關鍵詞: 人大代表/人大制度/行使權利/權力機制

內容提要: 人民代表大會是我國的根本政治制度，但目前的人大制度弊端制約著人大代表充分行使權利與履行職責。其重要原因之一是人大制度中的潛在權力機制制約著人大代表行使權利，主要表現為權力授受關系不清而導致的身份認知錯位；行政等級地位轉化而來的權力優勢；由知識專長所獲得的權力而產生的支配優勢等。因此，必須改革人大代表制度，建立健全人大代表充分行使權利的有效機制。

人民代表大會是我國根本的政治制度，黨的十七大政治報告明確指出發展社會主義民主政治，要堅持和完善人民代表大會制度。人大要真正成為人民行使國家權力的機關，基礎在于每一位人大代表都必須名副其實，充分履行好代表職責。人大代表是人民選舉產生，理應向人民負責，他們如何履行代表職責、行使代表權利，不僅是人大代表的事情，更事關人民當家作主權利是否真正實現、事關人大制度是形式上的還是實質性的社會主義根本政治制度的問題。事實上，代表是否和能否充分行使權利和履行職責，不僅僅是法律條文本身所能決定的，而要受其他因素的影響，本文試就此做一探討。

一、目前的人大制度客觀上限制著人大代表行使權利

由人民代表大會是人民當家作主的國家權力機關這一性質所決定，各級人大會議討論和決定的都是事關國家和地方各級的重大問題。為此，人大會議如何召開，人大代表如何構成，會議期間人大代表能否更好地反映各地人民群眾的意見要求；閉會期間人大代表如何履行代表職責等，都直接關系到能否使代表真正發揮作用。從實際情況看，人大制度還存在著一些缺陷，制約著人大代表權利的實際行使。其存在的缺陷至少有以下幾個方面：

1、由于會期時間的限制，人大代表難以就重大問題進行充分討論。目前每年全國人大會議最長不超過十五天，基本上是每個報告至多安排兩、三個半天進行討論，而這些報告中涉及到大量的實際問題，不要說人大代表分別對政府工作報告、財政預決算報告、司法系統兩院報告都進行詳細審議，要真正審查論透其中的任何一個報告，在極為有限的時間里都難以做到。因此，這樣的審議只能是大呼嚨、走過場、粗線條的議論，再加夾雜著其他因素的干擾，人大代表審議報告在一定程度上有所變味，最終使審議有其名而難副實。

2、由于知識所限，部分人大代表難以勝任決策國家大事的重任。全國人大代表承擔著在最高國家權力這一層次上進行決策的責任，而作出的決策事關當前以及未來國家的各項工作，事關全體社會成員的利益。這就要求全國人大代表在經濟、政治、文化、社會、法律等方面要有較高的知識水平和豐富的政治閱歷。長期以來，我國人大代表的主要組成人員是黨政干部、各業明星、經濟能人、先進勞模。從民主政治的一般原理講，政府官員不應是人大代表（這點后面專門討論）。明星、經濟能人和先進勞模在其所從事的行業中確實是精英人才，但在治國理政方面不少代表水平有限，不完全具備相應的知識能力。由于知識的欠缺，一些人大代表的發言除了政治表態、自我表揚和某些具體問題的建議外，很難就重大問題提出有份量有見地的意見建議，結果國家重大問題的決策事實上只是在人大走個程序而已。甚至有少數代表因缺乏行使代表職責的基本知識，混淆作為公民個體與作為人民代表的差別，在人大會議上的發言從特定利益角度發表雷人觀點，由此而引發全社會的“圍觀”。

3、受代表的兼職性質所限，人大代表難以切實履行代表職責?，F在的各級人大代表（包括全國人大代表）基本上都是兼職代表，他們要對地方和國家的重大問題進行決策，平時事實上不可能有足夠的時間和暢通的渠道去了解情況，即便是有關部門組織調研和視察，也有不少是走馬觀花式的，基本都聽取政府人員的匯報，很難真正到群眾中去深入細致地調研。于是，他們在開會之前沒有時間精力充分思考大會議題，會議上又是匆忙討論，這就導致代表們在不完全把握問題的基礎上進行決策，最后難免以人大的辦事機構或政府工作部門提出的意見為決策結果。

