我國是一個單一制國家，從中央與地方的關(guān)系上看，司法權(quán)應當是一種中央權(quán)力。這就是說，地方各級人民法院都是國家設在地方的法院，代表國家行使司法權(quán)，適用統(tǒng)一的法律規(guī)范，平等地保護各方當事人的利益，保障國家法制的統(tǒng)一。然而目前在我國實際的司法實踐活動中卻存在著嚴重的司法權(quán)地方化的傾向。這表現(xiàn)為，設在地方的國家司法機關(guān)，在行使國家司法權(quán)力的過程中受地方黨政權(quán)力機關(guān)的不當影響、干預乃至控制，不能獨立、公正地行使其權(quán)力，以致司法公正難以實現(xiàn)，國家的法制統(tǒng)一不能得到保證。在一些情況嚴重的地方，設在地方的國家法院實際上已淪為代表地方特殊利益的地方法院。

司法權(quán)的地方化在國家的政治、經(jīng)濟和社會生活中產(chǎn)生了一系列嚴重的危害性后果：

第一，司法權(quán)地方化導致司法上的地方保護主義盛行，嚴重妨礙了全國統(tǒng)一、公平競爭、規(guī)范有序的市場經(jīng)濟體系的建立和完善，破壞了國家的法制統(tǒng)一，加劇了地區(qū)經(jīng)濟封鎖和市場割據(jù)等問題。司法地方保護主義突出表現(xiàn)在，一些地方的法院和法官在審理雙方當事人不在同一地區(qū)的民事經(jīng)濟案件的活動中，受地方經(jīng)濟利益驅(qū)動，公然不顧法律和事實，偏袒本地區(qū)當事人，損害外地當事人的合法權(quán)益。例如對外地當事人起訴的案件不立案或不及時立案；對跨地區(qū)的涉及本地區(qū)當事人的案件則爭奪管轄權(quán)；在裁判過程中處處為本地當事人開脫責任或謀取利益，任意曲解法律以做出明顯對外地當事人不公平的裁決；對外地司法機關(guān)的工作不予配合甚至予以刁難；對外地當事人勝訴的案件不予執(zhí)行！等等。司法地方保護主義的發(fā)展和蔓延，嚴重地破壞了市場經(jīng)濟秩序，褻瀆了法律的尊嚴，威脅到國家的法制統(tǒng)一。可以說，不消除司法的地方保護主義，公平競爭的全國統(tǒng)一大市場就無從建立，在全球競爭中我國的大國經(jīng)濟優(yōu)勢就無從發(fā)揮，完善的社會主義市場經(jīng)濟秩序也就無法最終確立。

第二，司法權(quán)的地方化妨礙了司法權(quán)力對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，嚴重削弱了中央對地方的司法監(jiān)督。在某種意義上，設在地方的國家法院是中央伸到地方的腿，代表國家行使統(tǒng)一的司法權(quán)，通過審理公民、法人和其他社會組織對行政機關(guān)的控訴以及行政機關(guān)之間的糾紛，對地方政府執(zhí)行國家法律和政令的活動實行監(jiān)督。通過受理行政訴訟，司法機關(guān)可以對地方行政機關(guān)實施的適用法律法規(guī)錯誤、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不履行法定職責、不遵守行政程序、行政處罰顯失公正等非法行政行為進行審查和糾正，從而確保各級行政機關(guān)依法行政，切實貫徹中央意志。在地方政府擁有相當?shù)男姓昧繖?quán)的情況下，各級司法機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督和制約就成為中央對地方實施監(jiān)控的一個重要途徑。然而，由于我國現(xiàn)行法律未將各級行政機關(guān)制定和發(fā)布行政法規(guī)、規(guī)章以及其他具有普遍約束力的決定、命令的抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，各級司法機關(guān)只能對行政機關(guān)的一些具體行政行為進行司法審查，司法權(quán)對行政權(quán)的制約已受到很大限制。再加上嚴重的司法權(quán)地方化傾向，就使得中央通過司法途徑對地方實施的監(jiān)督根本無法落實。

例如，許多法院對以本地區(qū)行政機關(guān)為被告的行政訴訟案件往往不愿或不敢受理，使行政相對人投訴無門；有些法院在受理此類案件后，因害怕得罪行政機關(guān)而極力動員原告撤訴，或?qū)讣猛喜粵Q；有些法院則在裁決時有意偏袒當?shù)匦姓C關(guān)，公然維持違法的行政行為，或者即使判決了也不執(zhí)行，使不法的行政行為不能及時得到糾正。更有甚者，一些地方的行政機關(guān)經(jīng)常以保障行政權(quán)為名，強迫司法機關(guān)配合其工作，抽調(diào)司法工作人員從事一些非司法的業(yè)務活動。例如，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門甚至直接調(diào)動法庭干警執(zhí)行催糧催款、強行計劃生育等行政任務，濫用司法權(quán)威。

司法權(quán)對行政權(quán)的這種依附，一方面在社會中產(chǎn)生了“官官相護”的不良影響，嚴重動搖了民眾對黨和國家的信賴；另一方面則使司法權(quán)對行政權(quán)的制約成為空談，使國家法律和中央政令在地方的執(zhí)行不能得到有效監(jiān)督。

