算，主要任務(wù)是預(yù)算報(bào)告、費(fèi)用估計(jì)、經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和財(cái)政政策分析、記錄支出和收入法案、進(jìn)行特別研究等。國會(huì)預(yù)算局的設(shè)立，使國會(huì)能夠客觀準(zhǔn)確的掌握第一手預(yù)算資料，從而保證了國會(huì)預(yù)算監(jiān)督的主動(dòng)性。我國人大預(yù)算監(jiān)督要借鑒美國經(jīng)驗(yàn)在預(yù)算編制階段提前介入，主動(dòng)了解掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、編制預(yù)算的指導(dǎo)思想、基本依據(jù)、主要指標(biāo)以及實(shí)施措施等。在財(cái)政部門初步確定預(yù)算總體格局時(shí)，人大的相關(guān)機(jī)構(gòu)要主動(dòng)行使質(zhì)詢權(quán)，要求財(cái)政部門作出關(guān)于預(yù)算安排意見的匯報(bào)，積極溝通情況。對(duì)其中一些重大問題，人大常委會(huì)可以提出意見和建議，供政府討論預(yù)算方案時(shí)研究參考。

預(yù)算編制階段需要關(guān)注的另一個(gè)問題是預(yù)算報(bào)表編制較為粗糙。目前政府向人大提交的預(yù)算報(bào)表所列科目級(jí)次過少，所列內(nèi)容過粗， 編制說明簡單，不但普通人大代表難以看懂，即使是許多專業(yè)人士也不甚明了。[15]信息不充分大大制約了預(yù)算審議的深度和廣度，使人大監(jiān)督權(quán)難以有效行駛。建議人大在預(yù)算編制階段加強(qiáng)與財(cái)政部門溝通，引導(dǎo)其細(xì)化我國預(yù)算報(bào)告，提高預(yù)算編制的透明度。改變過去只列“類”級(jí)收支數(shù)目的慣例，將預(yù)算報(bào)表擴(kuò)展至“款”級(jí)和“項(xiàng)”級(jí)，對(duì)于重要的、社會(huì)關(guān)注的預(yù)算支出安排甚至擴(kuò)展至“目”級(jí)，并且附上較為詳細(xì)的預(yù)算編制說明。

第二，把好預(yù)算批準(zhǔn)關(guān)，有效行使人大預(yù)算審批權(quán)。

首先，建立預(yù)算聽證制度。在人大會(huì)議召開前一個(gè)月，將預(yù)算草案的全本送達(dá)每位人大代表進(jìn)行詳細(xì)審閱，保證代表有充足的時(shí)間對(duì)預(yù)算項(xiàng)目和內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格審查和推敲，必要時(shí)舉行質(zhì)疑會(huì)和聽證會(huì)。[16]我國現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員可以就預(yù)算中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢，但并未規(guī)定代表可以對(duì)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行辯論或舉行聽證。缺少在關(guān)鍵性問題上的辯論和廣泛征求意見的聽證環(huán)節(jié)，導(dǎo)致人大審議預(yù)算時(shí)的監(jiān)督力度減弱。在預(yù)算法修訂中要明確預(yù)算聽證制度。預(yù)算聽證可以包括以下環(huán)節(jié)：由政府預(yù)算編制部門和財(cái)政部門對(duì)預(yù)算編制的目的、主要內(nèi)容進(jìn)行解釋、說明；聽取人大代表、社會(huì)公眾和有關(guān)專家的意見；政府部門接受人大質(zhì)詢；就有關(guān)問題展開辯論。

