一、有關責任認定救濟途徑的明文規定

1、對交通事故責任認定不服的，可以提起行政復議。根據原《中華人民共和國道路交通事故處理辦法》第22條的規定，當事人對交通事故責任認定不服的，可以在接到交通事故責任認定書后15日內，向上一級公安機關申請重新認定；上一級公安機關在接到重新認定申請書后30日內，應當作出維持、變更或撤銷決定。當事人對交通事故責任認定不服的，不可以提起行政訴訟。《中華人民共和國道路交通安全法》頒布后，廢止了該項規定。

2、1992年12月1日公安部和最高人民法院聯合下發《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》（法發〔1992〕39號），該通知第4條規定：“當事人僅就公安機關作出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理。當事人對作出的行政處罰不服提起行政訴訟或就損害賠償問題提起民事訴訟的，以及人民法院審理交通肇事刑事案件時，人民法院經審查認為公安機關所作出的責任認定、傷殘評定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認定的案件事實作為定案的依據。”

3、2000年2月15日公安部向黑龍江省公安廳作出《關于對地方政府法制機構可否受理對事故責任認定的復議申請的批復》，該批復認為道路交通事故責任認定是公安機關在查明交通事故事實后，根據當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系，以及違章行為在交通事故中的作用所作出的鑒定結論。它在公安機關處理道路交通事故中起的是證據作用，故地方人民政府法制機構受理交通事故責任認定的復議沒有依據。

4、隨著《中華人民共和國行政訴訟法》的頒布，特別是《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》的施行，社會各界對交通事故責任認定是否應當納入行政訴訟的范圍，展開了激烈的討論。此后，最高人民法院要求基層法院應當受理當事人對公安機關交通事故責任認定不服的行政訴訟。[2]

5.根據2005年1月25日全國人民代表大會常務委員會法制委員會的立法解釋，交通事故責任認定的行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟。當事人對交通事故責任認定書牽連的民事賠償糾紛，可以向人民法院提起民事訴訟。

二、責任認定性質的主要理論觀點及簡評

1、證據說。在2003年3月26日的全國民事審判工作座談會上，最高人民法院副院長黃松有就道路交通事故的損害賠償問題提出了“交通事故責任的證據論”。部分論述者據此及法發39號之規定，認為公安機關對道路交通事故的責任認定僅僅是一種鑒定結論，起的是證據作用。責任認定可以作為證據使用，但它并不能歸類為鑒定結論，二者有本質上的區別。[3]該說的主要觀點在于認定行為本質是一種鑒定性行為，只是具有證明某一行為、物質、事物的性質、質量、責任程度的作用，其結論是一種證據，因此它不是一種具體行政行為。[4]按此推理，所有證據都不能由行政機關的具體行政行為獲得，證據與具體行政行為之間是絕對對立的。這在邏輯上是有問題的，行政機關依具體行政行為所產生的證據常常是證明力較高的證據。

2、確認說。這種觀點認為責任認定屬于行政確認行為，而行政確認行為不屬于具體行政行為。將行政確認行為與具體行政行為相對立，有失偏頗。有學者認為具體行政行為包括三類，即行政確認行為、行政許可行為和行政裁決行為。[5]也有學者認為行政確認行為屬于準具體行政行為。[6]論述者認為使道路交通事故責任認定進入行政復議和行政訴訟程序更能體現公開、公平、公正的法治原則，給當事人一個救濟的途徑，消除當事人的各種疑慮，糾正公安機關交通管理部門行政確認的錯誤，促進公安機關依法行政。但是論述者又認為道路交通事故責任認定進入行政訴訟程序最主要的弊端是降低公安機關的工作效率，造成當事人的訴累。論述者立場不堅定，觀點不明確。

3、行為說。此觀點認為，道路交通事故責任認定是公安機關處理交通事故過程中一系列具體行政行為的一部分，因此應認定為具體行政行為。交通事故刑事責任、行政責任和民事責任的承擔都是以道路交通事故責任的認定為基礎。論述者認為交通事故責任與刑事責任、行政責任和民事賠償責任具有直接的因果關系的觀點，值得商榷。首先，交通事故責任，一般不對交通違法人的處罰。一般情況下，當事人的違法行為是否導致交通事故的發生，在處罰的幅度和程序上沒有區別。道路交通安全違法行為的損壞后果，并非僅限于交通事故的發生，它還包括造成了交通的阻塞、對交通通行權的侵害、交通秩序的混亂等。在這種情況下，并不必然減輕違法認的責任，此時沒有發生交通事故所以不存在責任認定。其次，根據《中華人民共和國道路交通安全法》第76條之規定，保險公司承擔無過錯責任，發生交通事故，由保險公司在機動車第三者責任強制保險責任限額范圍內予以賠償。機動車與非機動車或行人發生交通事故的，除非非機動車、行人故意的，即使機動車無過錯，也要承擔一定的賠償責任。