第三，司法權(quán)的地方化為司法腐敗提供了更多的機會，加重了司法不公等問題。目前各地司法審判活動中普遍存在的金錢案、人情案、關(guān)系案等現(xiàn)象，一部分是緣于司法機關(guān)工作人員自身的腐敗，而相當大一部分則是出于地方黨政領(lǐng)導人對司法活動的不當干預和控制。許多案件從受理、審理、裁決到執(zhí)行，司法審判人員都有可能收到來自地方黨政領(lǐng)導的批條、招呼乃至直接的指示。由于目前司法權(quán)依附于地方，審判人員往往被迫屈從這些外來壓力，在審判過程中考慮許多非法律的因素。這就嚴重地妨害了司法的獨立和公正，為司法腐敗開了方便之門。在我國目前的體制下，這些問題雖然出在地方，中央?yún)s要為此承擔沉重的政治后果。這就從另一個方面影響到了中央與地方的關(guān)系。

由此可見，司法權(quán)地方化的實質(zhì)是地方不當?shù)亟亓袅嗽緫芍醒虢y(tǒng)一行使的司法權(quán)，從而妨礙了國家法制的統(tǒng)一和中央政令的有效執(zhí)行，影響了司法的獨立和公正，造成了國家內(nèi)部整合困難。司法權(quán)的地方化不僅嚴重影響了我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，而且阻礙了建設社會主義法治國家的歷史進程。

二、司法權(quán)地方化的制度根源

目前存在的司法權(quán)地方化現(xiàn)象有著深厚的制度性根源。首先，我國現(xiàn)有的法院機構(gòu)的設置與行政區(qū)域劃分基本一致。除在國家層次上設立了最高人民法院外，各省、直轄市和自治區(qū)的首府所在地分設了高級人民法院，省、市、自治區(qū)內(nèi)的地區(qū)級單位則分設中級人民法院，縣、自治縣、不設區(qū)的市和市轄區(qū)分設基層人民法院。這就使得各級司法機關(guān)的管轄范圍與各級地方行政以及立法機關(guān)的管轄范圍完全重合。

同時，我國現(xiàn)行憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負責。地方各級法院院長由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，副院長、審判員則由同級人大常委會任免。根據(jù)黨管干部的原則，地方各級黨委和政府實際上擁有對地方法院主要領(lǐng)導干部的推薦權(quán)和罷免建議權(quán)。在具體的干部考核和人事管理上，法院系統(tǒng)也都受同級黨政機關(guān)的領(lǐng)導。另一方面，地方各級人民法院的經(jīng)費開支列入同級政府預算，由地方財政撥給。

這樣一種體制安排造成了地方各級司法機關(guān)對地方政府在人、財、物等方面的嚴重依賴，從而為地方利益干預乃至主導司法工作提供了條件。一方面，由于人事任免權(quán)掌握在地方政府手中，當?shù)胤近h政領(lǐng)導為維護本地區(qū)利益而干預經(jīng)濟、民事和行政審判時，司法機關(guān)就難以抵制其壓力。另一方面，由于法院靠地方財政吃飯，其經(jīng)費的多少取決于地方經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入狀況，這就使其與地方利益形成依附關(guān)系，往往更多地從發(fā)展和保護本地經(jīng)濟出發(fā)去執(zhí)行法律，而不是著眼于維護國家法制的統(tǒng)一和司法公正，其結(jié)果必然是司法上的地方保護主義。

司法權(quán)的這種地方化傾向更因地方黨委對司法工作的直接干預而增強。我國各級地方黨委一般都設有政法委員會，由一位黨委副書記或常委兼任政法委書記，統(tǒng)一領(lǐng)導本地區(qū)政法各部門的工作。而同級法院的院長往往只是政法委的普通成員。對一些重大案件，往往由黨委或政法委牽頭，公檢法各部門聯(lián)合辦公，協(xié)調(diào)辦案。法院則必須貫徹黨委或政法委的決議。這就使一些地方黨政領(lǐng)導人有機會以加強黨對司法工作的領(lǐng)導為名，以各種手段和方式直接干預司法機關(guān)的工作。甚至在國家的法律和中央的政令與地方利益發(fā)生沖突時，也往往以服從黨的領(lǐng)導為名，迫使法院在審理具體案件時，偏袒和維護地方利益。

近年來，隨著司法腐敗的日益嚴重，地方各級人民代表大會開始加強對司法機關(guān)審判工作的監(jiān)督，一些地方人大開始推行對法院的“個案監(jiān)督制”，直接介入對具體案件的審理活動。加強對司法的民意監(jiān)督，當然能在一定程度上減少司法腐敗，提高司法機關(guān)的工作質(zhì)量。但另一方面，由非法律專業(yè)人員的人大代表在缺乏嚴格的司法程序制約的條件下對具體案件進行干預和審批，也會造成一些嚴重的負面效果，產(chǎn)生新的司法腐敗，影響司法公正的實現(xiàn)。尤其是，它一方面會造成上級法院的審級監(jiān)督與同級人大監(jiān)督之間的矛盾，產(chǎn)生權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的沖突；另一方面則進一步將法院置于地方利益的壓力之下，為地方勢力干預司法活動提供了新的途徑，從而加重了司法權(quán)地方化的傾向。

