關鍵詞: 預算監督/預算監督權/預算法

內容提要: 預算監督權是現代各國立法機關普遍享有的一種重要權力。我國人大預算監督權制度體系已經初步建立，但現實中人大預算監督權的行使仍然存在一些難以適應經濟發展和公共財政運行的問題。預算法的修訂已列入國家立法規劃，通過分析比較發達國家議會預算監督經驗，筆者提出一些促進人大預算監督權有效行使的設想。 隨著1999年啟動預算改革，我國開始邁向“預算國家”。目前正在進行的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）的修改，不僅是技術層面的問題，它還涉及到經濟、社會、政治和人的發展的方方面面，是紛繁復雜的利益大調整，是政策的選擇與政治的權衡。[1]其實質是 “重新塑造國家的治理制度和政治文化”。[2] 預算法一項極為重要的內容是人大與政府權力的配置與制衡，預算監督權是憲法賦予各級人大的一項重要政治權力。這一權力的有效行使需要在《預算法》修訂中通過科學合理的具體制度安排來實現。

一、 人大預算監督權的界定

（一）預算監督和預算監督權

作為現代“預算國家”所要求的兩個基本條件之一，預算監督是指包括立法機關在內的各個主體對政府財政預算進行監督的活動，它貫穿于預算編制、審批、執行、調整以及決算等各個環節，既相對獨立又與其他環節交互影響。[3]按照預算監督權的行使主體，可將我國的預算監督分為立法監督、行政監督、審計監督、司法監督、社會監督等多種形式，其中立法（人大）監督是效力最高，最具權威性的監督，其實質是立法權監督制約行政權，權力機關監督制約行政機關的財政行為。

預算監督權是現代各國立法機關普遍享有的一項重要權力，是立法機關財政權的核心權能。1787年美國《聯邦憲法》第1條第7款對國會的預算監督權作了原則性規定：“征稅法案應在眾議院中提出，但參議員可以以處理其他法案的方式，以修正案提出建議或表示同意”。美國法典第2編對國會編制審批預算的方式和程序等進行了具體規定。1882年英國議會正式確立預算制度，明確規定國會享有預算的審批核準權，并在1911年的《議會法》、1937年的《內閣大臣法》和1972年的《地方政府法》中對議會預算監督權做出了進一步規定。法國憲法第39條規定：“財政法案應首先送至國民議會進行審議。”[4]1967年德國《經濟穩定與增長促進法》第2條也規定了議會享有對聯邦政府行使預算監督的權力。該條規定：聯邦政府必須在每年1月向聯邦議院和聯邦參議院“提交年度經濟報告，說明聯邦政府在本年度內要致力實現的經濟上和財政上的目標年度計劃，并對本年度內計劃中的經濟政策和財政政策加以說明”。[5]

具體到我國，人大預算監督權是人大對預算全過程（預算編制、預算審批、預算執行、預算調整和決算）進行立法規范和監督的權力。即人民代表大會作為國家權力機關依照憲法的規定對政府財政收支計劃的編制、審批、執行和決算等預算管理過程進行立法規范， 并依照憲法和法律的規定對政府預算草案的編制過程進行監管督察，對政府編制的預算報告和預算草案進行民主審查批準，對政府預算執行的情況及決算的真實性和合法性進行監督檢查的權力。

根據憲法、立法法、預算法和各級人大常委會監督法等規定，我國的各級人大及其常委會的預算監督權包括年度預算草案、預算執行報告、預算調整方案和決算的審查權、批準權，對預算執行的監督權，財政和稅收事項的立法保留權及對與憲法、法律相抵觸的有關預算、決算行政法規、決定、命令和地方性法規、決議的撤銷權等。

（二）人大預算監督的功能

人大預算監督是人大監督體系的重要組成部分，是各級人大及其常委會的一項重要的法定職權和工作職責，也是人大代表人民依法管理國家事務的重要途徑和形式。其主要功能有：第一，及時糾正政府預算編制、執行中可能存在的偏差，保證政府施政目標的順利實現。第二，使政府預算編制、執行、調整、決算等程序符合法律規范。維護財政預算法律法規、相關制度和政策的權威性、穩定性以及嚴肅性。第三，確保政府財政行為符合公共財政要求，使社會公共資源真正用于滿足社會公共需要。第四，促進政府預算決策民主化和科學化，推進公共財政和民主財政的建設。

