摘要：人民代表大會制度是我國的根本政治制度，加強(qiáng)人大的憲法監(jiān)督職能是堅(jiān)持和完善人民代表大會制度和發(fā)展社會主義民主政治的必然要求。就當(dāng)前來看，我國沒有建立起行之有效的憲法監(jiān)督體系，人大常委自身監(jiān)督機(jī)制尚有許多問題所在，監(jiān)督工作面臨體制障礙。文章基于此現(xiàn)狀進(jìn)行分析，探討加強(qiáng)和完善人大的憲法監(jiān)督權(quán)的對策。

關(guān)鍵詞：全國人民代表大會；憲法；監(jiān)督權(quán)

一、全國人大憲法監(jiān)督權(quán)所存在的問題

我國憲法賦予了全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實(shí)施權(quán)力。對于憲法監(jiān)督既包括特定機(jī)關(guān)對國家立法的合憲性審查，也應(yīng)該包括對人民代表大會產(chǎn)生的其他國家機(jī)關(guān)是否遵守先發(fā)的規(guī)定的具體活動的監(jiān)督。但是，實(shí)踐中我國憲法監(jiān)督還存在著一定的問題。

（一）關(guān)于憲法監(jiān)督主體的問題

在我國，憲法規(guī)定，全國人大及其常委會是監(jiān)督憲法實(shí)施的專門機(jī)構(gòu)，這表明了憲法在國家監(jiān)督體制中具有至高無上的地位。[1](P.124)但是，在具體實(shí)務(wù)中仍存在以下問題：1全國人大及其常委會均定期開會，且會議期間短議題多。由于憲法在國家中的重要地位，糾正違憲行為有著極強(qiáng)的時效性、復(fù)雜性和專業(yè)性，所以，全國人大及其常委會以定期進(jìn)行一定期限會議為活動方式，會議期間又需要解決眾多的國家大事，這就使得他們雖為憲法監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，卻難以集中精力認(rèn)真地審議和處理違憲方面的重大問題。全國人大的專門委員會有著審查違憲、違法的工作職責(zé)，可以為全國人大及其常委會處理違憲行為方面起些輔助作用，但專門委員會作為常設(shè)性機(jī)構(gòu)，雖然能適應(yīng)違憲審查的時效性，但它作為工作機(jī)構(gòu)的法律地位和繁重的工作任務(wù)，也決定了它無法解決違憲審查的權(quán)威性、有效性和持續(xù)性。2憲法監(jiān)督主體與憲法監(jiān)督對象的某種程度的合一性影響憲法監(jiān)督的力度。我國憲法規(guī)定由全國人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)，但是全國人大及其常委會并不是專門的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，其大量工作在于制定和修改法律、決定國家重大問題、選舉、決定國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人等，憲法監(jiān)督工作只是其工作任務(wù)的一部分。全國人大的全權(quán)地位和多種職權(quán)使得憲法監(jiān)督?jīng)]有成為一種專門化和經(jīng)常化的工作，妨礙了憲法監(jiān)督制度作用的發(fā)揮。[2](P.172)

（二）關(guān)于監(jiān)督內(nèi)容和對象方面的問題

從違憲審查對象和內(nèi)容上看，人大的憲法監(jiān)督不夠全面。首先，根據(jù)憲法規(guī)定，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究。這里必須明確的是違憲不同于違法，違憲是國家行為，不是個人行為，是指國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件違憲和國家機(jī)關(guān)及其組成人員的職務(wù)行為違憲。事實(shí)上，我國的憲法監(jiān)督只限于立法的合憲性審查，對特定主體的具體行為的憲法監(jiān)督還從未實(shí)施過，這樣一來，“一府兩院”濫用權(quán)力和越權(quán)等違反憲法的行為得不到應(yīng)有的違憲制裁。其次，讓立法者宣布自己制定的法律違憲是不太可能的，因?yàn)榱⒎ㄕ咄耆梢酝ㄟ^頒布新的法律來否定違憲的法律、法案，而不必非要宣布其違憲不可。當(dāng)然我國屬于立法機(jī)關(guān)進(jìn)行憲法監(jiān)督，雖然在法規(guī)、行政法規(guī)方面進(jìn)行有效的憲法監(jiān)督，但在法律違憲的監(jiān)督中是排除違憲可能性的，全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實(shí)施，實(shí)際上只對法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查，在這方面可說功不可沒，但并不包括全國人大及其常委會制定的法律。這種模式實(shí)質(zhì)上是立法機(jī)關(guān)自己審查自己，失去了審查的真正意義。