上述種種制度性因素，將各級人民法院置于地方同級黨政權(quán)力機關(guān)的控制之下，使其不再是設在地方的國家法院，而蛻變成為體現(xiàn)地方利益、為地方服務的地方法院。由這種在地方黨政機關(guān)控制下的法院來執(zhí)行和運用體現(xiàn)全國人民意志的法律，必然會因為受到地方利益甚至地方領(lǐng)導人個人意志的左右而發(fā)生偏差，從而危害到國家法制的統(tǒng)一和尊嚴。因此，為保障國家各級司法機關(guān)獨立行使審判權(quán)，實現(xiàn)司法公正和國家法制統(tǒng)一，必須遏止這種司法權(quán)地方化的傾向，切斷司法機關(guān)與地方利益的聯(lián)系，加強司法權(quán)的中央性。

三、司法權(quán)中央化的國際經(jīng)驗

從國際經(jīng)驗上來看，司法權(quán)的統(tǒng)一對于保障國家法制統(tǒng)一、保證司法獨立、實現(xiàn)司法公正有著至關(guān)重要的意義。在各單一制國家，盡管存在著立法權(quán)和行政權(quán)如何在中央政府和地方政府之間配置的問題，但司法權(quán)則無一例外地由中央依法設立和直接管理的司法機關(guān)獨立行使，不容地方政府染指。如日本《地方自治法》就明確規(guī)定，司法權(quán)是排除地方政府行使的權(quán)力之一。即使是在一些聯(lián)邦制國家如美國、德國等，盡管存在著聯(lián)邦法院和州法院之分，以州為代表的地方政府擁有一定的司法權(quán)，但總體上說聯(lián)邦最高法院仍是國家最高的司法機構(gòu)，在維護國家司法統(tǒng)一方面發(fā)揮著重要作用。在聯(lián)邦德國，聯(lián)邦法院是州法院的上訴終審法院。在美國，隨著聯(lián)邦政府立法和行政權(quán)力的擴張，聯(lián)邦法院的司法權(quán)限也不斷擴大。

為確保國家司法權(quán)的統(tǒng)一，各國在司法管理體制上都采取了一些必要的措施，在法院的組織體系與機構(gòu)設置、法官的選拔與任免、法院的經(jīng)費支出等各方面凸顯司法權(quán)的中央性，以確保各級司法機關(guān)能獨立、公正地行使司法權(quán)，不受地方權(quán)力機關(guān)的影響。

首先，法院的組織體系和機構(gòu)設置體現(xiàn)出司法與行政及立法不同的工作性質(zhì)。在單一制國家，法院系統(tǒng)是一個自上而下的獨立而封閉的體系，只有上級法院和下級法院之分，而沒有中央法院和地方法院之別，表明司法權(quán)與地方政府無涉。如日本憲法規(guī)定，“一切司法權(quán)屬于最高法院及法律規(guī)定設置的下級法院。”即使是在聯(lián)邦制國家，在聯(lián)邦和州各法院系統(tǒng)內(nèi)部，也只分為聯(lián)邦和州的最高法院和下級法院，只有在討論聯(lián)邦政府與州政府關(guān)系的時候，才在不嚴格的意義上將聯(lián)邦法院系統(tǒng)視為中央法院系統(tǒng)，將州法院系統(tǒng)視為地方法院系統(tǒng)。如美國憲法規(guī)定，“合眾國的司法權(quán)屬于最高法院及國會隨時制定與設立的下級法院。”同時，法院的縱向設置在地域上可以與行政區(qū)劃基本一致，也可以與其不一致，一切以現(xiàn)實需要為原則；在層級上則是以審級而不

是以行政層級劃分，表明司法轄區(qū)與行政轄區(qū)沒有必然聯(lián)系。如英美法系國家將法院分為初審法院、上訴法院、終審法院三級，清楚地表明法院是根據(jù)審級而非行政層級而設置。相比之下，我國憲法將各下級法院稱為“地方各級人民法院”，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)完全重合，并由《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》具體規(guī)定法院的組織體制，難免使人產(chǎn)生誤解，將國家設在地方的下級法院理解為隸屬于地方政府的地方法院。