二、人大預算監督權行使的基礎

（一）“預算信托”等理論為人大預算監督權行使提供理論支持

國家預算實質是一種法定的公益信托和自益信托相混合的特殊信托。在這一信托關系中，人民基于對國家的信任而讓渡部分財產形成公共經濟資源（即信托財產），政府則基于職權分配、使用和運營這些經濟資源，以實現人民的信托利益。[6]早在1829年美國政治家亨利·克萊（Henry Clay）就指出：“政府是一個信托機構，政府官員則是受托人；信托機構和受托人都是為了人民的利益而設立的。” [7]揭示出人民與政府、與政府官員之間為信托關系，為委托人、受益人與受托人之關系。1946年《日本憲法》序言部分宣稱日本的“國政源于國民的嚴肅信托，其權威來自國民，其權力由國民的代表行使，其福利由國民享受。這是人類普遍的原理，本憲法即以此原理為根據”。人民選舉政府并基于對政府的信任，直接或間接地通過制定預算、稅收、規費方面的法律、法規，直接或間接地通過編制和審批預算，授權政府有關部門及其人員籌集、分配和支用公共經濟資源（財政資金），以提供公共產品和服務，進而滿足特定社會范圍的公共需要。在預算信托過程中，人民作為信托資金（財政資金）的來源者，既是預算信托的委托人，也是預算信托的受益人，是預算信托結果的最終承擔者。而受托的“政府”必須對公眾負責，尤其是在資金的汲取和使用上。正如有學者所言“要建立一個民主的政府，首先要讓它看得見；要讓它看得見，它就得有一個統一的、受監督的預算”。[8]我國是人民共和國，人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。我國憲法第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”人民通過他們選舉產生的代表和人民代表大會行使管理國家的權力。在國家預算過程中，人民是委托人和受益人，政府是受托人和執行人，人大及其常設機構作為人民的代表機構代表人民對政府預算行使監督權。

此外，現代經濟理論中的公共財政、分權制衡、官僚機構行為等理論也為人大預算監督權的行使提供了充足的理論依據。公共財政理論認為：國家財政權是公眾依契約暫時讓予的權力之一。社會公眾是政府財政收入的提供者，政府收取社會公共資源是為社會公眾提供公共服務。所以，作為社會公共資源的提供者和公共產品受益者的社會公眾，他們有權通過其代表對社會公共資源的使用以及政府預算進行監督，使其能真正滿足社會公共需要。分權制衡理論認為：國家的立法、行政、司法三項權力應當分別由三個不同的國家機關去行使，形成三項權力間的相互牽制和相互約束的格局，以保持國家權力間的平衡狀態。預算監督就是立法部門對行政部門的一項權力制衡措施，預算的編制執行和監督機關應相互制衡。官僚機構行為理論認為：政府機構往往有追求預算最大化的沖動。若沒有有效的預算監督，直接后果必然是政府機構無限擴大，公共財政資金被浪費，社會公共需求得不到真正滿足。

（二）憲法等相關立法規定為人大預算監督權的行使提供了制度保障

法律是立法部門行使預算監督權力的前提和保障。從制度規定上考察，我國的各級人大及其常委會具有國家預算中的最高決策權，處于同級預算主體中的至高地位，這為人大預算監督權行使提供了制度保障。

1954年憲法規定：全國人民代表大會有權“審查和批準國家的預算和決算”；地方各級人大有權“審查和批準地方的預算和決算”，1954年組織法列舉了地方各級人民代表大會有權“審查和批準預算和決算”，上述規定標志著我國各級國家權力機關預算監督權的正式確立。1982年憲法在延續上述規定的同時明確了人大常委會的預算監督權，在第 62 條、第 67 條、第 99 條規定全國人大及地方人大對政府預算及其執行情況有審查、批準、監督的權力。除憲法外， 立法法、預算法、審計法、各級人大常委會監督法，國務院關于預算的行政法規、部門規章等對于人大預算監督權的內容、程序等都進行了相應規定。尤其是1994年《中華人民共和國預算法》和2006年《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》的頒布，以及1999年《關于加強中央預算審查監督的決定》的發布，使得我國人大的財政預算監督進入了快速發展階段。《預算法》第12條明確規定全國人大及其常委會的預算審查監督職權；第九章專門規定預算監督問題；第十章則明確規定違反預算法的法律責任。