其次，加強(qiáng)人大代表預(yù)算知識(shí)培訓(xùn)。我國人大代表的非專職性決定了多數(shù)代表缺乏足夠的財(cái)政、審計(jì)、法律等專業(yè)知識(shí)，不具備預(yù)算審查能力，很難充分理解本來就粗線條的財(cái)政預(yù)算報(bào)告。再加上人大會(huì)議期限一般較短、議程較多，一些代表在表決時(shí)甚至連預(yù)算報(bào)表都無法讀懂，預(yù)算監(jiān)督更無從談起。[17]建議通過專題講座、案例分析、調(diào)研考察多種形式加強(qiáng)代表預(yù)算知識(shí)的培訓(xùn)，提高預(yù)算審查監(jiān)督能力。并在人民代表大會(huì)開會(huì)期間適當(dāng)延長預(yù)算審議時(shí)間，廣泛聽取代表的意見，確保人大預(yù)算審批的有效性。[18]

再次，編制臨時(shí)預(yù)算，經(jīng)各級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。由于我國目前的預(yù)算制度采用歷年制（即自公歷1月1日起至12月31日止），與人大開會(huì)審批預(yù)算的時(shí)間（春3月）無法銜接，致使各級(jí)政府在財(cái)政年度開始的前幾個(gè)月缺乏經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的正式預(yù)算。這種先執(zhí)行、后審批的缺乏預(yù)算執(zhí)行依據(jù)的局面，既影響了權(quán)力機(jī)關(guān)預(yù)算審批的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，客觀上也限制了人大預(yù)算審批監(jiān)督權(quán)的有效行使。對(duì)此，有學(xué)者建議借鑒英國、日本等國的做法，實(shí)行預(yù)算跨年制，將財(cái)政年度的起訖時(shí)間改為自4月1日起至次年3月31日止[19]；或者保持公歷年制，但將人大的會(huì)期提前到12月初，以消除時(shí)間差，防止預(yù)算真空期，保障預(yù)算執(zhí)行有依據(jù)，保證人大預(yù)算審批監(jiān)督的有效性。但筆者認(rèn)為，改變?nèi)珖舜髸?huì)期相當(dāng)困難、勢(shì)所不能，實(shí)行跨年制也有難以克服的困難，因?yàn)槲覈荒暌欢鹊娜嗣翊泶髸?huì)，既要審批下年度的預(yù)算草案，又要審批上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告。因此，筆者更傾向于采取由政府編制臨時(shí)預(yù)算草案、由人大常委會(huì)批準(zhǔn)后予以執(zhí)行的方式，來解決預(yù)算執(zhí)行依據(jù)和保障預(yù)算的人大監(jiān)督問題。

第三，把好預(yù)算執(zhí)行關(guān)，有效行使人大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。

預(yù)算重在執(zhí)行。在我國預(yù)算執(zhí)行過程中，受政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)等諸多方面的影響，預(yù)算變更頻繁，隱性分配、二次分配弱化了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，這就需要嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督以維護(hù)預(yù)算權(quán)威性。目前人大多是通過財(cái)政部門報(bào)送的簡報(bào)和審議預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度報(bào)告等對(duì)于財(cái)政支出進(jìn)行一般性監(jiān)管，監(jiān)督手段單一。再加上我國實(shí)行的是非專職化的人大代表制度，業(yè)余性使得多數(shù)代表沒有日常預(yù)算監(jiān)督的意愿和能力，很難開展日常的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。

而從國際上看，目前美國在國會(huì)下設(shè)政府問責(zé)辦公室（原名審計(jì)總署），作為專門的審計(jì)監(jiān)督部門，直接向國會(huì)負(fù)責(zé)。同時(shí)在政府各部門都設(shè)有一個(gè)與政府機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立的總檢察官辦公室，負(fù)責(zé)監(jiān)查各部門預(yù)算執(zhí)行情況。政府各部門的總檢察官有權(quán)查閱該部門的所有文件，并直接向國會(huì)提交報(bào)告，從而強(qiáng)化了國會(huì)在預(yù)算執(zhí)行階段對(duì)政府的監(jiān)督和制約。[20]日本國會(huì)設(shè)立了直接隸屬于國會(huì)的專門審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)——會(huì)計(jì)檢察院，負(fù)責(zé)對(duì)政府的預(yù)算執(zhí)行情況和決算情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并將相關(guān)審計(jì)信息報(bào)告國會(huì)。

