涉法信訪的界定

根據(jù)1995年國務(wù)院頒布的《信訪條例》規(guī)定，信訪指的是公民、法人和其它組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政部門處理的活動(dòng)。

涉法信訪則是指那些已經(jīng)或應(yīng)當(dāng)被執(zhí)行機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)受理，或者是已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的案件中，有利害關(guān)系的當(dāng)事人對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的作為與不作為所提出的申訴和控告未能如愿，轉(zhuǎn)而向上級(jí)機(jī)關(guān)投訴，或者尋求法律程序之外的請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)。

煙臺(tái)中院副院長張耀華介紹說，從涉法上訪案件來看，反映的問題主要涉及司法的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、廉潔性、公正性，以及司法的效率與公平的關(guān)系、社會(huì)糾紛與矛盾的解決機(jī)制問題。

中國人民大學(xué)法學(xué)院陳衛(wèi)東教授認(rèn)為，我們國家的法院發(fā)生法律效力的判決有一審、兩審終審和再審以后生效的判決，這樣生效判決裁定決定從另一個(gè)角度也包括公安檢察機(jī)關(guān)依法定程序作出的實(shí)體性程序性方面的決定，如行政拘留的決定等，這些都是劃在涉法信訪范圍內(nèi)。

涉法信訪的成因

裁判決定不公正，當(dāng)事人不服氣可能是涉法信訪的主要原因。目前我國司法裁判大部分是正確的，但是仍然有相當(dāng)一部分的錯(cuò)案、冤案，在實(shí)體上程序上都存在這樣那樣的問題。對(duì)審判機(jī)關(guān)來說一百起案件錯(cuò)了一起是百分之一，但對(duì)當(dāng)事人來說就是百分之百，他要通過各種各樣的手段進(jìn)行反映。信訪就是一種。

陳衛(wèi)東教授認(rèn)為，司法公信力下降也是導(dǎo)致涉法信訪的原因。有的老百姓不相信法院的判決是正確的、公正的，不相信下級(jí)司法機(jī)關(guān)的判決是正確的。最重要的是申訴行為本身的性質(zhì)定位出了問題。目前刑事訴訟中的申訴不是訴訟行為，是非訴行為。刑事訴訟法沒有把申訴納入訴訟軌道來調(diào)整，使其不受約束，隨意性、盲目性，告狀滿天飛。

中國政法大學(xué)陳桂明教授認(rèn)為，無論上訪現(xiàn)象還是法外途徑尋求救濟(jì)都反映了一種典型的社會(huì)對(duì)司法的不信任。簡(jiǎn)單地分析信任危機(jī)的成因有兩個(gè)方面，一個(gè)是審判質(zhì)量上的原因，另一個(gè)就是公眾對(duì)司法的不正當(dāng)?shù)钠诖谕颠^高同樣也是重要原因。

煙臺(tái)開發(fā)區(qū)法院院長王福坤作為一個(gè)基層法院的院長自有道不出來的苦衷。他說，中國老百姓不相信法律，相信皇帝，所以上訪就集中在大城市，這是所謂的中國特色。涉法上訪都不到最高院，都到中紀(jì)委，有些上訪基層院長連知道都不知道，直接到了中院，到了北京。他們撇開了法院，而中央信訪局也根本不了解上訪者反映的情況，只是開個(gè)催辦函。上訪者拿到催辦函，便以為拿到了尚方寶劍，要求法院解決問題，不解決又上訪，這種循環(huán)上訪嚴(yán)重地影響了司法權(quán)威。司法裁判的公信力靠法院本身也無法解決。

北京大學(xué)法學(xué)院賀衛(wèi)方教授對(duì)所謂的涉法信訪問題也感到困惑。他說，全國各地經(jīng)常是成立一些臨時(shí)性的部門，信訪辦到底是否是國家的權(quán)力部門呢，它到底有沒有權(quán)力改變地方的決策？我們都不知道。機(jī)構(gòu)越多，帶來的問題是老百姓對(duì)政府的識(shí)別能υ餃酰話旆ㄖ勒餉炊嗾棵諾降啄母霾棵毆蓯裁詞隆H緩蠹泳緦蘇棵畔嗷ネ期玫目贍芐裕飧鍪慮榧熱荒歉齷掛部梢怨埽閼椅腋陜穡可戲靡蚨扌葜溝亟小?