就地方立法而言，從1996年12月北京市人大率先制定地方人大財政預算監督條例以來，目前幾乎所有省、市和自治區的人大都根據具體實踐，頒布實施了關于人大預算監督的規范性文件，對財政預算審查監督中的制度安排、運行機制等作了進一步規定。其內容涉及預算草案的初步審查、專項審計、詢問質詢、重大事項調查、預算調整、決算審查、超收收入使用監督、預算外資金使用監督、編制綜合預算、法律責任等多方面內容。[9]

受立法條件和技術的限制，我國現行法律、法規尤其是《預算法》，對于人大預算監督的規定還過于籠統和原則，對監督的范圍、程序、方法，以及相應的機構設置等規定還不完備，導致人大預算監督權難以有效行使。

三、以《預算法》的修改為契機，促進人大預算監督權的有效行使

（一） 在《預算法》中明確賦予人大預算修正權

發達市場經濟國家立法普遍規定：議會在預算審批過程中有質詢、調查、修正權和否決權。我國《預算法》僅規定：預算草案由行政機關負責編制，由人大審批。未對人大是否享有預算草案的修正權做出規定，制約了人大預算監督作用的發揮。依據現行《預算法》規定，人大只享有對預算的概括性批準權，而無法對其具體項目分別進行表決，更無權對具體項目進行調整。在沒有預算修正權的情況下，人民代表大會審查預算實際上只有兩個極端的選擇：或者整體通過或者否決政府預算。一旦不贊成票超過半數，預算草案將被整體否決，政府就必須重新提交預算草案，這勢必會對其他正常的財政收支造成影響。[10]其結果導致人代會一般只能是整體通過政府預算。這也是目前各級人大主要依賴初審來加強人大預算監督的一個主要原因。但是預算法中也沒有預算初步審查效力的規定，即使人大常委會在初審時發現了預算草案存在問題，也同樣沒有讓政府修改預算的權力。

筆者建議在《預算法》修訂時應明確賦予人大預算修正權。目前湖北、山西、廣東等地方人大已經在地方立法中對預算草案修正案的提出和表決等進行了規定，可以在《預算法》修訂時加以參考。如《廣東省預算審批監督條例》第14條第1 款規定：“大會主席團、人民代表大會常務委員會、人民代表大會各專門委員會、人民代表大會代表 10 人以上聯名，可以書面提出預算草案修正案。修正案必須對所提議的事項、理由作出詳細說明；提出增加支出的修正案，必須相應提出增加收入或減少其他支出的具體方案。”第14條第4款規定：“對交付表決的預算草案，有修正案的，先表決修正案，再就關于預算的決議草案進行表決。修正案通過后，同級人民政府應當按照決議修改預算。”但是目前各地立法對于預算修正案提出的主體、條件、效力等規定卻不盡相同，迫切需要由作為上位法的《預算法》明確賦予人大預算修正權，并就預算修正權的行使進行統一安排。

（二） 貫徹預算全面性原則，將政府全部收支納入人大預算監督范圍

預算全面性原則，是國際貨幣基金組織向中國政府推薦的預算法的十大良好原則的重要內容，也是2004年經濟合作與發展組織（OECD）推崇的現代預算的十大原則之一。英國1866年實施的《國庫和審計部法》要求所有政府收入都應進入統一的基金，而該基金的所有支付均需立法機關批準撥款。在美國，1787年通過的《美國憲法》第1條第9款第6項將一切公款支出的撥款權賦予了國會；并且自1969財年起編制“統一預算“成為慣例。[11] 1947年通過的《日本財政法》第14條的規定：“所有財政收入與財政支出都必須編入預算”，這些年度預算必須由內閣向國會提出并經其審議通過，處理國家財政的權限必須根據國會的決議行使[12]。《聯邦德國基本法》第110條第1款也規定：“聯邦之一切收支應編入預算案”，此外《德國聯邦和各州預算法律基本原則的法律》第8條和《德國聯邦預算法》第11條均規定了完整性和統一性原則。[13]

預算全面性原則不僅要求將一國政府的全部財政收支技術性地、規則性地列示于一份統一的靜態預算文件，更要借由動態的預算過程將政府的一切收支活動納入規范化、法治化的軌道，納入民眾的代表機構（人大）的監控視野。