建議結(jié)合我國實(shí)際，充分發(fā)揮專業(yè)預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，改革現(xiàn)行審計(jì)隸屬關(guān)系，設(shè)立隸屬于人大的專門的審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)定期對(duì)各部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行日常監(jiān)督檢查，及早發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的問題，為人大常委會(huì)提供審查報(bào)告。其次，探索增加人大監(jiān)督手段，通過聽取匯報(bào)、提出質(zhì)詢、專項(xiàng)調(diào)研等多種方式靈活開展預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。再次，建立預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)人大常委會(huì)與同級(jí)政府國庫支付中心的聯(lián)網(wǎng)。將預(yù)算收支、預(yù)算執(zhí)行及分析、資金調(diào)度、預(yù)算調(diào)整、轉(zhuǎn)移支付等預(yù)算信息實(shí)時(shí)發(fā)布于預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，使政府收支全面置于人大的監(jiān)督之下，提升人大對(duì)預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)督能力。

第四，把好預(yù)算調(diào)整關(guān)，有效行使人大預(yù)算調(diào)整監(jiān)督權(quán)。

預(yù)算法規(guī)定，在預(yù)算執(zhí)行中只要不發(fā)生收支逆差或舉債數(shù)額的擴(kuò)大，都不必編制預(yù)算調(diào)整方案提請(qǐng)人大審批。造成人大對(duì)超收支出、專項(xiàng)資金等轉(zhuǎn)移支付以及政府預(yù)備費(fèi)、預(yù)算收支結(jié)轉(zhuǎn)等監(jiān)督乏力。

發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家對(duì)于議會(huì)預(yù)算調(diào)整審批一般進(jìn)行較嚴(yán)格的規(guī)定，任何預(yù)算調(diào)整包括調(diào)增、調(diào)減、預(yù)算項(xiàng)目之間的資金調(diào)劑、支出的推遲等，都必須經(jīng)過立法部門的批準(zhǔn)。建議在預(yù)算法中嚴(yán)格限制預(yù)算調(diào)整。明確規(guī)定預(yù)算一旦通過即具有法律效力，非經(jīng)法定程序不得擅自改變。任何預(yù)算調(diào)整包括預(yù)算支出的增加，預(yù)算項(xiàng)目之間資金的調(diào)整、預(yù)算增收收入的使用等都需要經(jīng)過人大的批準(zhǔn)。從根本上減少預(yù)算變更，增強(qiáng)預(yù)算的約束力，杜絕政府先自行調(diào)整后報(bào)人大常委會(huì)審批的違法行為。此外，人大在審批預(yù)算調(diào)整時(shí)，要深入調(diào)查調(diào)整原因，嚴(yán)格控制調(diào)整幅度。

第五，把好決算審查關(guān)，有效行使人大決算監(jiān)督權(quán)。

人大常委會(huì)每年要結(jié)合審議政府審計(jì)工作報(bào)告，審批上年度財(cái)政決算。但目前審計(jì)監(jiān)督屬于政府內(nèi)部監(jiān)督性質(zhì)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于政府具有隸屬性，審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告要經(jīng)過政府批準(zhǔn)后，再向人大報(bào)告。可能影響審計(jì)報(bào)告的公正性、公開性和真實(shí)性，進(jìn)而影響人大決算監(jiān)督的效果。如前所述，筆者建議設(shè)立隸屬于人大的審計(jì)委員會(huì)，對(duì)各部門決算進(jìn)行審計(jì)和評(píng)估，并向人大常委會(huì)提交評(píng)估結(jié)果的審查報(bào)告，人大可以依據(jù)審查報(bào)告相應(yīng)調(diào)整各部門下一財(cái)政年度的預(yù)算安排。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重問題，還要追究有關(guān)責(zé)任人的政治責(zé)任和法律責(zé)任。[21]