還有觀點認為責任認定行為屬于行政裁決行為，因而具有行政非訴性。行政裁決的核心因素在于對當事人的權利義務進行相關裁斷，而責任認定只是對事實的確認，因此不屬于行政裁決行為。

三、對責任認定性質的應然與實證之

分析前述觀點可以看出，一派是從行政法的相關理論出發，認為責任認定屬于具體行政行為而具有行政可訴性，是典型的脫離的司法實際的形而上的研究；另一派僅從公安機關的工作效率、執法司法機關的訴累和當事人的纏訴出發，認為責任認定不具有行政可訴性，是典型的形而下的分析。兩種分析都違反了唯物辯證法辨證分析的原則，是不科學的。

1、從應然上分析，道路交通事故責任認定具有具體行政行為的特征，可以提起行政訴訟對責任認定進行司法審查。具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或個人在行政管理活動中行使職權，針對特定的公民、法人或其他組織，就特定的具體事項，作出的有關確認、許可和裁決的單方行為。交通事故責任認定完全符合具體行政行為的基本特征：第一，交通事故責任認定實施的主體是公安機關；第二，交通事故責任認定是公安機關根據《中華人民共和國道路交通安全法》的規定而實施的一種職權行為；第三，交通事故責任認定是公安機關針對特定的交通事故而單方作出的具有法律效力的行為，它代表著國家行政機關獨立的管理意志，不以行政管理相對方的意志為轉移。當事人是否提出處理申請或者在處理活動中是否同意，都不影響公安機關對交通事故作出責任認定。這就決定了交通事故責任認定既不同于行政調解，也不同于法律規定的行政仲裁行為。

從法角度看，對具體行政行為提起行政訴訟，在法治國家應該不受任何限制。眾所周知，任何一種權力都難以確保其永遠公正，永遠正確。實踐證明，作為公共利益代表的政府部門及其官員，可能由于立場上的偏執、情緒上的變化、認識上的欠缺或者客觀條件的制約，而在某個時期、某見事情的處理上犯錯誤。有權力就要有制約、有救濟，沒有制約的權力將會被肆無忌憚的濫用。近代分權理論正是基于這樣的經驗而得以確立、普及和發揚光大，行政訴訟正是由司法權對行政權進行制約的一種重要形式和制度。雖然我國實體法上存在明確規定行政終裁的情形，特設了行政訴訟受案范圍的有關規定，但一般說來，只要實體法上不存在明確的例外規定，那么對所有具體行政行為都應該保障提起行政訴訟的機會。

2、從實證上分析，道路交通事故責任認定不具有單獨可訴性。雖然在理論上責任認定應當受到司法審查而可以被提起行政訴訟，但辯證唯物主義的精髓告訴我們分析問題應一切從實際出發。道路交通事故責任認定，僅僅是一種行政確認行為，是對交通事故發生的事實進行確認的行為。有學者將行政確認行為歸類為準具體行政行為，特指其符合具體行政行為的某些基本特征，包含具體行政行為的某些基本構成要素，但又因欠缺某些或某個要素，而不同于一般具體行政行為。責任認定書是一種依據文書，而不是確定當事人權利義務的文書。責任認定書不確定當事人承擔什么樣的權利，履行什么樣的義務，憑此文書不能要求某人為或不為一定的行為。如果當事人因為交通事故損害賠償產生糾紛，而當事人對責任認定有異議，規定當事人必須先向法院提起行政訴訟將產生訴訟成本和訴累的問題。因為當事人產生糾紛的實質是賠償責任，也即對具體的權利義務如何分配的問題。經過一段時間的行政訴訟，當事人耗費了時間、精力和財力，結果訴訟所解決的責任認定并不涉及當事人的權利義務關系。為了確定賠償責任，當事人不得不在向法院提起民事訴訟。如果在民事訴訟進程中，當事人對責任認定有異議，以中止民事訴訟的方式讓當事人提起行政訴訟的方式存在同樣的問題。訴訟成本增加導致訴訟效率的下降；遲到的民事賠償判決，都印證著“遲來的正義非正義”這一古老的法諺。