其次，在各單一制國家，法官的產(chǎn)生方式大多是任命制，而且任命權(quán)往往集中由中央統(tǒng)一行使。例如，英國的法官全部以英王的名義任命。其中身兼立法、行政、司法三方面職務的上議院議長即大法官，由首相提名，英王任命；上議院法律議員、副大法官、上訴法院法官和高等法院法官等，經(jīng)大法官推薦，由首相提名，英王任命；巡回法官、記錄法官和領(lǐng)薪治安法官由大法官提名，英王任命；治安法官則是由大法官以英王的名義直接任命。法國的約6000名法官理論上全部由總統(tǒng)任命。事實上，最高法院和上訴法院的法官由成員包括總統(tǒng)和司法部長在內(nèi)的11人組成的最高司法委員會選定，其他低級法院的法官人選則由司法部長在征求最高司法委員會意見后決定。在日本，最高法院的院長由內(nèi)閣提名，天皇任命；最高法院的其他法官由內(nèi)閣任命，天皇認證；高等法院的院長由最高法院提名，內(nèi)閣任命，天皇認證；高等法院的其他法官以及其他下級法院的法官均由最高法院提名，內(nèi)閣任命。在實行聯(lián)邦制的美國，聯(lián)邦法院系統(tǒng)分為最高法院、上訴法院和地區(qū)法院三級，但約1500名聯(lián)邦法官全部由總統(tǒng)提名，經(jīng)聯(lián)邦參議院批準，由總統(tǒng)任命。全國各級法院的法官都由中央統(tǒng)一任命突出地體現(xiàn)了司法權(quán)的中央性。

再次，法院的經(jīng)費預算列入國家預算，由中央財政統(tǒng)一劃撥。一般來講，在各單一制國家，全國各級法院的經(jīng)費開支都由中央財政負擔，并以法律的形式確保司法機關(guān)經(jīng)費的充足。通常的做法是由國家最高司法機關(guān)獨立編制全國各級司法機關(guān)經(jīng)費的總預算，由行政機關(guān)匯總，交由立法機關(guān)審議批準，最后再由最高司法機關(guān)根據(jù)預算在全國司法系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)一分配使用。在美國，聯(lián)邦各級法院的經(jīng)費也都由聯(lián)邦政府撥給，由聯(lián)邦最高法院統(tǒng)一分配使用。各級法院的經(jīng)費由中央統(tǒng)一負擔，清楚地表明了地方的各級法院都是國家設在地方的法院，代表國家行使司法權(quán)，不受地方的干涉。相比之下，在我國目前的司法管理體制下，地方各級法院的經(jīng)費由地方財政負擔，使得地方政府掌握了下級司法機關(guān)的經(jīng)濟命脈，司法權(quán)自然受制于地方。

此外，各國大都實行法官任職終身制或長期任期制，并嚴格法官任職資格，堅持法官只在律師以及受過法律專業(yè)訓練、通過法律專業(yè)考試的人員中選任。同時，在法官的生活待遇上采取高薪制，人事管理上采取不可更換制，即法官一經(jīng)任用，便不得隨意更換，只有依照嚴格的法定條件，才能予以彈劾、撤職、調(diào)任或令其提前退休；等等。這些制度安排都有助于確保司法機關(guān)工作人員獨立、公正地國家賦予的司法權(quán)，不受地方以及其它勢力的影響。

上述國際經(jīng)驗表明，要確保國家司法權(quán)的統(tǒng)一，必須在人、財、物等各方面加強中央對司法機關(guān)的垂直管理，排除地方勢力的干擾，使各級法院真正成為國家設在地方的法院，從而保證其能夠獨立、公正地行使司法權(quán)。

四、司法權(quán)中央化改革的幾種思路探討

事實上，加強司法權(quán)的統(tǒng)一性一直是社會主義國家制度建設的一個重要內(nèi)容。早在蘇聯(lián)建國初期，列寧就曾指出，“地方影響對于建立法制和文明是最嚴重的障礙之一，甚至是惟一的最嚴重的障礙。”他反對司法和法律監(jiān)督機關(guān)實行中央和地方的雙重領(lǐng)導，主張設立一個“能夠?qū)挂磺屑兇獾胤接绊憽钡膹娪辛Φ闹醒霗C構(gòu)來領(lǐng)導國家的司法和法律監(jiān)督工作，以保證全國“真正統(tǒng)一地實行法制。”五十年代，董必武同志就曾提出應實行法院干部的垂直管理。六十年代初，劉少奇同志也曾指出，“不要提政法機關(guān)絕對服從各級黨委領(lǐng)導。它違法就不能服從。如果地方黨委的決定同法律、同中央的政策不一致的，服從哪一個？在這種情況下，應服從法律，服從中央的政策。”遺憾的是，由于種種原因，這些真知灼見未能在我國的司法管理體制中得以體現(xiàn)。

近年來，隨著司法地方保護主義的發(fā)展和蔓延以及司法不公、司法腐敗等問題的日趨嚴重，我國司法界和法學界開始對司法權(quán)地方化問題予以關(guān)注，也提出了一些關(guān)于加強中央對全國司法工作領(lǐng)導的改革思路和具體建議。概括起來，主要有以下幾種：

第一種思路主張從改革法院的設置入手，建立中央和地方兩套司法審判系統(tǒng)。中央法院系統(tǒng)設最高人民法院、上訴法院和初審法院，其經(jīng)費由中央財政撥付，法官由中央任免。地方審判系統(tǒng)由高級法院、上訴法院和初審法院組成，經(jīng)費由省級財政統(tǒng)一撥付，法官由地方政府任免。中央法院系統(tǒng)與地方法院系統(tǒng)實行分權(quán)管轄，其中地方法院管轄普通治安、刑事案件、大部分普通民事案件和部分行政訴訟案件，而政治案件、重大的貪污賄賂案及一些跨地區(qū)的經(jīng)濟案件和重大復雜案件由中央系統(tǒng)的法院管轄，以解決司法地方保護主義問題。