目前， 我國政府部門還較為普遍地存在預算外資金、制度外“小金庫”，仍有數量巨大的資金如巨額財政超收收入、政府部門尤其是地方政府的隱性舉債形成的資金、各地的中央轉移支付資金等，沒有納入預算，游離于人大監督之外。以轉移支付資金的預算編制為例，自2004年以來中央對地方稅收返還和補助支出的規模已過萬億元，占中央財政總支出的一半以上。在轉移支付資金中專項轉移支付比重很高。由于現行的財政轉移支付制度未明確事權與財權的范疇，專項轉移支付的分配預算編制很粗，往往是將資金整塊地“批發”給相應的部委，再由相應的部委在預算執行中進行“二次分配”。結果導致財政資金內部分配管理權分散，出現多頭管理、重復安排、劃分支出范圍隨意性大等問題，給人大預算審查監督造成困難。

因此，筆者建議在《預算法》中明確規定復式預算制度，擴大預算收入的范圍，確立編制財政綜合預算的法律地位。嚴格把關政府收支，在《預算法》中明確“預算收入”和“非預算收入”的范圍，并擴展對預算收支的涵蓋范圍，盡可能全面反映預算內外資金的安排。

（三）完善人大預算監督機制，將人大預算監督貫穿于預算活動始終

預算實踐本身絕非靜態的、機械的預算文件而是一個動態的調適的過程。如前文所述，人大預算監督是人大對于預算編制、執行、調整、決算等動態的預算全過程的系統監督，而不僅是對靜態的預算文件或某一項預算活動的監督。為充分發揮人大的預算監督職能，就必須建立起完善的預算監督機制，將人大預算監督貫穿于動態的預算活動始終。

第一，把好預算編制關，有效行使人大預算編制監督權。

在美國的預算體系中，并行存在著兩個獨立的預算編制機構，即隸屬于總統的行政管理和預算辦公室和隸屬于國會的預算局。[14]設立國會預算局的目的是幫助國會編制預算，主要任務是預算報告、費用估計、經濟預測和財政政策分析、記錄支出和收入法案、進行特別研究等。國會預算局的設立，使國會能夠客觀準確的掌握第一手預算資料，從而保證了國會預算監督的主動性。我國人大預算監督要借鑒美國經驗在預算編制階段提前介入，主動了解掌握經濟發展情況、編制預算的指導思想、基本依據、主要指標以及實施措施等。在財政部門初步確定預算總體格局時，人大的相關機構要主動行使質詢權，要求財政部門作出關于預算安排意見的匯報，積極溝通情況。對其中一些重大問題，人大常委會可以提出意見和建議，供政府討論預算方案時研究參考。

預算編制階段需要關注的另一個問題是預算報表編制較為粗糙。目前政府向人大提交的預算報表所列科目級次過少，所列內容過粗， 編制說明簡單，不但普通人大代表難以看懂，即使是許多專業人士也不甚明了。[15]信息不充分大大制約了預算審議的深度和廣度，使人大監督權難以有效行駛。建議人大在預算編制階段加強與財政部門溝通，引導其細化我國預算報告，提高預算編制的透明度。改變過去只列“類”級收支數目的慣例，將預算報表擴展至“款”級和“項”級，對于重要的、社會關注的預算支出安排甚至擴展至“目”級，并且附上較為詳細的預算編制說明。

第二，把好預算批準關，有效行使人大預算審批權。

首先，建立預算聽證制度。在人大會議召開前一個月，將預算草案的全本送達每位人大代表進行詳細審閱，保證代表有充足的時間對預算項目和內容進行嚴格審查和推敲，必要時舉行質疑會和聽證會。[16]我國現行《預算法》規定人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以就預算中的有關問題提出詢問或者質詢，但并未規定代表可以對有關事項進行辯論或舉行聽證。缺少在關鍵性問題上的辯論和廣泛征求意見的聽證環節，導致人大審議預算時的監督力度減弱。在預算法修訂中要明確預算聽證制度。預算聽證可以包括以下環節：由政府預算編制部門和財政部門對預算編制的目的、主要內容進行解釋、說明；聽取人大代表、社會公眾和有關專家的意見；政府部門接受人大質詢；就有關問題展開辯論。

其次，加強人大代表預算知識培訓。我國人大代表的非專職性決定了多數代表缺乏足夠的財政、審計、法律等專業知識，不具備預算審查能力，很難充分理解本來就粗線條的財政預算報告。再加上人大會議期限一般較短、議程較多，一些代表在表決時甚至連預算報表都無法讀懂，預算監督更無從談起。[17]建議通過專題講座、案例分析、調研考察多種形式加強代表預算知識的培訓，提高預算審查監督能力。并在人民代表大會開會期間適當延長預算審議時間，廣泛聽取代表的意見，確保人大預算審批的有效性。[18]