五、訴訟中對責任認定的審查方式及評價

1、推定責任認定合法有效，并直接采信為證據。在民事訴訟中對當事人提出的責任認定異議問題置之不理，均認定其效力，逕行采信作為定案之事實證據。在司法實踐中，采用這種方法處理責任認定的情況比例雖然不高，但有逐漸增多的趨勢。這一方式堅持行政行為公定力的觀點，有利于民事案件的迅速審結，但往往造成民事裁判結果與客觀事實的錯位。死板套用“國家機關、社會團體依職權制作的公文書證的證明力一般大于其他書證”的規定，往往發生差錯，容易將有嚴重且明顯瑕疵的行政行為作為定案證據。

2、裁定中止民事訴訟，通過行政程序或行政訴訟先行解決責任認定問題。持這種觀點的論述者主張先中止審理，通過行政程序或行政訴訟進行解決，然后恢復審理。如果當事人不愿通過行政訴訟或行政程序解決，視為當事人認可該責任認定，應作為人民法院審理民事案件的依據。并且有觀點認為，民事審判不能直接制約行政權，在行政行為作出之后才進入程序的民事審判不能作出與行政行為相悖的裁判，以免降低行政的威信，弱化行政管理職能，造成權力濫用、權力打架和權力真空。這種觀點是有問題的，存在以下弊端。第一，民事審判中過多的訴訟中止，使案件審判期限延長，造成訴訟成本增大，而且不利于社會安定和經濟關系的穩定。在民事案件審理過程中，如果涉及到責任認定問題即然當事人再行提起行政訴訟或通過行政程序解決，將會使案件審理期限拖延。同時兩個程序也加重了當事人的訴累，不符合現代訴訟效力原則和經濟原則，提高了司法成本，浪費了社會的資源。第二，如果當事人不愿進入行政程序或訴訟程序，人民法院便直接認可責任認定的效力，作為認定事實的證據，不符合訴訟證據制度的要求，破壞了司法權的獨立性、中立性和權威性。由于我國司法權的不完整狀態，為避免與行政權發生沖突，審判機關往往甘愿放棄部分審判權的作用領域，其實是審判機關向行政機關讓渡了一定的審判權。這違背了“司法最終解決”的基本原理。首先，由于司法機關對行政行為不加審查即予以認可，使行政行為具有了預決性質，使司法權的獨立性、中立性和權威性喪失；同時，訴訟證據規則要求證據必須經過質證后才能作為定案根據，人民法院對于行政行為不加審查即予以認定，顯然不合這一規則要求，法律事實偏離客觀真實的機率由此增大。

3、合并訴訟程序，以行政附帶民事訴訟一并解決。主張這種解決方式的論述者提出，當事人對責任認定不服的，應提起獨立的行政訴訟。在人民法院審查責任認定的行政訴訟過程中，對交通事故損害賠償的民事糾紛一并解決。但是，實踐中當事人一般是先提起民事訴訟，或者其提起行政訴訟的終極目的是查清民事訴訟事實，解決民事糾紛。當事人對責任認定不服，是擔心責任認定影響相關的經濟賠償責任。因此，讓賠償糾紛這一主要問題處于次要地位而被附屬于行政訴訟，這就等于提出民事附帶刑事訴訟這樣荒謬的觀點。

六、在民事訴訟中對責任認定進行附帶司法審查的可行性分析

“司法審查是現代民主國家普遍設立的一項法律制度，是國家通過司法機關對其他國家機關行駛國家權力的活動進行審查，對違法活動通過司法活動予以糾正，并對由此給公民、法人權益造成的損害給予相應補償的法律制度。”為維護良好的社會秩序，任何一個法治國家都必須借助于司法審查制度。在民事訴訟中對責任認定進行附帶審查涉及到一個很敏感的問題，那就是在民事訴訟中對具體行政行為進行的審查，是一種附帶性審查，因其涉及導兩大訴訟的協調問題和行政權與司法權的關系問題。通過前文對責任認定性質的分析以及對有關人士提出的責任認定救濟途徑之置疑，在民事訴訟中對責任認定進行附帶司法查，是比較符合中國司法實際又不違背法理的解決責任認定救濟問題的方式。

（一）附帶性司法審查的基本內涵

“附帶性審查”作為國外違憲審查制度中的一個概念，是指司法機關在審理具體案件過程中，因提出對行政機關先行作出的具體行政行為（責任認定）或作為民事案件處理依據的具體行政行為（責任認定）所進行的審查。它包含一下要素：

1、進行附帶性審查的主體是人民法院。與行政訴訟不同的是，進行附帶審查的是人民法院民事審判庭，而非行政審判庭。

2、附帶性審查發生在民事審判中。它不是專門解決具體行政行為（責任認定）的合法有效問題，而是對在處理民事案件時所面對而必須首先解決的問題，即對具體行政行為（責任認定）效力問題所進行的審查。