第二種思路主張改革現(xiàn)行的按行政區(qū)劃設置各級法院的體制，改變目前的司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)完全重合的局面，在全國范圍內(nèi)重新劃定獨立的司法區(qū)，按司法區(qū)設置司法機關(guān)，實現(xiàn)法院的跨地區(qū)設置，從而徹底斬斷地方政府與法院之間存在的千絲萬縷的聯(lián)系。

第三種思路主張維持現(xiàn)有的法院設置體系，而建立最高人民法院的派出機構(gòu)。如有的同志主張在全國范圍內(nèi)設立最高人民法院的大區(qū)分院，專門負責跨省的上訴案件，在省內(nèi)設立小區(qū)分院，負責跨地區(qū)的上訴案；有的則主張建立最高人民法院的巡回法院（庭），專門受理跨省的標的額較大的民事經(jīng)濟案件，或有權(quán)管轄涉及管轄爭議的案件，監(jiān)督地方法院的工作；還有的主張由最高人民法院往各省、市高級人民法院派遣法官，組成隸屬于高級人民法院的巡回法庭，負責跨省的民事經(jīng)濟案件，以避免增設一級法院而改變目前的四級二審制。

第四種思路主張在維持現(xiàn)有的法院框架體系的基礎上，將若干個省、市劃定為一個司法區(qū)，在每個司法區(qū)設立一個級別相當于高級人民法院的上訴法院。當事人對中級人民法院的判決不服的，既可以向所在地的高級人民法院上訴，也可以向所在司法區(qū)的上訴法院上訴，從而在高級法院和上訴法院之間建立競爭機制。

第五種思路主張不涉及法院設置的調(diào)整，而以法院經(jīng)費和人事制度的改革來建立中央對法院系統(tǒng)的垂直領(lǐng)導。按照這一思路，全國各級法院經(jīng)費實行單列，經(jīng)全國人大批準后，由中央財政統(tǒng)一撥付，由最高人民法院支配、管理并逐級下達各級人民法院。在人事任免上，實行任免權(quán)上提一級的制度，即由全國人大及其常委會選舉和任免最高法院和高級法院的院長和法官，省級人大及其常委會選舉和任免中級法院和基層法院的院長和法官。在黨的領(lǐng)導上，保留中央政法委員會，取消地方各級黨委的政法委；同時，各級法院成立黨委，下級法院黨委服從上級法院黨委的領(lǐng)導，直至最高法院黨委服從中央。也有同志建議，中級法院以上的法官均由全國人大及其常委會任免，縣級基層法院仍由縣人大產(chǎn)生，處理本地方司法事務；或者最高法院和高級法院的法官由全國人大及其常委會任免，中級和基層法院的法官由最高法院任免。

第六種思路主張不改變現(xiàn)行憲法關(guān)于各級法院的法官由同級權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并向其負責的原則，而實行下級法院的院長和其他法官的人選由上級法院提名推薦的制度。就是說，各級法院的院長和法官仍由同級人大及其常委會選舉和任免，但人選由上級法院提名推薦，以擺脫地方政府的控制。

上述種種思路都著眼于通過改革司法管理體制，加強中央對全國司法工作的統(tǒng)一領(lǐng)導，使各級司法機關(guān)能夠獨立行使司法權(quán)，不受地方勢力的影響。應當說這些改革方案各有一定的合理因素，但也都或多或少存在著一些不足。比如，建立中央和地方兩套法院體系雖然可以克服司法地方保護主義的問題，但卻與我國作為單一制國家的性質(zhì)不符，同時也會造成機構(gòu)膨脹和財政負擔增大，甚至可能產(chǎn)生兩套體系在實際運作過程中的矛盾和沖突。

重新劃定司法轄區(qū)、實行跨省、市（地區(qū)）設置法院有利于擺脫地方政府對各級法院的控制，但對全國現(xiàn)有的！"""多個法院實行重新組合工程太大，難以推行。更重要的是，打破司法轄區(qū)與行政轄區(qū)的重合要求首先改變各級法院由各級地方權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并對其負責的體制。而一旦這一體制得以改變，各級法院在經(jīng)費來源、法官任免等方面完全與地方脫鉤，在全國范圍內(nèi)對司法系統(tǒng)實行全面重組的必要性就大大下降。

由最高人民法院在各大區(qū)設立分院或巡回法院（庭）審理跨省的民事經(jīng)濟案件，可能會導致審級的增加，從而改變目前的四級二審制。如果巡回法庭設在高級人民法院，或設立與高級人民法院同級的上訴法院，根據(jù)現(xiàn)行的各級法院和法官由同級地方權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并向其負責的原則，這些法院（庭）的合法性則會成為問題。

各級法院的院長和法官由上級法院提名、本級人大及其常委會選舉和任免，這一方案與現(xiàn)體制銜接最緊，也最容易實行，但同時也最具妥協(xié)性。由于法官的任免權(quán)仍掌握在地方權(quán)力機關(guān)手中，司法權(quán)地方化的問題也就不可能得以徹底解決。