（四） 加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督組織建設(shè)，增強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督能力

預(yù)算審查和監(jiān)督專業(yè)性強(qiáng)、工作量大、內(nèi)容繁雜，需要多個(gè)專門機(jī)構(gòu)通力協(xié)作才能完成。由于缺乏健全的預(yù)算監(jiān)督組織體系、缺少強(qiáng)有力的專門委員會(huì)及專業(yè)的預(yù)算審查人員，使得各級(jí)人大不可能對(duì)預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。以全國人大及其常委會(huì)為例，目前全國人大及其常委會(huì)預(yù)算審查主要依靠全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（以下簡稱“財(cái)經(jīng)委”）和全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)（以下簡稱“預(yù)工委”）進(jìn)行。就財(cái)經(jīng)委而言，它的職能很多，很難集中精力研究、審議和擬訂有關(guān)財(cái)政預(yù)算方面的議案；就預(yù)工委而言，它的編制有限。在地方除少數(shù)省級(jí)人大常委會(huì)單獨(dú)下設(shè)了預(yù)算工作委員會(huì)外，多數(shù)省市是在財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)下成立預(yù)算審查處，或直接由財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)。各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)普遍面臨數(shù)量不足、層次過低、編制不夠等問題，直接制約人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的有效行使。完善的預(yù)算監(jiān)督組織體系，是預(yù)算監(jiān)督發(fā)揮實(shí)效的前提。為此，筆者建議：

首先，增設(shè)預(yù)算委員會(huì)作為人大的一個(gè)專門委員會(huì)。預(yù)算委員會(huì)主要由專業(yè)化、高水平的專職工作人員組成的，并吸收財(cái)政、預(yù)算、法律、會(huì)計(jì)、公共管理等領(lǐng)域的專家，保證其較高的獨(dú)立性以及較強(qiáng)的審查監(jiān)督力。主要負(fù)責(zé)對(duì)政府提交的預(yù)算進(jìn)行初審，并有權(quán)對(duì)相應(yīng)的政府部門提出質(zhì)詢以及舉行聽證會(huì)，在此基礎(chǔ)上向人大常委會(huì)提出修改建議。在各級(jí)預(yù)算委員會(huì)下再根據(jù)預(yù)算支出的功能分設(shè)教育、國防、社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)等附屬委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)的職能，使其能夠發(fā)揮類似美國國會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）的作用，為人大審查監(jiān)督政府預(yù)算提供決策建議。[22]

為了有效行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家建立了較為完善的預(yù)算監(jiān)督組織體系。美國國會(huì)從1794年開始設(shè)立專門的國會(huì)預(yù)算局，由專家組成，而不是由國會(huì)議員組成。[23]1802年美國國會(huì)建立眾議院籌款委員會(huì)，1816年建立參議院財(cái)政委員會(huì)，行使制定收入制度的大權(quán)。內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期又設(shè)立了兩院撥款委員會(huì)。此外，美國國會(huì)預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)還包括預(yù)算委員會(huì)、撥款小組委員會(huì)和審計(jì)總署等。在預(yù)算委員會(huì)下又設(shè)有針對(duì)國防、教育、社會(huì)保障等預(yù)算支出的專門委員會(huì)。在英國，除設(shè)有向議會(huì)負(fù)責(zé)的國家審計(jì)署外，議會(huì)內(nèi)部還設(shè)有專門的賬目管理機(jī)構(gòu)——公共賬目委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)政府各個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的撥款情況以及其他賬目進(jìn)行監(jiān)督檢查，并將檢查結(jié)果及相關(guān)意見提交下議院。

其次，改革現(xiàn)行審計(jì)體制。審計(jì)監(jiān)督作為一種事后監(jiān)督，是財(cái)政監(jiān)督體系的重要組成部分。目前我國人大預(yù)算監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的融合點(diǎn)在于對(duì)政府財(cái)政預(yù)算監(jiān)督。但由于審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府的隸屬性，決定其必須服務(wù)于政府。這導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)在財(cái)政預(yù)算監(jiān)督方面為人大提供的幫助有限。