再次，編制臨時預算，經各級人大常委會批準后執行。由于我國目前的預算制度采用歷年制（即自公歷1月1日起至12月31日止），與人大開會審批預算的時間（春3月）無法銜接，致使各級政府在財政年度開始的前幾個月缺乏經權力機關批準的正式預算。這種先執行、后審批的缺乏預算執行依據的局面，既影響了權力機關預算審批的嚴肅性和權威性，客觀上也限制了人大預算審批監督權的有效行使。對此，有學者建議借鑒英國、日本等國的做法，實行預算跨年制，將財政年度的起訖時間改為自4月1日起至次年3月31日止[19]；或者保持公歷年制，但將人大的會期提前到12月初，以消除時間差，防止預算真空期，保障預算執行有依據，保證人大預算審批監督的有效性。但筆者認為，改變全國人大會期相當困難、勢所不能，實行跨年制也有難以克服的困難，因為我國一年一度的人民代表大會，既要審批下年度的預算草案，又要審批上一年度的預算執行情況報告。因此，筆者更傾向于采取由政府編制臨時預算草案、由人大常委會批準后予以執行的方式，來解決預算執行依據和保障預算的人大監督問題。

第三，把好預算執行關，有效行使人大預算執行監督權。

預算重在執行。在我國預算執行過程中，受政策、經濟社會事業等諸多方面的影響，預算變更頻繁，隱性分配、二次分配弱化了預算執行的嚴肅性，這就需要嚴格的預算執行監督以維護預算權威性。目前人大多是通過財政部門報送的簡報和審議預算執行進度報告等對于財政支出進行一般性監管，監督手段單一。再加上我國實行的是非專職化的人大代表制度，業余性使得多數代表沒有日常預算監督的意愿和能力，很難開展日常的財政預算執行監督。

而從國際上看，目前美國在國會下設政府問責辦公室（原名審計總署），作為專門的審計監督部門，直接向國會負責。同時在政府各部門都設有一個與政府機關相對獨立的總檢察官辦公室，負責監查各部門預算執行情況。政府各部門的總檢察官有權查閱該部門的所有文件，并直接向國會提交報告，從而強化了國會在預算執行階段對政府的監督和制約。[20]日本國會設立了直接隸屬于國會的專門審計監督機構——會計檢察院，負責對政府的預算執行情況和決算情況進行審計監督，并將相關審計信息報告國會。

建議結合我國實際，充分發揮專業預算監督機構的作用，改革現行審計隸屬關系，設立隸屬于人大的專門的審計委員會負責定期對各部門預算執行情況進行日常監督檢查，及早發現執行中的問題，為人大常委會提供審查報告。其次，探索增加人大監督手段，通過聽取匯報、提出質詢、專項調研等多種方式靈活開展預算執行監督。再次，建立預算監督網絡系統，實現各級人大常委會與同級政府國庫支付中心的聯網。將預算收支、預算執行及分析、資金調度、預算調整、轉移支付等預算信息實時發布于預算監督網絡，使政府收支全面置于人大的監督之下，提升人大對預算執行的動態監督能力。

第四，把好預算調整關，有效行使人大預算調整監督權。

預算法規定，在預算執行中只要不發生收支逆差或舉債數額的擴大，都不必編制預算調整方案提請人大審批。造成人大對超收支出、專項資金等轉移支付以及政府預備費、預算收支結轉等監督乏力。

發達市場經濟國家對于議會預算調整審批一般進行較嚴格的規定，任何預算調整包括調增、調減、預算項目之間的資金調劑、支出的推遲等，都必須經過立法部門的批準。建議在預算法中嚴格限制預算調整。明確規定預算一旦通過即具有法律效力，非經法定程序不得擅自改變。任何預算調整包括預算支出的增加，預算項目之間資金的調整、預算增收收入的使用等都需要經過人大的批準。從根本上減少預算變更，增強預算的約束力，杜絕政府先自行調整后報人大常委會審批的違法行為。此外，人大在審批預算調整時，要深入調查調整原因，嚴格控制調整幅度。