（三）關(guān)于憲法監(jiān)督程序的問題

憲法監(jiān)督程序是憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)力，解決憲法糾紛，特別是對違憲給以處理和制裁時應(yīng)遵循的規(guī)程和步驟。[3]當(dāng)一項(xiàng)法律、法規(guī)頒布或某一行為采取以后，是否去判斷其合憲與否，如何去作出這種判斷，必須有一定的規(guī)則遵循，才能保證所做出的判斷合理與可靠，才能使所得出的結(jié)論令人信服。從這個意義上講，憲法監(jiān)督程序?qū)τ诒Ｕ蠎椃ㄒ?guī)定的實(shí)體內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)是不可缺少的。新中國成立以來的幾部憲法除了1975年憲法外，對憲法監(jiān)督都有所規(guī)定，但遺憾的是均對相關(guān)具體如何進(jìn)行憲法監(jiān)督的操作程序涉及甚少。現(xiàn)行憲法雖然規(guī)定全國人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督憲法實(shí)施，但對其相應(yīng)操作程序沒做出具體規(guī)定，在實(shí)際中就套用了立法程序。這樣，向全國人民代表大會提起合憲審查的主體一般通過“要求”或“建議”形式提出后，全國人民代表大會常委會是否受理、怎樣具體審理及結(jié)論如何都沒有具體規(guī)定，更談不上透明度。就《中華人民共和國立法法》已經(jīng)規(guī)定的憲法監(jiān)督程序而言，憲法監(jiān)督的“步驟”程序也不健全。從憲法監(jiān)督實(shí)踐角度來看，我國的憲法監(jiān)督程序仍有待于進(jìn)一步完善。現(xiàn)行憲法不僅缺少對違憲行為監(jiān)督程序性規(guī)定，即使在事后審查方面，同樣也缺乏明確具體的程序性內(nèi)容的規(guī)定。如憲法第67條、第89條、第101條等的規(guī)定中均不涉及具體操作的內(nèi)容，沒有任何程序性的規(guī)定。

二、 完善全國人大的憲法監(jiān)督權(quán)的構(gòu)想

當(dāng)前，我國市場經(jīng)濟(jì)和社會改革正向縱深發(fā)展，進(jìn)而對加快我國法治化進(jìn)程也提出了新的要求，如何進(jìn)一步完善我國的憲法監(jiān)督制度，以適應(yīng)我國民主政治發(fā)展和建設(shè)法治國家要求，已經(jīng)成為一項(xiàng)緊迫而極富歷史意義的工作。依據(jù)對我國憲法監(jiān)督權(quán)上述不足及問題所在的分析，我國憲法監(jiān)督改革和完善可以從以下幾方面進(jìn)行： （一）完善有關(guān)憲法監(jiān)督的主體

我國現(xiàn)行憲法規(guī)定了全國人大及其常委會為我國憲法監(jiān)督主體，適應(yīng)了憲法監(jiān)督的最高性。但是，它們既是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)，又是國家立法機(jī)關(guān)，同時他們又是以舉行一定期限的會議為活動方式，這就很難適應(yīng)憲法監(jiān)督的專門性，違憲審查的持續(xù)性和解決違憲的時效性。同時由于我國的國家性質(zhì)和政權(quán)組織形式所決定，又不可能存在比最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常委設(shè)機(jī)關(guān)更有權(quán)威并且能對國家立法是否違憲進(jìn)行確認(rèn)的機(jī)構(gòu)。因此，可考慮在全國人大之下，設(shè)立專門憲法監(jiān)督委員會，具體受理違憲控訴，對該控訴是否成立進(jìn)行審查并提出意見。當(dāng)認(rèn)為國家立法機(jī)關(guān)、各政黨的中央組織的規(guī)范性文件、行為以及其領(lǐng)導(dǎo)人員的行為構(gòu)成違憲時，可提交全國人大全體會議審議并作出裁決；認(rèn)為其他國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體的規(guī)范性文件及其領(lǐng)導(dǎo)人員的行為違憲且正在侵害公民權(quán)利時，該委員會也有先行決定中止權(quán)。同時，由于我國地域遼闊，應(yīng)通過法律形式授權(quán)省級地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)在本行政區(qū)域內(nèi)監(jiān)督憲法實(shí)施。省級人大內(nèi)部也應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的憲法監(jiān)督專門委員會，協(xié)助省級人大做好憲法監(jiān)督工作。這樣，既減少了全國性憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作壓力，又能適應(yīng)處理違憲的時效性。