比較而言，通過改革現(xiàn)行法院經(jīng)費和人事制度來加強中央對法院系統(tǒng)的垂直管理，應當說既有較強的針對性，又有較強的可行性，同時也比較符合成功的國際經(jīng)驗。事實上，如果能夠真正落實中央在人、財、物等方面對各級法院的垂直管理，從體制上確保各級法院都是國家的法院，各級法官都是國家的法官，那么法院在地域上如何設置對于保證司法獨立而言并不重要，而只與司法效率有關(guān)。但是目前此類的改革方案也存在一些不足。比如說，既然司法權(quán)屬于中央權(quán)，與地方政府無涉，那么由省級人大及其常委會任免下級法院法官的法理依據(jù)就顯得不足。又比如，垂直領(lǐng)導或者條條領(lǐng)導這一提法本身也存在著一些問題，容易使人產(chǎn)生誤解，將上級法院與下級法院之間的審級監(jiān)督關(guān)系理解為直接領(lǐng)導關(guān)系，從而影響各級法院依法獨立行使審判權(quán)。

盡管如此，上述改革思路指明了我國司法管理體制改革的方向，即通過對法院系統(tǒng)經(jīng)費和人事制度的改革及對法院機構(gòu)地域設置的適當調(diào)整，加強司法權(quán)的中央性，以保證各級司法機關(guān)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導下獨立行使司法權(quán)，從而徹底遏止司法權(quán)地方化的傾向，強化中央對地方的司法監(jiān)督，確保國家法制的統(tǒng)一和社會主義市場經(jīng)濟秩序的最終確立。

五、司法權(quán)中央化改革的的可行方案

鑒于司法上的地方保護主義已成為建立統(tǒng)一、公平競爭、規(guī)范有序的全國大市場的嚴重障礙，改革司法管理體制、遏止司法權(quán)地方化傾向已經(jīng)是勢在必行，而且日益迫切。同時也應當看到，司法體制是我國政治體制的一部分，司法體制的改革將會對我國的政治、經(jīng)濟和社會生活的許多方面產(chǎn)生巨大的影響，因此必須慎重行事，不能操之過急。司法體制改革必須被納入政治體制改革的總體設計之中，作為政治體制改革、尤其是中央與地方關(guān)系之改革的一部分而進行。考慮到司法體制改革的迫切性、復雜性和艱巨性，我們建議司法權(quán)中央化的改革應當分為兩個階段，有計劃、分步驟地進行。

第一階段改革的重點是在維持現(xiàn)行憲法關(guān)于各級地方法院及法官由同級地方權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并向其負責的原則的基礎之上，通過調(diào)整黨對司法工作的領(lǐng)導方式及對法院系統(tǒng)的人事和經(jīng)費管理制度進行適當改革，加強中央對全國司法工作的領(lǐng)導，以減少地方權(quán)力對各級司法機關(guān)工作的影響。具體改革措施如下：第一，調(diào)整黨對司法工作的領(lǐng)導方式，法院內(nèi)部不再設立黨組，改設黨委，下級法院的黨委受上級法院黨委的領(lǐng)導，最高人民法院黨委受中央政法委的領(lǐng)導。同時取消地方各級黨委的政法委，地方黨委不再干預司法工作。中央政法委員會的職責是領(lǐng)導、監(jiān)督和支持各國家機關(guān)和全國人民落實建設社會主義法治國家的任務，保證司法機關(guān)獨立行使職權(quán)，克服司法腐敗。

第二，地方各級法院的院長和其他法官仍由同級的地方人民代表大會及其常委會選舉和任命，但候選人由上級法院提名推薦，地方各級黨委不再介入法院的人事任命和管理。與此同時，建立一套科學和完善的法官選拔和考核制度，以考試和考核的結(jié)果作為上級法院提名推薦下級法院法官候選人的主要依據(jù)。

第三，改革目前法院的經(jīng)費管理體制，逐步實現(xiàn)全國各級法院的經(jīng)費列入國家預算、由中央統(tǒng)一撥付。可采取兩步走的改革策略。第一步，先由各省、市高級法院根據(jù)全省各級法院的經(jīng)費開支情況編出預算，經(jīng)省級人大及其常委會批準后，由各省財政統(tǒng)一撥付，各省高級法院統(tǒng)一分配、使用，中央財政部門提供適當?shù)难a助。第二步，由最高人民法院根據(jù)各級法院的經(jīng)費開支情況編出全國法院系統(tǒng)的預算，經(jīng)全國人大批準后，由中央財政統(tǒng)一撥付，由最高法院負責逐級分配撥款，用于各地法院。為此，中央可以要求各地根據(jù)其財政情況，每年向中央財政撥付一定的款項；或者根據(jù)測算，調(diào)整中央與地方的分稅比例。如果中央財力許可，也可以直接由中央財政負擔。與此同時，各級法院收取的訴訟費、罰金及追繳的贓款等嚴格實行收支兩條線，最終上繳最高法院，由最高法院統(tǒng)一管理，用于補充司法經(jīng)費之不足。當然，如果條件允許，也可以一步到位，直接實行全國范圍內(nèi)的法院經(jīng)費由中央統(tǒng)一撥付、管理的辦法。