第五，把好決算審查關，有效行使人大決算監督權。

人大常委會每年要結合審議政府審計工作報告，審批上年度財政決算。但目前審計監督屬于政府內部監督性質，審計機關對于政府具有隸屬性，審計機關的報告要經過政府批準后，再向人大報告。可能影響審計報告的公正性、公開性和真實性，進而影響人大決算監督的效果。如前所述，筆者建議設立隸屬于人大的審計委員會，對各部門決算進行審計和評估，并向人大常委會提交評估結果的審查報告，人大可以依據審查報告相應調整各部門下一財政年度的預算安排。審計中發現嚴重問題，還要追究有關責任人的政治責任和法律責任。[21]

（四） 加強預算監督組織建設，增強人大預算監督能力

預算審查和監督專業性強、工作量大、內容繁雜，需要多個專門機構通力協作才能完成。由于缺乏健全的預算監督組織體系、缺少強有力的專門委員會及專業的預算審查人員，使得各級人大不可能對預算進行實質性監督。以全國人大及其常委會為例，目前全國人大及其常委會預算審查主要依靠全國人大財政經濟委員會（以下簡稱“財經委”）和全國人大常委會預算工作委員會（以下簡稱“預工委”）進行。就財經委而言，它的職能很多，很難集中精力研究、審議和擬訂有關財政預算方面的議案；就預工委而言，它的編制有限。在地方除少數省級人大常委會單獨下設了預算工作委員會外，多數省市是在財政經濟委員會下成立預算審查處，或直接由財政經濟委員會行使預算監督權。各級人大預算監督機構普遍面臨數量不足、層次過低、編制不夠等問題，直接制約人大預算監督權的有效行使。完善的預算監督組織體系，是預算監督發揮實效的前提。為此，筆者建議：

首先，增設預算委員會作為人大的一個專門委員會。預算委員會主要由專業化、高水平的專職工作人員組成的，并吸收財政、預算、法律、會計、公共管理等領域的專家，保證其較高的獨立性以及較強的審查監督力。主要負責對政府提交的預算進行初審，并有權對相應的政府部門提出質詢以及舉行聽證會，在此基礎上向人大常委會提出修改建議。在各級預算委員會下再根據預算支出的功能分設教育、國防、社會保障、農業等附屬委員會，加強對預算的審查監督。同時，應加強人大常委會預算工作委員會的職能，使其能夠發揮類似美國國會預算辦公室（CBO）的作用，為人大審查監督政府預算提供決策建議。[22]

為了有效行使預算監督權，發達市場經濟國家建立了較為完善的預算監督組織體系。美國國會從1794年開始設立專門的國會預算局，由專家組成，而不是由國會議員組成。[23]1802年美國國會建立眾議院籌款委員會，1816年建立參議院財政委員會，行使制定收入制度的大權。內戰時期又設立了兩院撥款委員會。此外，美國國會預算監督機構還包括預算委員會、撥款小組委員會和審計總署等。在預算委員會下又設有針對國防、教育、社會保障等預算支出的專門委員會。在英國，除設有向議會負責的國家審計署外，議會內部還設有專門的賬目管理機構——公共賬目委員會，負責對政府各個執行機構的撥款情況以及其他賬目進行監督檢查，并將檢查結果及相關意見提交下議院。

其次，改革現行審計體制。審計監督作為一種事后監督，是財政監督體系的重要組成部分。目前我國人大預算監督和審計監督的融合點在于對政府財政預算監督。但由于審計機關對政府的隸屬性，決定其必須服務于政府。這導致審計機關在財政預算監督方面為人大提供的幫助有限。

目前國際上關于審計機構的設置一般以外部審計模式為主，即審計機構對國會負責，以保持其對行政體系的獨立性。美國根據1921年《預算與審計法》規定設立對國會負責的審計總署，作為國會的助理機構，獨立于總統和行政機關。有權對所有財政預算開支和國家決算進行審查。英國設有向議會負責的獨立的審計監督部門——國家審計署。德國設立專門的聯邦審計院，對政府的預算執行情況及決算情況進行審查監督，直接對議院負責并向其報告審計信息。為了促進人大預算監督權的有效行使，如前所述，筆者建議設立隸屬于人大的審計委員會，負責審計預算的合法性以及監督預算執行過程。獨立于政府的審計機構的設置有利于保證預算審計監督的公正性，也為人大預算審查監督提供專業化的技術支持。