如何對(duì)待信訪

信訪到底是不是一種權(quán)利，要看它的法律依據(jù)。信訪追溯起來，就是1951年政務(wù)院關(guān)于處理來信接見人民工作的規(guī)定，一般被認(rèn)為是中國信訪制度的起點(diǎn)。到了1982年就是國務(wù)院起草的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)信訪工作的暫行條例》，這是一個(gè)草案，其中第二條規(guī)定了，信訪是憲法的民主權(quán)利，但是到1995年正式的信訪條例出來后，并沒有再在憲法的意義上講到這種權(quán)利。

中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所張志銘教授指出，信訪是一個(gè)社會(huì)問題，社會(huì)問題的解決是不可能靠某一個(gè)領(lǐng)域、某一個(gè)機(jī)構(gòu)、某種技術(shù)上的調(diào)整去解決的。法院只是一個(gè)責(zé)任部門，真正要解決信訪這個(gè)社會(huì)問題，法院在很大程度上是無能為力的。

張志銘教授認(rèn)為，把信訪說成一種憲法權(quán)力，一般都把它跟憲法第四十一條結(jié)合起來，從法律依據(jù)來講，不能說它沒有法律依據(jù)，但也很難說有很清晰的法律依據(jù)，國務(wù)院的信訪條例指的是行政機(jī)關(guān)的信訪，并非指所有機(jī)關(guān)。所以從法律的角度上講，它的依據(jù)并非是特別健全、系統(tǒng)、明確的，但不能說沒有，從制度上講它不是一種很清晰的制度設(shè)計(jì)。

煙臺(tái)中院民二庭庭長孫永全認(rèn)為應(yīng)端正對(duì)上訪的認(rèn)識(shí)問題。上訪申訴是憲法賦予公民的一項(xiàng)權(quán)利，公民上訪申訴是在行使法律賦予自己權(quán)利，作為司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障公民這種權(quán)利，而不是限制公民行使自己的權(quán)利。現(xiàn)在的問題是從上到下把上訪申訴的人次多作為考核地方政府(包括法院工作)不稱職的一項(xiàng)絕對(duì)指標(biāo)，有的是采取“一票否決制”，這種考核方法變相地引導(dǎo)司法機(jī)關(guān)去限制公民的上訪申訴。

他同時(shí)主張上訪不應(yīng)該影響司法權(quán)威。因個(gè)案利益的保護(hù)而動(dòng)搖對(duì)司法權(quán)威的信仰，是以犧牲整個(gè)社會(huì)的司法權(quán)威為代價(jià)的，會(huì)動(dòng)搖人們對(duì)法院判決信賴的司法理念，如此下去，犧牲的是整個(gè)社會(huì)的法律制度。

北京大學(xué)賀衛(wèi)方教授解釋說，在現(xiàn)在一個(gè)利益越來越多極化，觀念價(jià)值越來越多元化的社會(huì)里，我們靠什幺把這個(gè)社會(huì)整合成一個(gè)有秩序的社會(huì)、權(quán)利能夠得到保障的社會(huì)，很大程度上要靠司法的程序。法院應(yīng)該尊重律師的地位，尊重律師的職業(yè)特點(diǎn)。當(dāng)事人信任自己請(qǐng)的律師，不大信認(rèn)法官，這是正常的，法院如何通過律師這個(gè)媒介很好地與當(dāng)事人溝通，與敗訴方當(dāng)事人溝通，律師有時(shí)會(huì)起到很好的說服作用，有助于化解一些不應(yīng)有的矛盾。

涉法信訪的解決途徑

涉法信訪從制度上目前能夠解決的有些東西需要很多時(shí)間走很多路，但是可以從方向上把握的，陳衛(wèi)東教授提出三個(gè)觀點(diǎn)。

一是提高裁判的公信力。解決上訪申訴問題最根本的出路在于提高司法機(jī)關(guān)裁決案件的正確性，不單強(qiáng)調(diào)在實(shí)體上正確還要在程序上合法，特別強(qiáng)調(diào)案件處理的公正和透明，對(duì)實(shí)體上處理必須要有證據(jù)意識(shí)，強(qiáng)調(diào)證據(jù)在處理案件中的根據(jù)性依據(jù)性的問題，我們還要在裁判文書中強(qiáng)化說理性，要讓當(dāng)事人輸?shù)妹靼祝屗琅袥Q的依據(jù)理由是什幺，對(duì)法院判決主文理由說理要強(qiáng)化；