第四，取消地方各級人大對司法機關(guān)的個案監(jiān)督制，人大對司法機關(guān)的監(jiān)督重點集中于法院的財務、人事及法官職業(yè)道德等領(lǐng)域。例如，監(jiān)督法官是否遵紀守法、秉公辦案，是否遵守職業(yè)倫理規(guī)范；法院經(jīng)費支出是否合理，是否存在不合理收費；法官任命過程中候選人是否符合法定的任職資格；等等。監(jiān)督的手段主要是對法官的任免和對法院院長工作報告的審查，而不應當是對具體個案的直接干預。

第五，在嚴格法官任職資格的基礎上，明確實行法官任職終身制。我國目前的有關(guān)法律只規(guī)定各級法院院長實行任期制，而未對法官任期做任何規(guī)定。由于各級人大在換屆選舉時對已任命的法官不做重新任命，這使得我國的法官任期事實上實行的是終身制。對此應以法律的形式予以明確，并確保未經(jīng)法定程序，不得隨意撤換和調(diào)動法官，使其能夠在司法活動中抵制外來干擾，保持獨立和公正。要逐步提高司法工作人員的工資和福利，逐步實行法官高薪制。與此同時，要完善法官的獎懲制度，對濫用職權(quán)和玩忽職守的法官予以嚴懲，以遏止司法腐敗。

第二階段的改革應當與我國中央與地方關(guān)系的全面調(diào)整相結(jié)合。我國實行的是人民代表大會制度。人民代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān)，作為最高國家司法審判機關(guān)的最高人民法院應當由全國人大產(chǎn)生并對其負責，但這并不意味著國家設在地方的各級法院也必須由地方各級人民代表大會產(chǎn)生并對其負責。事實上，隨著我國經(jīng)濟、政治、和社會生活的發(fā)展，作為地方民意機構(gòu)的地方人大日益體現(xiàn)地方意志，關(guān)注地方利益，擁有著對地方重大事項的決定權(quán)。從中央和地方關(guān)系的發(fā)展走向上看，地方人大會越來越成為我國基層民眾參與社會事務、實行民主管理的組織機關(guān)，其責任機制是對下負責，其代表的利益是各種地方利益，其負責的事務也只能是地方性事務。而國家設在地方的各級法院則是代表國家行使司法權(quán)，執(zhí)行的是體現(xiàn)全國人民總體意志的法律。讓體現(xiàn)國家意志的法院向代表地方利益的地方人大負責，必然會影響國家法制的統(tǒng)一，甚至會造成國家內(nèi)部整合的困難。這樣的制度安排是對人民代表大會制度的錯誤理解。因此，在調(diào)整中央與地方關(guān)系的過程中，必須對現(xiàn)行司法管理體制做重大修改，使各級法院徹底擺脫地方權(quán)力的影響，只對國家法律負責，而整個司法系統(tǒng)向代表全國人民總體利益的全國人民代表大會及其常委會負責。為此需要修改憲法有關(guān)條款及有關(guān)法律。具體改革內(nèi)容如下：

第一，最高人民法院院長由全國人民代表大會選舉和罷免。最高人民法院和高級人民法院的所有其他法官，均由全國人大常委會任免。中級法院和基層法院的院長和法官均由最高人民法院任免，或由最高人民法院提名，國家司法行政部門任免。同時設立由全國人大常委會領(lǐng)導的中央法官考試與選拔中心，其成員由人大代表、最高法院法官、行政官員、律師界代表、法學專家及其他相關(guān)人士組成，負責高級法院以上法官的考評工作。同時在各省分設法官考試與選拔中心，由最高人民法院領(lǐng)導。考試和考核結(jié)果應作為各級法官任免的主要依據(jù)。改革之初，全國人大常委會和最高法院的任免工作會非常繁重，但由于法官實行任職終身制，正常化以后的任免工作將不會太重。

第二，全國法院系統(tǒng)經(jīng)費完全由中央財政撥付，由最高人民法院依法統(tǒng)一支配和管理，并以法律形式確保法院經(jīng)費的充足。

第三，適當調(diào)整司法轄區(qū)，高級法院仍保持每省設一個，中級法院和基層法院根據(jù)各地人口數(shù)量、分布和經(jīng)濟發(fā)展水平做適當調(diào)整，不再與行政轄區(qū)完全重合。同時修改法院名稱，以所在地的地名命名各級法院，如廣東省高級人民法院改稱廣東高級人民法院，廣州市中級人民法院改稱廣州中級人民法院，以減少各級法院的地方色彩。

第四，建立全國范圍內(nèi)的法官異地交流制度，鼓勵司法人員在不同地區(qū)實行工作輪換，以避免因法官在一地長期任職而產(chǎn)生的“地緣”、“人緣“關(guān)系對司法活動的干擾。

第五，切實加強最高國家權(quán)力機關(guān)對司法工作的監(jiān)督，建立和完善全國人大及其常委會對其所選任的法官的彈劾制度。同時在法院系統(tǒng)內(nèi)部成立法官懲戒委員會，或成立獨立的懲戒法院，對各級法官違反職業(yè)道德的行為依法予以懲戒，以消除司法腐敗現(xiàn)象。