“如果政府收支不受監督，它就是一個看不見的政府。一個看不見的政府，不可能是一個負責任的政府。一個不負責任的政府，不可能是一個民主的政府。要建立一個民主的政府，首先要讓它看得見；要讓它看得見，它就得有一個統一的、受監督的預算”。[24]人大及其常委會作為國家權力機關，通過行使監督權深入地參與預算改革的各個層面，是財政民主機制中的核心要素。筆者相信通過《預算法》的修改將促進人大預算監督權的有效行使，人大預算監督權的有效行使必將促進“看得見”的政府的建立。 注釋: [1]朱大旗：“從國家預算的特質論我國<預算法>的修訂目的和原則”，載《中國法學》2005年第1期。 [2]JonathanKhan，BudgetingDemocracy：StateBuildingandCitizenshipinAmerican，1890-1928，NewYork：CornellUniversity Press，U.K.，1997，p.2. [3]現代“預算國家”，必須具備兩個基本條件：一是財政上的集中統一；二是預算監督。 [4]許振洲：《法國議會》，華夏出版社，2002年版，第192頁。 [5]謝懷栻譯：《聯邦德國經濟穩定與增長促進法》，載史際春主編《經濟法教學參考書》，法律出版社，2000年版。 [6]朱大旗：“從國家預算的特質論我國<預算法>的修訂目的和原則”，載《中國法學》2005年第1期。 [7][美]哈維·S·羅森（Harvey s.Rosen）：《財政學》（第六版），中國人民大學出版社，2003年版，第5頁。 [8]王紹光：“從稅收國家到預算國家”，載《讀書》2007年第10期。 [9]朱進：“地方人大預算監督：現狀、問題與對策”，載《長江論壇》2008年第6 期。 [10]河北饒陽縣人大、湖南省沅陵縣人大等都曾在預算審議后作出不予批準預算的決定。 [11]約翰遜總統依據總體預算概念委員會“編制一個單一的、統一的聯邦預算”的建議，將包括社會保障在內的所有信托基金包含在美國1969財年的“統一預算”中，自此編制統一預算成為慣例。 [12]參見1946年通過的《日本國憲法》第88條、第86條、第83條的規定。 [13]即“每個預算年度均應編制預算案。預算案應當包括以下各項內容：該預算年度的所有預期收入；該預算年度所有預計應給付的支出；該預算年度所有預計必須的債務授權。” [14] 美國法典第2編第17章對國會預算局的設立、任務、職責以及公眾使用預算資料等做出了詳細的規定。 [15] 我國目前的部門預算項目支出是根據支出的經濟分類科目編制，科目設為類、款兩級。根據《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》，一般科目列到類、重要的才列到款。與預算支出體系的“類、款、項、目”四個級別相比，顯得級次過少、不夠細化，雖然有預算項目的編制說明，還是過于簡略。 [16]目前預算報告只是先提交預算工作委員會和財經委員會進行初審和預先審查，并且提交的還只是比較粗略的數字。多數人大代表一般在人大開會前才拿到預算，幾乎沒有時間進行調研和準備。 [17]全國人民代表大會會期一般不超過十五天，地方人代會只有幾天，會上要討論的問題非常多，留給人大代表審查預算的時間就更少了，最多不超過一天，甚至只有幾個小時。 [18]根據《地方人大代表的培訓需求及培訓模式研究》課題組2009年對于浙江省調查，僅有29%的被訪代表認為自己能看懂財政預、決算報表，有60%的被訪代表認為能看懂財政預、決算報表對于人民代表工作存在較大影響。 [19]目前很多國家財政年度實行跨年制，例如，英國、加拿大、日本等國的財政年度始于4月1日，瑞典、巴基斯坦等國的財政年度始于7月1日，美國、尼日爾、泰國等國的財政年度始于10月1日。 [20]孫恒波：“我國人大預算監督權研究”，安徽大學碩士學位論文，2010年。 [21]彭禮壽《美國國會的預算監督制度及其借鑒http：//www.chinavalue.net/Article/Archive/2006/10/29/47287.html訪問時間：2011年8月18日。 [22]魏陸：“人大預算監督：亟須加快從形式向實質轉變”，載《探索》2011年第3期。 [23]彭禮壽：“美國國會的預算監督制度及其借鑒”http：//www.chinavalue.net/Article/Archive/2006/10/29/47287.html訪問時間：2011年8月18日。 [24]王紹光、馬駿：“走向“預算國家”———財政轉型與國家建設“，載《公共行政評論》2008年1期。