4、代表數量的龐大實際上削弱人大的決策能力。全國人大會議是全國人大代表直接進行國家決策的制度安排，在一定情況下，代表人數的多少恰恰與人大決策能力的強弱成反比關系。決策是需要充分討論的，但目前全國人大代表總數達到2800多人，由于人數太多而發言時間有限（即便是各小組討論也不可能做到每個代表都充分發言），人民群眾的意見有相當部分難以由人大代表在會議上充分表達出來，也難以經過一定的程序進入國家決策范圍。結果，人大代表人數很多，但決策能力較弱，最終只能按照某些部門的意圖作決策基礎，并且將人大代表的決策行為簡化為表決程序中的按表決器或全體舉手。

5、代表結構不合理，難以真正體現人大的監督作用。由民主政治的“分權制衡”規律所決定，政府行政系統、司法系統的官員不應擔任人大代表。但目前我國人大代表的結構恰恰相反，人大代表中大約70%都是黨政官員，由此有的代表把審議討論報告變成展示自己工作成績、自我評功擺好的機會，有的代表把討論審議報告變成對中央政府的贊揚比賽。這使得人大會議變成執政黨和政府加強政治宣傳，進行某種政治宣示的機會與場所，這與人大是人民通過人大代表來表達利益要求、對國家重大事務作出決策、審議監督政府工作的根本性質和功能作用相去甚遠。正因為此，這幾年倒是網民們的“山寨版”兩會開得比人大會堂里的兩會更能引起社會公眾的關注。

由于上述種種原因，一方面人大代表的作用發揮不盡人意，社會公眾對此的期待度有所降低，另一方面隨著社會多元分化，利益關系矛盾沖突趨勢的逐步上升，公眾民主意識的不斷增強，一些地方的人大制度改革正在成為社會公眾的關注熱點。2010年全國人大常委會的修改人大代表法，引發社會的廣泛議論，更進一步凸顯出社會各界要求改革人大代表制度、推進民主政治建設的強烈呼聲。

二、人大制度中的潛在權力機制制約著人大代表行使權利

人大代表之所以難以切實行使權利，原因頗為復雜。不可否認，我國人大制度中潛在的權力結構傾向，是其中最為重要的原因之一。這種權力傾向扭曲了人大的權力運行機制，鉗制著人大代表發揮作用。

1、權力授受關系不清而導致的身份認知錯位

從道理上說，人民群眾把決定國家事務和政策的權力委托給代表，代表是受選民的委托作出國家決策的。因此代表與選民的關系是權力委托與被委托的關系。但是，目前我國的人大代表提名權基本上由執政黨提出，執政黨提名的候選人絕大多數最終都會成為代表，因而代表的權力實際不是選民授予，而是執政黨和上級領導授予。從代表個人來說，一方面成為代表意味著贏得黨組織的高度信任，將可能仕途上前景光明；另一方面，成為代表也是黨和國家授予給他的一種政治榮譽。就此，能不能當代表和能否繼續當代表取決于執政黨的意思。于是，一些人大代表的心理反應自然地就是黨滿意不滿意他很在乎，選民滿意不滿意他無所謂。由此，首先，人民“代表”只是徒有其名；其次，“是誰的代表”這個問題自然產生。

另一點，我國的各級人大代表中官員代表占70%左右，行政級別、等級地位思維影響到代表的言行。在人大開會時，特別是當有全國人大或上級政府的高層官員參加討論時，為了力爭引起參加討論的首長們對自己發言的賞識，一些代表把討論變成了自己政績的宣傳競賽和贊揚報告的語言競賽。因此，盡管他的身份是人大代表，但他的心理仍然是下級行政官員的意識。之所以產生這種心理扭曲和錯誤的身份認知，根源在于代表的權力來源問題。

誰讓他當代表，他就向誰負責，這是基本的常識。人大代表本應是人民的代表，但一些代表首先想的是向上級組織和領導負責。盡管民主政治應該是多種利益要求的充分表達與充分協商，但由于一些人大代表對自己身份的錯誤認知，在人大會議上討論問題時，當上級組織的領導意圖和政府部門利益與社會公眾利益要求發生矛盾沖突時，有的地方往往以加強黨的領導名義控制人大代表發言的范圍和口徑，而一些人大代表以講政治為名，發言迎合權力意志，甚至扭曲和強奸公眾意愿。這就出現一方面在有的地方人大會議上社會公眾尤其是底層群眾的利益訴求處于失語失聲的狀態，而另一方面又出現強勢利益主導決策、綁架政府政策的局面。這些年來，有些地方人大會議上出現這樣的情況，不能不說與現行體制下人大代表受到既有制度缺陷的制約，而難以真正發揮作用有關。