六、司法權(quán)中央化改革應注意的問題

司法管理體制改革的目標在于加強司法權(quán)的中央性，確保各級司法機關(guān)在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下獨立行使司法權(quán)，但另一方面，改革過程中也要注意以下問題：

第一，盡管改革的一個主要目標是實現(xiàn)法院系統(tǒng)內(nèi)部在人、財、物等方面的垂直管理，但上級法院和下級法院之間仍應當是審級監(jiān)督關(guān)系而非領(lǐng)導關(guān)系。事實上，司法權(quán)的行政化是我國現(xiàn)行司法體制中存在的另一個嚴重弊端。它的一個主要表現(xiàn)就在于上下級法院之間的審級監(jiān)督關(guān)系已淪變?yōu)閷嵸|(zhì)上的行政性領(lǐng)導關(guān)系，下級法院不斷地就具體案件的審理向上級法院請示、匯報，上級法院不斷地向下級法院發(fā)布指示、命令，嚴重違反了審級制度的內(nèi)在要求和直接審理的原則，影響了各級法院和法官在司法活動中的獨立性，導致兩審終審制形同虛設，不能發(fā)揮其監(jiān)督糾錯功能。因此，克服司法權(quán)行政化傾向，保證上下級法院獨立行使職權(quán)，是司法體制改革的又一重要目標，決不能因為實行司法系統(tǒng)內(nèi)部的垂直管理而加重這一問題。

第二，各級法院內(nèi)部黨委的領(lǐng)導以及上級法院黨委對下級法院黨委的領(lǐng)導應當是政治領(lǐng)導，而不是業(yè)務領(lǐng)導。各級法院黨委的主要職責在于督促司法機關(guān)工作人員認真貫徹黨的方針政策，認真執(zhí)行黨領(lǐng)導人民制定的各項法律，獨立、公正地行使職權(quán)，遵紀守法，廉潔奉公，而不是具體地指導案件的審理工作。黨委對具體案件的干預事實上是對依法治國原則的違背和破壞。

第三，法治建設是一個復雜而龐大的系統(tǒng)工程，在司法體制改革的過程中，應當認識到配套改革的重要性。任何簡單的體制創(chuàng)新都不可能解決全部的現(xiàn)實問題。在這一點上，德國的經(jīng)驗給予我們很多的啟示。作為一個聯(lián)邦制國家，德國的州以下的法院都屬于地方（州）法院，其法官由州政府任命，經(jīng)費由州財政撥付，聯(lián)邦最高法院僅作為州法院的上訴終審法院而存在。然而，德國并沒有經(jīng)歷我國目前所面臨的司法地方保護主義等嚴重問題，司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督也非常有效。一個重要的原因在于法律至上、司法至上的觀念在全社會已深入人心。它給我們最大的啟示在于，在改革司法管理體制的同時，應當注重法治建設的配套改革，尤其是應當加強對全民、特別是各國家機關(guān)工作人員的法治思想教育，使全體公民形成尊重法治、尊重司法的理念，在全社會樹立起法治、司法的權(quán)威。只有這樣，司法權(quán)地方化、行政化的問題才能得以徹底解決，依法治國、建設社會主義法治國家的任務才能得以最終完成。

列寧：“論‘雙重’領(lǐng)導和法制”，《列寧全集》第33卷，人民出版社1957年版，第327頁。

《劉少奇選集》（下卷），人民出版社1985年版，第452頁。

蔡定劍：《歷史與變革'''新中國法制建設的歷程》，中國政法大學出版社1999年版，第396-397頁。

參見沈德詠：“為中國司法體制問診切脈”，《中國律師》1997年第7期；章武生、吳澤勇：“司法獨立與法院組織機構(gòu)的調(diào)整”（上），《中國法學》2000年第2期；歐陽順樂：“改革現(xiàn)行法院體制，確保審判權(quán)的獨立行使”，《中國司法制度縱橫談》，人民法院出版社1994年版，第352頁。

常克義：“也談司法體制改革”，《中國律師》1998年第7期。

夏鋒：“關(guān)于建立巡回法院的思考”，《中國律師》1998年第7期。

王利明：《司法改革研究》（修訂本），法律出版社2001年版，第181-183頁。

譚世貴（主編）：《中國司法改革研究》，法律出版社2000年版，第106-113頁。

趙俊如：“法院司法體制現(xiàn)狀及改革前瞻”，〈現(xiàn)代法學〉1999年第5期；郭道暉：“實行司法獨立與遏制司法腐敗”，信春鷹、李林（主編）：《依法治國與司法改革》，中國法制出版社1999年版，第88-91頁；崔敏：“論司法權(quán)力的合理配置”，《依法治國與司法改革》，第376-378頁；王懷安：“關(guān)于法院體制改革的初探”，《依法治國與司法改革》，第442-445頁。

蔣惠嶺：“司法體制改革與國家政治結(jié)構(gòu)”，《人民司法》1995年第2期；“司法權(quán)力地方化之利弊與改革”，《人民司法》1998.年第2期。

王利明：《司法改革研究》（修訂本），第173-175頁