摘要：當(dāng)前我國的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制面臨諸多困境，為了保證農(nóng)村義務(wù)教育的普及進程和地區(qū)間均衡發(fā)展，應(yīng)在農(nóng)村地區(qū)推行免費義務(wù)教育，由政府承擔(dān)所有的義務(wù)教育經(jīng)費。同時，各級政府應(yīng)明確劃分財政責(zé)任：中央政府承擔(dān)義務(wù)教育教師工資，地市和縣級政府分別承擔(dān)基建經(jīng)費和公用經(jīng)費，省級政府通過專項轉(zhuǎn)移支付資助貧困地區(qū)和貧困學(xué)生。 關(guān)鍵詞：農(nóng)村義務(wù)教育；財政體制；轉(zhuǎn)移支付 作者：劉澤云（1975-），男，云南麗江人，北京師范大學(xué)經(jīng)濟與工商管理學(xué)院講師，博士 電話：010-80924696， 13693589909；Email: liuzeyun326@sina.com

How Should Governments Fund Compulsory Education in Rural China? : A New Perspective

Abstract: The current financial system for compulsory education in rural China is in straits. In order to guarantee universal and balanced compulsory education in rural China， Chinese governments should provide totally free compulsory education in rural area. Moreover， financial responsibility should be shared by different level governments explicitly: (1) the central government should pay salaries for all the teachers in primary and junior secondary schools; (2) the local governments should account for capital investment and non-personnel expenses; and (3) the provincial governments should provide fiscal transfer payment for less-developed rural area and subsidy for poor students. Key words: rural compulsory education; financial system; fiscal transfer payment