2、行政等級地位轉化而來的權力優勢

由人大代表數量眾多所影響，人大作為國家權力機關，在有限的開會期間無法真正有效立法和決策，同時閉會期間也不可能有效開展日常工作，這就必須要縮小代表規模，組成能夠日常運轉的機關。所以改革開放以后，我國采用了人大常委會制——代表中的代表機構。

把人大常委會作為人大常設機關，相對于過去各級地方不設人大常委會而使人大成了徒有虛名的政治花瓶來說，這是人大制度的一大進步。但問題是，人大常委會的組成人員基本上都是現任的或曾經擔任過相當行政級別職務的黨政官員，很少有沒有行政級別的人大常委委員。一般而言，當全國人大常委會成員是給省部級單位主要領導干部的政治安排，以此類推，省里的人大常委會成員安排給省、廳級官員，市縣的人大常委會成員以廳、處級官員為多數。由于我國社會幾千年權力等級制的深厚影響，就使人大常委會事實上帶有明顯的等級思維，以為人大常委會委員地位高于其他人大代表，權力大于一般人大代表，人大常委會是人大代表的領導機關，所以在人大制度的運轉中熏染上明顯的行政等級色彩。

從理論上講人大代表地位平等、權利平等，但無論是閉會期間、還是會議期間，人大常委會事實上都把自己當作人大代表的領導。大會議程、議題、表決事項等都以人大常委會委員的意見為準，特別是以人大常委會主任、副主任的意見為決定。這就事實上使人大機關的權力實際掌握在人大代表中的少數人手里，變成少數人大代表（人大常委會中的部分成員）對人大代表多數人的操控。當人大會議討論問題意見一致時，權力的力量是不太明顯的，但按薩托利轉述達爾的多頭統治民主觀的說法“只有當一項決定引起爭議時，權力才被行使，或者權力的問題才真正出現。”[1] “在關鍵時刻，權力取決于行使，不是取決于有名無實的歸屬。”[2]近幾年有的地方在人大會議上逐漸出現一些沒有明文規定但實際通行的潛規則做法，以鉗制代表發表意見的權利。比如，當事先估計有的問題可能會引起爭議，人大常委會就以召集代表會前集中學習的名義，在各地代表中先做工作，或明或暗地提示代表哪些可以說哪些不可以在會議上說。 還有一些問題，從人大職權看是必須經由人大代表討論的，但也以各種名義甚至根本不給名義，就取消了代表在相關問題上的審議討論權利。比如，人大代表和社會公眾都對政府公共財政透明問題議論紛紛，并且期望在全國人大會議上討論政府財政問題，但是2009年全國人大會議對中央政府應對全球金融危機沖擊所撥出的4萬億如何使用居然沒有列入人大代表討論審議的議程。

正是因為有這樣的行政等級思維，人大制度在其實際運轉中表現出人大常委會管理代表、控制代表的傾向，所以人大代表在人大會議上能夠討論和不能討論什么問題，事實上都由人大常委會決定，而沒有嚴格執行憲法和全國人民代表大會組織法的規定。

3、由知識專長所獲得的權力而產生的支配優勢

隨著國家事務的日趨復雜和對立法決策要求的不斷提高，要當好人大代表（尤其是全國人大代表）必須具有廣泛的知識和閱歷。羅伯特.米歇爾斯指出：“代表們所必須應對的問題以及對這些問題的有效解決都需要做大量的準備工作，這就要求他們自身知識技能的不斷提高。”[3]而目前的人大代表制度是難以使代表做到這一點的，因此我國各級人大工作機構加強了對人大代表的訓練和教育。正是因為人大代表因為知識的欠缺和時間精力的限制（這就是專職代表的必須性），所以人大代表只能依賴于各級人大常委會專職委員和人大常委會辦事機構的專職工作人員。由這些專職工作人員事前為代表們準備會議材料、確定議題、安排日程。

從實際工作需要講，人大需要有相應的辦事機構，也需要有相應的工作人員為人大代表服務。在國外的代議制民主制度中，議員通常招募志愿者和專職工作人員為其助手，議員的經費支出專門有這方面的安排，而且國外議會也有相應的辦事機構。議員聘用的專職工作助手提交初步材料后，首先要經議員的審查，議員再向議會提出。議會開會期間，議員針對提出的議案要反復辯論，實行一讀二讀三讀的程序。從表面看，議會反復辯論是扯皮，但這種扯皮的實質是運用議會程序進行利益搏弈、充分發表各方意見的過程，從而防止國家決策出現重大失誤。（反觀我們，正因為國家重大問題科學民主決策機制的不健全，所以我們國家的決策特點是決策快，出錯后糾錯慢。）另一方面，國外議會的會議程序設計比較明顯地體現出辦事機構為議員服務的性質，議會扯皮的過程客觀上就把議會辦事機構局限在提供服務的定位上，而難有明顯操縱議員的可能性。