目前國際上關(guān)于審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置一般以外部審計(jì)模式為主，即審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)國會(huì)負(fù)責(zé)，以保持其對(duì)行政體系的獨(dú)立性。美國根據(jù)1921年《預(yù)算與審計(jì)法》規(guī)定設(shè)立對(duì)國會(huì)負(fù)責(zé)的審計(jì)總署，作為國會(huì)的助理機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于總統(tǒng)和行政機(jī)關(guān)。有權(quán)對(duì)所有財(cái)政預(yù)算開支和國家決算進(jìn)行審查。英國設(shè)有向議會(huì)負(fù)責(zé)的獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督部門——國家審計(jì)署。德國設(shè)立專門的聯(lián)邦審計(jì)院，對(duì)政府的預(yù)算執(zhí)行情況及決算情況進(jìn)行審查監(jiān)督，直接對(duì)議院負(fù)責(zé)并向其報(bào)告審計(jì)信息。為了促進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的有效行使，如前所述，筆者建議設(shè)立隸屬于人大的審計(jì)委員會(huì)，負(fù)責(zé)審計(jì)預(yù)算的合法性以及監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過程。獨(dú)立于政府的審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置有利于保證預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的公正性，也為人大預(yù)算審查監(jiān)督提供專業(yè)化的技術(shù)支持。