（二）進(jìn)一步確立憲法監(jiān)督的主要內(nèi)容

全國人大及其常委會憲法監(jiān)督內(nèi)容應(yīng)包括全國人大憲法委員會采用合憲性審查、違憲控告、備案審查相結(jié)合的憲法監(jiān)督方式對全國人大及其常委會的法律、自治區(qū)的自治條例和單行條例事先進(jìn)行合憲性審查。其具體程序?yàn)榭蔀椋悍刹莅浮⒆灾螀^(qū)的自治條例和單行條例經(jīng)相關(guān)專門委員會初審后由法律委員會復(fù)審，之后由憲法委員會合憲性終審，最后提請全國人大或者常委會審議、表決。國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法相抵觸的，可按以下程序操作：向全國人大常委會書面提出審查要求，由常委會工作機(jī)構(gòu)分送專門委員會進(jìn)行審查、提出意見，憲法委員會合憲性終審，最后是否提請全國人大常委會處置。其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民可以向全國人大常委會書面提出審查建議，按常委會工作機(jī)構(gòu)研究，必要時送專門委員會審查，憲法委員會合憲性終審后由全國人大常委會裁決的流程進(jìn)行憲法監(jiān)督。[4]

（三）強(qiáng)化憲法監(jiān)督制裁措施

執(zhí)憲必嚴(yán)、違憲必究，應(yīng)是執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的自然延伸。除宣布違憲的法律、法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章及其他規(guī)范性文件無效，還有必要對違憲的組織和責(zé)任人追究包括刑事責(zé)任在內(nèi)的法律責(zé)任，對具體違憲行為給受害人造成損害的，適用國家賠償，給予憲法救助。當(dāng)前，對于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的違憲行為，最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)敢于并善于適用質(zhì)詢、罷免、特定問題調(diào)查、撤職等剛性監(jiān)督手段嚴(yán)厲處置有關(guān)責(zé)任人。“法律不能制裁便不是法律”。在改革憲法監(jiān)督制度，樹立憲法權(quán)威的過程中，應(yīng)當(dāng)明確違憲者的法律責(zé)任和制裁措施，尤其是應(yīng)當(dāng)將罷免違憲人員的范圍、條件、程序等具體化，從而使被罷免者承擔(dān)相應(yīng)的憲法責(zé)任，使其因違憲行為而付出相應(yīng)的法律代價和政治代價。例如，憲法可以規(guī)定，因違憲行為而被罷免職務(wù)的，在若干年內(nèi)不得再度擔(dān)任任何國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等。這樣一來，“遵守憲法”便不僅具有倡導(dǎo)意義，也具有了強(qiáng)制意義，通過將違憲行為和違憲主體的直接政治利益損失聯(lián)系在一起，可以有效地震懾并教育違憲主體，從而最大程度地避免類似事件的再度發(fā)生，鞏固憲法的權(quán)威。

[1]韓大元，胡錦光．憲法教學(xué)參考書[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2003．

[2]莫紀(jì)宏，李忠．憲法學(xué)[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004.

[3]張敏．論我國憲法監(jiān)督制度的完善[D].中山大學(xué)學(xué)位論文，2005.

[4]周春華．論我國的憲法監(jiān)督制度及其完善[EB/OL].http://www.hicourt.gov.cn.