3、附帶性審查的對象是具體行政行為。這一點與行政訴訟法應保持一致。

4、附帶性審查的方式是在民事裁判主文中對違法或無效具體行政行為予以確認并拒絕采納為證據。但是附帶性審查不應在民事判決捉拿嘎涉及對具體行政行為撤銷、變更或撤銷并責令重作等。

（二）民事訴訟中對事故責任認定進行司法審查的依據

1、依據

（1）雖然前文從上包括交通事故責任認定在內的具體行政行為都應當具有行政可訴性，但是鑒于我國司法資源相對缺乏的實際，最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干的解釋第一條第（六）項規定對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。交通事故責任認定不直接對當事人雙方的權益施加影響，因此不能單獨就責任認定提起行政訴訟。

（2）前文所述公安部和最高人民法院聯合下發《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》（法發〔1992〕39號）第4條之規定，是不可以對責任認定單獨提起行政訴訟的直接法律依據。在，此類司法解釋具有很高的法律效力。盡管有學者呼吁盡快命令取消該條規定，但類似的司法解釋是從中國的具體的司法實際出發，從個案出的經驗，有助于提高司法效率，達到定紛止爭、案結事了之目的。

（3）證據法的規定。交通事故責任認定作為處理交通事故賠償糾紛的證據，必然受到證據法的制約。《民事訴訟法》第63條規定：“證據必須查證屬實，才能作為認定事實的根據。”依據《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》，法官有權在綜合考慮全案的證據材料后決定是否對其采信，當事人也有權提出相反證據推翻之。因此，民事審判庭應當對責任認定進行審查，查證屬實的，可以采納為定案依據，不屬實的，依法予以變更。

2、理論依據

（1）證據原理。法院審查一項證據，必須從兩方面進行。第一是證據能力，也即證據資格。一項證據必須符合客觀關聯性這一核心特征，才有進入法庭接受質證的可能。如果一項與案件事實無關的材料，會被首先排除在法庭之外。責任認定作為一種證據，首先法律賦予了其相應的證據資格，其有資格進入法庭接受質證。第二是證明力問題，即一項接受質證的證據材料在多大程度上能證明案件事實。這個環節是法官需要認真對待的，法官依據自由心證原則，對各項證據材料進行分析然后確定各自的證明力。責任認定并不具有天然的證明力而應被法院直接采納。責任認定不具有技術鑒定的性質，具有很強的主觀性和認為性。交通事故責任認定，不同的人因為各種因素的影響，會做出不同的認定。這就要求法院對責任認定進行細致的審查，尤其是在當事人對責任認定存有異議時。司法實踐中，有的交通部門因為案件比較復雜而為作出責任認定，在這種情況下，法院就有職責對交通部門提交的責任認定書進行全面審查以確定責任。有的責任認定表述為主要責任和次要責任，那么具體的責任比例也需要法院審查后確定。只要責任認定作為證據存在于民事訴訟中，它就擺脫不了被附帶審查的命運。

（2）理論依據。司法權優于行政權，行政權的行使應受到司法權的監督，不僅體現在行政訴訟中，還體現在以下三個方面：第一，司法行為一旦做出，就不能出現與之相悖的行政行為；第二，在司法權行使過程中，行政機關不能作出與司法行為不一致的行政行為。第三，在行政行為作出后，司法權才進入程序的，不但可以通過行政訴訟對行政權進行監督，而且可以對具體行政行為進行附帶性審查。

一個真正的法制國家不在于他的人民怎樣守法，而在于國家機關是否依法辦事。法院是正義的最后一道防線，作為重要的國家機關必須守法以維持司法純潔性。美國學者認為，法院不應通過利用不合法的證據參與違法行為。法院不能成為“任意違反他們宣誓捍衛的憲法的幫兇”。美國最高法院認為：“沒有什么能比不遵守他自己的法律能更快地摧毀一個政府，更惡劣的是不遵守它得以存在的憲章。”正如大法官希蘭代斯所說：“我們的政府是一個強大的、無所不在的老師，無論是好事還是壞事，它都用他的例子教全體人民……如果政府成為法律破壞者，它就造成對法律的藐視，它讓每一個人遵守法律而不是它自己，它這是在招致無政府狀態。”最高法院“向人民――政府非法行為的所有潛在受害人保證，政府不會因其違法行為而受益”。[7]法院通過附帶司法審查糾正違法行政行為，保證司法的純潔性，保護了公民個人的權利。在違法進行責任認定的情況下，如果法院采信了這種證據，那么無疑法院成為了政府侵犯公民個人權利的幫兇。因此，在民事訴訟中對責任認定之類的具體行政行為進行附帶司法審查，不僅可以促使交通警察依法辦事，還可以使法院裁定責任認定是否違法而維持司法純潔性。