但由于我們全國人大代表的非專職性，即便是全國人大常委會也有相當委員是非專職的，只有少數全國人大常委會的專職委員和人大常委會的辦事機構人員，有更多的時間來進行必要的調查研究與思考，這樣有可能使他們在實際上造成比一般不專職的人大常委會委員和人大代表具有知識上的優勢，而知識是可以轉化為權力優勢的。羅伯特。米歇爾斯在《寡頭統治鐵律》中指出“社會分工原則導致專業化。由專家擔任領導是必要的，也是合情合理的，……然而，專業化必然意味著權威”[4]。

由知識專長轉化而成的權威，是可以對其他主體產生支配性力量的。這種支配力量對人大代表具有明顯的強制性，反過來人大代表對這種支配力量的潛隱存在表現出某種無奈性。即人大常委會的專職委員和辦事機構人員可能憑借所具有的知識專長和工作技能，將其轉化為幕后運轉中的實際支配優勢，結果在這過程中原本是與人大代表具有同等權利地位的專職委員、原本是為人大代表服務的辦事機構實際上成了操控人大制度的幕后主體，而人大代表甚至人大常委會委員都可能變成這些幕后主體手中的“前臺演員”。于是，人大會議的召開就成了基本上按照事前預定的程序，把既定的內容演練一遍。這樣的人大會議一切皆在掌握中，會議結果、人事安排都不出意外，這就是人們在宣傳中所聽到的“成功召開”和“圓滿結束”，因此全國人大會議一般不可能出現意外的勁爆新聞。

這些問題的存在反過來表明，進一步改革人大制度，有著充分的必要性。要使人大真正成為人民當家作主的權力機關，改革人大代表制度則是基礎。

三、探索健全人大代表行使權利的機制

不少民主理論家十分重視從結構功能角度看民主制度，但是僅僅靜態地分析制度結構，還不足以把握民主的實際運作。因此，要了解實際活生生的民主，就要變靜態分析為動態考察，在一定的制度網絡條件下從各種力量的相互作用中去了解民主運作的真實狀態。正是基于這樣的考慮，筆者從相互作用的角度，提出進一步健全人大代表制度，形成使人大代表較好地行使權利的機制的初步思考。

1、 改革人大代表選舉制度，使人大代表通過公平競爭選舉產生。

人大代表如何行使權利，不只是人大代表本身的事情，更與全體選民直接相關。從根本上說，人大代表在人大行使權利，其來源于人民的委托。人大代表如何產生，直接關系到代表向誰負責。人民通過選舉來控制權力的表現之一不在于人民直接決策，而在于決策結果的公正性：給人民以更多平等的利益或更少不平等的剝奪，“即權力的決策效果：誰得到了什么”[5]?！耙话氵x民是選出一個人或黨，授權他或它為自己決策”。[6]

目前我國選舉制度的不完善，人大代表候選人基本上由執政黨的各級組織提名，（在黨內民主不健全的情況下，有的地方黨的一級領導干部個人就成了黨組織）然后安排形式上的選舉。組織提名不考慮選民的意愿，選民不認識代表候選人，這樣的情況到處可見。要真正使人大成為人民當家作主的國家權力機關，使決策結果更好地體現和符合人民的利益，就要使選民有權利選舉自己熟悉、信任的人作代表。因此，必須改革人大代表的產生機制。

我國最著名的憲法學家蔡定劍教授深刻地指出：人大本身不發揮作用，還因為人大代表沒有一個完全選舉的制度。從選舉制度上進行改革，不僅是改變了一個程序，而且是改變了一個政治生態。只有改革選舉的機制，才會出現真正對人民負責的政府和制度機制。[7]

首先，改革候選人提名方式，執政黨的黨組織可以提名、選民也有權聯名推薦候選人，還可以是公民自我推薦作候選人；其次，所有的代表候選人都要在選民中公平競爭，要建立代表候選人深入選區了解情況、聽取選民意見、使選民熟悉代表候選人的公平亮相機制；這方面的做法我們可以向國外借鑒，采取各種方式使代表候選人和選民進行有效溝通和雙向互動。最后，在選舉時設立秘密投票場所，使選民能排除各種干擾因素，真正以自己的獨立意志行使投票權利。