二是要樹立裁判既判力意識(shí)。對(duì)改革現(xiàn)行的再審制度要重新限制，要嚴(yán)格限制條件，只有有利害關(guān)系的人或親屬才能提出，以前任何公民都可以提出。提起再審的理由必須是發(fā)現(xiàn)了新證據(jù)或是能證明原判決事實(shí)有錯(cuò)誤，法律適用有錯(cuò)誤，必須以原裁判確有錯(cuò)誤為前提；

三是在刑事訴訟中要把申訴納入訴訟程序，不是到哪里都可以告。

中國政法大學(xué)陳桂明教授認(rèn)為，法官精英化能樹立法官對(duì)社會(huì)的公信力，如果法官門檻太低，人數(shù)太多，那幺社會(huì)不能信任。他舉例說，美國法官的形象高大，判成了錯(cuò)案社會(huì)都能接受。如辛普森案件引發(fā)兩起訴訟，一起是刑事訴訟，二是民事訴訟，刑事訴訟中認(rèn)定無罪，民事訴訟中認(rèn)為殺人成立賠償損失。在中國絕對(duì)說不過去的事情在美國就成立了，這就是司法的威信造成的。所以應(yīng)樹立法官威信，建立相對(duì)公正的司法理念，甚至可以說是社會(huì)公眾的觀念，公眾對(duì)司法要求還是太高了，不爭(zhēng)權(quán)力爭(zhēng)口氣的觀念較重，很小數(shù)額的錢也要打官司。作為法官只能以證據(jù)為依據(jù)，要經(jīng)過宣傳建立相對(duì)公正的觀念。

張志銘教授建議法院要正視信訪現(xiàn)象，發(fā)牢騷是很難解決問題的。信訪到目前為止一般都把它提為社會(huì)控制的安全閥，這個(gè)好象很少有異議，它應(yīng)該是民主權(quán)力，是社會(huì)安定的一種安全閥。

張志銘認(rèn)為從法院這個(gè)角度，不能當(dāng)然地認(rèn)為信訪是一種權(quán)利，信訪只是一種形式，是一種反映意見的手段，通過寫信通過走訪。他建議跳出我們習(xí)慣的法律運(yùn)作的方式。比如說煙臺(tái)中院涉及到這種涉法信訪，在網(wǎng)站上把這些釘子戶的材料和相應(yīng)的處理情況都放在上面，然后北京方面涉及到煙臺(tái)的這些上訪的，可以查閱，大家一看這些材料就知道怎幺回事了。這也是一種政務(wù)公開的問題，通過引入社會(huì)的評(píng)價(jià)機(jī)制，建立信訪的社會(huì)綜合評(píng)價(jià)，這樣至少法院可以擺脫被動(dòng)。

賀衛(wèi)方教授說，從學(xué)者的角度看，一個(gè)比較大的問題是國家治理過程中的權(quán)力劃分界限混亂，這是整個(gè)國家治理過程中需要解決的問題。特定的職能部門，不管怎樣的職能，它的界限一定要非常清楚，界限清楚意味著權(quán)力非常清楚，也意味著責(zé)任非常清楚。

然后是上下級(jí)法院的關(guān)系，上級(jí)法院如何尊重下級(jí)法院，這點(diǎn)我們是很不夠的。有一點(diǎn)我們一定要讓當(dāng)事人相信，上下級(jí)法院之間是相互獨(dú)立的，而不是提前通氣的，否則在二審終審框架下，上下級(jí)法院不是相互獨(dú)立的，而且經(jīng)常下級(jí)請(qǐng)示上級(jí)，上級(jí)指導(dǎo)下級(jí)，這種情況最大限度地破壞當(dāng)事人對(duì)司法程序的信心，因?yàn)樗J(rèn)為上下級(jí)法院是穿一條腿褲子的，我到你那里上訴有何用，與其到你那里上訴還不如去中紀(jì)委上訪，加劇了當(dāng)事人外求的可能。