美國法院認為，對警察行為的規范對一個自由社會是至關重要的（some regulation of policing is essential to any free society）[8]一個不能管好警察的國家，不可能是真正意義的法制國家，警察權力的濫用是人治社會的典型特征，將警察權力限制到適當的程度，是實現法制的必要前提。在民事訴訟中對責任認定進行附帶司法審查，可以起到監督交通警察的作用，使他們不會從事一個沒有法律效力的行為，從而督促政府依法行政。

（三）對責任認定進行附帶審查所面臨的置疑

有觀點認為，民事審判與行政審判是兩種性質不同的訴訟活動。在民事訴訟中對責任認定之類的具體行政行為的合法性進行審查，與民事審判的性質不符，而且勢必混淆民事審判與行政審判的區別。按此說法，刑事附帶民事訴訟是否也混淆了民事審判與形式審判的區別而不應存在？論者還認為，如果人民法院以民事審判權否定了具體行政行為的合法性，而行政機關則堅持自己作出的責任認定合法，勢必造成社會生活中存在兩種對同一事實的認定結論截然相反但又都具有法律效力的情形。如此不僅使得民事糾紛無法獲得真正的解決，而且造成行政機關與司法機關之間的矛盾與沖突。如何理解此問題，前文已經分析過，當事人對責任認定不服主要目的是以此解決賠償糾紛。當事人起訴到法院后，一審如果對責任認定不服的，還可以上訴。二審終審后，當事人一般都會息訴服判。如果因為責任認定而受到行政處罰，當事人不服可以提起行政訴訟，在行政訴訟過程法院必然考慮先前法院在民事訴訟中對責任認定的判決。行政機關堅持“執法為民”的理念，司法機關抓住“司法為民”的目標，因此二者之間不存在所謂的矛盾與沖突。

七、結語

人民法院在民事訴訟中如何對交通事故責任認定進行附帶司法審查，是值得的問題。一般來說，包括三個方面的審查：一是審查交通事故發生的事實，該事實是否與公安機關認定的事實相符。二是審查各方應負的責任是否與公安機關認定的責任相符。三是根據交通事故發生的事實，核對公安機關在適用法律方面是否準確。公安部和最高人民法院聯合下發《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》規定人民法院認為事故責任認定“確屬不妥”，則不予采信。這實際上為責任認定的附帶審查規定了深度，即附帶審查應只審查合法性問題，對合理性問題不宜審查。

通過全文的分析，還可以推斷出：對類似責任認定的具體行政行為，人民法院在民事訴訟中可以對其進行附帶司法審查。已有學者對工傷認定的救濟程序提出了批評，指出將工傷認定之救濟納入行政訴訟，造成本質為勞動爭議性質的工傷糾紛變質為行政法律關系。導致民事審判庭不能直接救濟不服工傷認定的案件，啟動一個多余的行政訴訟取代了民事訴訟的一部分。[9]此類可以在民事訴訟中進行附帶司法審查的行政行為主要是指不直接涉及當事人的權利義務關系，在民事訴訟中作為證據而存在，主要包括火災事故責任認定、鐵路交通事故責任認定、醫療事故責任認定以及其他類似具體行政行為。

注釋：

[1] 最高人民法院和公安部于1992年12月1日聯合下發的《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》第4條之規定，詳見后文。

[2] 參見王偉等著：《<機動車交通事故責任強制保險條例>解讀與案例指引》，法律出版社2006年出版，第4頁。

[3] 二者在認定主體、程序、內容、性質以及使用依據上都有顯著的差別，詳見劉貴萍、劉世萍著：《道路交通事故責任認定的可訴性研究》，載于《法學雜志》第2003－1期，第98頁。

[4] 參見蔡紅勝著：《關于道路交通事故責任認定案件的審理》。

[5]參見羅鳳娥著：《交通事故責任認定的行政非訴性評析》。

[6]參見朱維究、解志勇著：《論行政活動的分類與控制》，載于《政法論壇》 第2003－2期，第78頁。

[7]參見郭志媛著：《刑事證據可采性研究》，中國政法大學圖書館，2001年博士論文。

[8] 參見Ronald Jay Allen and William J.Stntz etc著：

Comprehensive Criminal Procedure，

中信出版社影印本2003版，第323頁。

[9] 參見王建軍著：《重構工傷救濟的法律思考》。