“如果政府收支不受監(jiān)督，它就是一個(gè)看不見的政府。一個(gè)看不見的政府，不可能是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府。一個(gè)不負(fù)責(zé)任的政府，不可能是一個(gè)民主的政府。要建立一個(gè)民主的政府，首先要讓它看得見；要讓它看得見，它就得有一個(gè)統(tǒng)一的、受監(jiān)督的預(yù)算”。[24]人大及其常委會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，通過行使監(jiān)督權(quán)深入地參與預(yù)算改革的各個(gè)層面，是財(cái)政民主機(jī)制中的核心要素。筆者相信通過《預(yù)算法》的修改將促進(jìn)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的有效行使，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的有效行使必將促進(jìn)“看得見”的政府的建立。 注釋: [1]朱大旗：“從國家預(yù)算的特質(zhì)論我國<預(yù)算法>的修訂目的和原則”，載《中國法學(xué)》2005年第1期。 [2]JonathanKhan，BudgetingDemocracy：StateBuildingandCitizenshipinAmerican，1890-1928，NewYork：CornellUniversity Press，U.K.，1997，p.2. [3]現(xiàn)代“預(yù)算國家”，必須具備兩個(gè)基本條件：一是財(cái)政上的集中統(tǒng)一；二是預(yù)算監(jiān)督。 [4]許振洲：《法國議會(huì)》，華夏出版社，2002年版，第192頁。 [5]謝懷栻譯：《聯(lián)邦德國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長促進(jìn)法》，載史際春主編《經(jīng)濟(jì)法教學(xué)參考書》，法律出版社，2000年版。 [6]朱大旗：“從國家預(yù)算的特質(zhì)論我國<預(yù)算法>的修訂目的和原則”，載《中國法學(xué)》2005年第1期。 [7][美]哈維·S·羅森（Harvey s.Rosen）：《財(cái)政學(xué)》（第六版），中國人民大學(xué)出版社，2003年版，第5頁。 [8]王紹光：“從稅收國家到預(yù)算國家”，載《讀書》2007年第10期。 [9]朱進(jìn)：“地方人大預(yù)算監(jiān)督：現(xiàn)狀、問題與對(duì)策”，載《長江論壇》2008年第6 期。 [10]河北饒陽縣人大、湖南省沅陵縣人大等都曾在預(yù)算審議后作出不予批準(zhǔn)預(yù)算的決定。 [11]約翰遜總統(tǒng)依據(jù)總體預(yù)算概念委員會(huì)“編制一個(gè)單一的、統(tǒng)一的聯(lián)邦預(yù)算”的建議，將包括社會(huì)保障在內(nèi)的所有信托基金包含在美國1969財(cái)年的“統(tǒng)一預(yù)算”中，自此編制統(tǒng)一預(yù)算成為慣例。 [12]參見1946年通過的《日本國憲法》第88條、第86條、第83條的規(guī)定。 [13]即“每個(gè)預(yù)算年度均應(yīng)編制預(yù)算案。預(yù)算案應(yīng)當(dāng)包括以下各項(xiàng)內(nèi)容：該預(yù)算年度的所有預(yù)期收入；該預(yù)算年度所有預(yù)計(jì)應(yīng)給付的支出；該預(yù)算年度所有預(yù)計(jì)必須的債務(wù)授權(quán)。” [14] 美國法典第2編第17章對(duì)國會(huì)預(yù)算局的設(shè)立、任務(wù)、職責(zé)以及公眾使用預(yù)算資料等做出了詳細(xì)的規(guī)定。 [15] 我國目前的部門預(yù)算項(xiàng)目支出是根據(jù)支出的經(jīng)濟(jì)分類科目編制，科目設(shè)為類、款兩級(jí)。根據(jù)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，一般科目列到類、重要的才列到款。與預(yù)算支出體系的“類、款、項(xiàng)、目”四個(gè)級(jí)別相比，顯得級(jí)次過少、不夠細(xì)化，雖然有預(yù)算項(xiàng)目的編制說明，還是過于簡略。 [16]目前預(yù)算報(bào)告只是先提交預(yù)算工作委員會(huì)和財(cái)經(jīng)委員會(huì)進(jìn)行初審和預(yù)先審查，并且提交的還只是比較粗略的數(shù)字。多數(shù)人大代表一般在人大開會(huì)前才拿到預(yù)算，幾乎沒有時(shí)間進(jìn)行調(diào)研和準(zhǔn)備。 [17]全國人民代表大會(huì)會(huì)期一般不超過十五天，地方人代會(huì)只有幾天，會(huì)上要討論的問題非常多，留給人大代表審查預(yù)算的時(shí)間就更少了，最多不超過一天，甚至只有幾個(gè)小時(shí)。 [18]根據(jù)《地方人大代表的培訓(xùn)需求及培訓(xùn)模式研究》課題組2009年對(duì)于浙江省調(diào)查，僅有29%的被訪代表認(rèn)為自己能看懂財(cái)政預(yù)、決算報(bào)表，有60%的被訪代表認(rèn)為能看懂財(cái)政預(yù)、決算報(bào)表對(duì)于人民代表工作存在較大影響。 [19]目前很多國家財(cái)政年度實(shí)行跨年制，例如，英國、加拿大、日本等國的財(cái)政年度始于4月1日，瑞典、巴基斯坦等國的財(cái)政年度始于7月1日，美國、尼日爾、泰國等國的財(cái)政年度始于10月1日。 [20]孫恒波：“我國人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)研究”，安徽大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年。 [21]彭禮壽《美國國會(huì)的預(yù)算監(jiān)督制度及其借鑒http：//www.chinavalue.net/Article/Archive/2006/10/29/47287.html訪問時(shí)間：2011年8月18日。 [22]魏陸：“人大預(yù)算監(jiān)督：亟須加快從形式向?qū)嵸|(zhì)轉(zhuǎn)變”，載《探索》2011年第3期。 [23]彭禮壽：“美國國會(huì)的預(yù)算監(jiān)督制度及其借鑒”http：//www.chinavalue.net/Article/Archive/2006/10/29/47287.html訪問時(shí)間：2011年8月18日。 [24]王紹光、馬駿：“走向“預(yù)算國家”———財(cái)政轉(zhuǎn)型與國家建設(shè)“，載《公共行政評(píng)論》2008年1期。