賀衛(wèi)方引用了美國聯(lián)邦法院杰克遜大法官的一句話“我作的判決之所以是終極性的不可推翻的，并不是因?yàn)槲易鞯呐袥Q正確，恰恰相反，我之所以判決是正確的，是因?yàn)槲业呐袥Q是不可推翻的”。

司法理念與司法權(quán)威

信訪制度是一個(gè)充滿了悖論和矛盾的現(xiàn)實(shí)。一方面，國家一直強(qiáng)調(diào)要打破官僚主義的阻礙，不能對(duì)正常的上訪群眾搞攔堵；另一方面，國家又一再要求把各種問題解決在基層，要盡量減少越級(jí)上訪、集體上訪和重復(fù)上訪。信訪制度所處的尷尬地位使得其矛盾突顯，在這種兩難的悖論中，信訪的權(quán)利定位顯得尤為重要。

鄒川寧院長對(duì)赴省進(jìn)京上訪的案件和當(dāng)事人進(jìn)行大致的分析后，發(fā)現(xiàn)上訪者大多是刑事案件的被害人和民事案件的受害人，他認(rèn)為，司法理念的好壞與司法權(quán)威的高低成正比。法官應(yīng)當(dāng)具備明確的司法理念，涉法信訪問題才能徹底解決，司法權(quán)威才能真正樹立。

在對(duì)待涉法信訪問題上，鄒川寧院長提出了幾個(gè)理念：

1.救濟(jì)受害人的理念

法經(jīng)濟(jì)學(xué)中法的功能在于通過司法救濟(jì)填補(bǔ)損失，如何填補(bǔ)受害人的損失是法官必須具備的司法理念。

2.程序正義的理念

為何有些在實(shí)體處理上沒有問題的案件，其當(dāng)事人仍上訪不止，往往是程序上有瑕疵，也可以說是在過程中沒有使當(dāng)事人感受到司法的正義。

3.樹立正確的司法公正觀的理念

盡管司法公正是相對(duì)公正，法官的司法公正觀應(yīng)基本符合社會(huì)正義，如果二者差距較大，司法權(quán)威便會(huì)大打折扣。證據(jù)規(guī)則對(duì)實(shí)體公正有著制約作用。如執(zhí)行當(dāng)中如果一味強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)執(zhí)行人的舉證義務(wù)，不僅與我國尚未建立完善的財(cái)產(chǎn)調(diào)查制度這一基本國情相適應(yīng)，也不符合一般的社會(huì)正義觀。再如交通肇事案件，受害人選擇違約竟比選擇侵權(quán)之訴要獲得更多的賠償，這種立法上的疏漏法官在司法中如何平衡，都體現(xiàn)了法官的司法正義觀。

4.保護(hù)弱者的理念

尼采曾經(jīng)說過，保護(hù)弱者就是公正。上訪者中受害人居多，這就說明我們對(duì)弱者利益保護(hù)不夠。社會(huì)群體或個(gè)體的紛爭(zhēng)，本質(zhì)是利益沖突。當(dāng)矛盾發(fā)展到用其它手段無法加以解決的激烈程度時(shí)，便尋求司法救濟(jì)，這就把司法置于了矛盾的漩渦之中，而司法又不是萬能的，它不可能盡善盡美地解決所有問題，它也可能使一切糾紛當(dāng)事人的愿望都得到滿足，也就是說司法永遠(yuǎn)不會(huì)讓所有人滿意。在這種情況下，在法律允許的范圍內(nèi)盡最大可能保護(hù)弱者的利益就是司法公正。

5.“息紛止?fàn)帯钡睦砟?/p>

實(shí)際上也就是“司法為民”理念的要求和體現(xiàn)，就是要求法官在處理案件時(shí)，加大訴訟調(diào)解的力度，動(dòng)之以情，曉之以法，認(rèn)真細(xì)致地做好當(dāng)事人的思想工作，爭(zhēng)取使各方當(dāng)事人握手言和，從源頭上遏制上訪事件的發(fā)生。

解決涉法信訪問題是一項(xiàng)龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程，不是單靠法院自身就能解決的，也決非是一朝一夕能夠解決的。在樹立正確的司法理念的同時(shí)，推進(jìn)信訪工作法制化，運(yùn)用法律手段解決涉法信訪問題，實(shí)行綜合管理和治理，應(yīng)當(dāng)是解決涉法信訪問題的發(fā)展方向，也是提高司法權(quán)威的必由之路。