2、人大代表權利地位真正平等

既要消除人大常委會成員的權利地位事實上高于人大代表的現象，又要使人大常委會能夠正常運轉，就需要建立起人大代表與人大常委會有效互動的機制。這也需要有幾方面的考慮：首先，廢除現行的由上級決定人大常委會成員的做法，而改由人大代表提名選舉產生人大常委會成員和人大主席團成員；其次，在人大制度的相關法律中增加人大代表有提出出席人大常委會會議、并在會議上發言的權利。再次，在目前還不可能完全清除人大代表中的黨政官員代表的情況下，建議大幅度地減少現任行政級別職務的黨政官員擔任人大常委會成員的人數，增加社會各界普通公民身份的人大代表進入人大常委會和人大主席團；還有，建立向人大代表及時通報人大常委會工作情況、接受人大代表質詢的日常工作制度。

3、人大代表行使權利情況必須向選民公開

建立人大代表向選民負責的機制，從權力授受看是選舉制度，從行使權力過程看，則必須要建立代表言行向選民公開，使選民充分了解代表履行職責情況的制度。薩托利在分析民主制度運行與透明度關系時指出，如果不能辨證適度地把握政治中的透明度，則可能鼓勵某些人裝模作樣和蠱惑人心以至于加劇沖突。但是在我國目前的人大制度運行中，我們存在的問題不是過度透明而是透明度不夠。從經驗中我們可以知道：“同一個人在從低透明度環境轉向高透明度環境時，他或她的行為會十分不同”。[8]因此，在人大系統內部應該有人大代表監督制約人大常委會的機制，要使人大代表了解人大常委會成員在人大常委會上的發言情況及其履職情況；人大代表有權了解和質疑人大常委會的工作，有權提出撤換人大常委會委員的動議；從人大及人大接受選民監督來說，人大代表履責情況和在人大會議上的發言都要向社會公開，選民有權了解他們的言行，并可以提出對代表的質疑乃至罷免代表。這個問題說到底是誰讓代表當代表，誰來監督代表，代表向誰負責的問題。

4、改革人大會議制度。

這方面要做系統的考慮，除了適當延長會議時間，最起碼要提出2點改革：一是代表有提出大會議題的權利，而不是完全由上面事先安排大會議題，代表們只能在規定的范圍內審議問題。如果沒有代表提出議題并可以上大會討論的權利，那么有些重大問題，某些領導和政府部門不想讓代表討論，代表也沒有辦法。二是人大會議要有代表大會發言的制度安排。目前人大開會都是安排分組討論審議一府兩院的報告，而人大辦事機構的工作人員，在整理小組討論的情況簡報時，可能根據一定意圖口徑對代表的意見作篩濾與取舍，這就難以防止情況傳遞過程中可能出現的信息減損和失真，從而隱性地限制了人大代表在作出決策中發表意見的權利。為此，需要建立人大代表在全體代表大會上發言的會議程序，使代表們不因小組的區分而導致接受信息的隔離，為人大代表在國家決策充分發揮作用創建更好的制度機制。

5、減少代表人數，提高代表素質，改善代表結構。

關于這方面的意見，已經有許多人都提出了，本文不再贅述。

總之，建設中國特色社會主義民主政治，不是要推倒現有的制度另起爐灶，而是要充分挖掘現行政治制度的改革潛力。作為我國根本的政治制度，人大制度有著很大的民主政治制度創新空間。改革人大代表制度，既是我國政治改革的題中應有之義，也是其重要組成部分，關鍵是我們有沒有決心、膽量和智慧。

注釋:

[1] （美）喬.薩托利著《民主新論》第153頁，馮克利 閻克文譯，東方出版社1993年版

[2]（美）喬萬尼.薩托利《民主新論》第238頁；馮克利、閻克文譯 東方出版社1993年版

[3]（德）羅伯特。米歇爾斯著《寡頭統治鐵律》第71頁，任軍鋒等譯，天津人民出版社，2003年出版

[4] （德）羅伯特.米歇爾斯著《寡頭統治鐵律》第77頁，任軍鋒等譯，天津人民出版社，2003年版。

[5]（美）喬.薩托利《民主新論》第238頁；馮克利、閻克文譯 東方出版社1993年版

[6]（美）喬.薩托利《民主新論》第241頁；馮克利、閻克文譯 東方出版社1993年版

[7] 蔡定劍著《民主是一種現代生活》第80頁 、86頁，社會科學文獻出版社，2010年版

[8]（美）喬萬尼.薩托利《民主新論》第250頁；馮克利、閻克文譯 東方出版社1993年版