一、前言 20世紀80年代中期以后，我國逐步建立起地方負責(zé)、多渠道籌資的義務(wù)教育財政體制，這對充分調(diào)動地方政府及社會各界的積極性、大力普及義務(wù)教育起到了巨大的推動作用。但這一體制未能從根本上解決義務(wù)教育經(jīng)費投入不足，特別是農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費短缺的問題，并且加大了義務(wù)教育發(fā)展的地區(qū)差距。2001年起，中央決定實施以縣級政府為主的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制，并取消了農(nóng)村教育費附加和農(nóng)民教育集資。然而，這一措施同樣未能解決農(nóng)村義務(wù)教育投入體制中的深層次問題，因而近年來農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展仍然未能擺脫以往的困難局面，表現(xiàn)為教師工資拖欠問題依然存在、學(xué)校基本辦學(xué)條件得不到保障、學(xué)校運轉(zhuǎn)困難、債務(wù)負擔(dān)沉重、貧困學(xué)生入學(xué)困難、地區(qū)之間義務(wù)教育發(fā)展差距拉大，等等。教育對于提高個人收入具有非常顯著的作用，還能有效地縮小個人收入分配的不平等程度。因此，探究當(dāng)前我國農(nóng)村義務(wù)教育財政體制存在的問題，尋找擺脫困境的辦法，不但是當(dāng)前我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨的最為急迫的任務(wù)，是順利實現(xiàn)中央提出的在2010年全面普及義務(wù)教育的根本保證和建設(shè)縣鄉(xiāng)公共財政制度不可或缺的重要環(huán)節(jié)，從長遠來看對于推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、提高農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距也具有重要的戰(zhàn)略意義。 二、農(nóng)村義務(wù)教育財政體制面臨的困境 農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨諸多困難，究其主要原因，是教育財政體制不完善。當(dāng)前我國農(nóng)村義務(wù)教育投入的基本特征體現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的籌措實行“多渠道籌資”的辦法，即經(jīng)費來源是多元化的，既有財政性的經(jīng)費，又有非財政性的經(jīng)費。以2002年為例，非財政性教育經(jīng)費占農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總量的比重為17.80%，其中最大的一項是雜費收入，占9.78%（胡延品，2003）。二是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費在各級政府間的分擔(dān)采取“以縣為主”的方式。1985年中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》提出基礎(chǔ)教育實行由地方負責(zé)、分級管理的原則，縣鄉(xiāng)基層政府成為義務(wù)教育經(jīng)費負擔(dān)的主體。2001年，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，進一步強化了地方政府的義務(wù)教育財政責(zé)任，并規(guī)定縣級政府對本地義務(wù)教育負有主要責(zé)任，將農(nóng)村中小學(xué)教師工資的管理上收到縣。 從表面上看，“多渠道籌資”可以充分動員社會各界的資源用于義務(wù)教育，而“以縣為主”有利于調(diào)動地方政府的積極性，扭轉(zhuǎn)過去義務(wù)教育投資重心過低（鄉(xiāng)級政府和農(nóng)民負擔(dān)太重）的局面，是一個不錯的制度選擇。然而，這一體制違背了義務(wù)教育的免費性質(zhì)，不能適應(yīng)我國地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展差異巨大的基本國情，更與我國現(xiàn)行的財力分配結(jié)構(gòu)存在著尖銳的矛盾，因而不可避免地陷入多重困境。 1、多渠道籌資與義務(wù)教育的免費性之間存在矛盾 義務(wù)教育屬于公共產(chǎn)品，理應(yīng)由政府承擔(dān)全部費用，不應(yīng)通過社會渠道籌資，也不應(yīng)向?qū)W生收取任何費用（包括雜費和書本費）。但由于我國經(jīng)濟發(fā)展的總體水平仍然偏低，多年來形成了“人民教育人民辦”的多渠道籌措教育經(jīng)費的傳統(tǒng)，基層民眾和學(xué)生家庭承擔(dān)了為數(shù)不少的義務(wù)教育經(jīng)費。2002年預(yù)算內(nèi)撥款占農(nóng)村義務(wù)教育總投入的比例不到80%（胡延品，2003），在農(nóng)村實行稅費改革之前，這一比例更低，而OECD國家公共教育經(jīng)費占初等和中等教育總投入的比例大多在90%左右。農(nóng)村義務(wù)教育實行多渠道籌資，不但弱化了政府的義務(wù)教育財政職能，加重了農(nóng)民負擔(dān)，而且助長了基層政府和學(xué)校隨意向農(nóng)民攤派的惡習(xí)，直接導(dǎo)致了這幾年倍受關(guān)注的教育亂收費現(xiàn)象。實行農(nóng)村稅費改革和治理教育亂收費之后，一定程度上緩和了政府、學(xué)校與農(nóng)民之間的緊張關(guān)系，但還是遺留下了兩個懸而未決的問題：其一，原先主要依靠預(yù)算外資金支撐的學(xué)校公用經(jīng)費和基建經(jīng)費失去大宗來源，學(xué)校運轉(zhuǎn)困難；其二，由于仍然收取雜費，義務(wù)教育名不副實，政府理應(yīng)提供公共產(chǎn)品的公共財政職能沒有得到充分體現(xiàn)。 2、多渠道籌資與地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展嚴重不平衡存在矛盾 在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的地區(qū)差異問題，是近年來很多研究者關(guān)注的焦點。研究表明，改革開放以來，我國人均收入的省區(qū)差異呈上升趨勢。20世紀90年代以后，地區(qū)差異的擴大尤為明顯，而且主要體現(xiàn)為東、中、西三大地區(qū)之間的差異擴大（王小魯、樊綱，2004）。至于城鄉(xiāng)發(fā)展的差異，更是今年以來上至國家領(lǐng)導(dǎo)人、下至黎民百姓都極為關(guān)切的問題。據(jù)社科院經(jīng)濟所的調(diào)查，城鎮(zhèn)人均收入與農(nóng)村人均收入的比率從1995年的2.8上升到2002年的3.1，城鄉(xiāng)之間人均收入差距對于全國人均收入總體差異的貢獻率從1995年的35.9%上升到2002年的43.0%，已成為決定人均收入總體差異的首要因素（李實、岳希明，2004）。如果考慮到城鎮(zhèn)居民還享有醫(yī)療、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、教育等方面的非貨幣化補貼，那么中國城鄉(xiāng)實際收入的差距在全世界是最高的！ 地區(qū)之間以及城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展和生活水平的巨大差異使得我國農(nóng)村地區(qū)、特別是農(nóng)村貧困地區(qū)的教育籌資能力非常弱，既體現(xiàn)在財政籌資能力方面，也體現(xiàn)在能夠動用的其他資源方面。關(guān)于前者，將在下文中詳細討論，在這里僅僅討論后者。農(nóng)村地區(qū)、特別是農(nóng)村貧困地區(qū)剛剛解決或尚未解決溫飽問題，能夠投入義務(wù)教育的社區(qū)經(jīng)濟資源微乎其微。而農(nóng)村居民的收入主要用于維持基本的生活需求和家庭經(jīng)濟活動，若要從中拿出一部分支付子女的義務(wù)教育費用，勢必會擠占家庭的生產(chǎn)性資金（如購買農(nóng)藥、化肥或發(fā)展副業(yè)），甚至擠占家庭的基本消費支出。更為重要的是，我國農(nóng)村地區(qū)普遍面臨人多地少的局面，第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又很有限，受過一定教育的勞動力除非外出打工，否則只能與文盲或半文盲勞動力一樣從事簡單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，獲得微薄的收入。這樣，農(nóng)村居民對接受義務(wù)教育能夠帶來的經(jīng)濟收益預(yù)期不高，因而喪失了投資教育的動力。最終的結(jié)論是：目前農(nóng)村地區(qū)（特別是農(nóng)村貧困地區(qū)）義務(wù)教育的發(fā)展除了財政來源之外，很難從其它渠道獲得資金，因而如果義務(wù)教育仍實行多渠道籌資，會因無資可籌而困難重重。 3、農(nóng)村義務(wù)教育投入以縣為主和縣鄉(xiāng)財政普遍困難之間存在矛盾 1994年分稅制改革以后，我國財政收支變化呈現(xiàn)出財政收入重心上移、支出重心下移的特點，財力分布的橫向不平衡和縱向不平衡程度加深。財力分布的橫向不平衡意指同一級政府人均財力的地區(qū)差距拉大。與1994年相比，2001年按財政供養(yǎng)人口計算的人均財力的增幅分別為：東部155%、中部131%、西部98%，2001年東、中、西部人均財力之比為1:0.46:0.49（財政部財政科學(xué)研究所，2004）。財力分布的縱向不平衡意指不同層次政府的人均財力差距拉大。2001年，按總?cè)丝谟嬎愕娜司捎秘斄椋褐醒牒褪?7228元、地市6869元、縣鄉(xiāng)435元，按財政供養(yǎng)人口計算的人均可用財力為：中央116190元、省74696元、地市57444元、縣鄉(xiāng)17180元（胡延品，2003）。財政收入重心上移（財力向中央和省級政府集中），財政支出的責(zé)任則層層下落到基層政府，這樣就不可避免地造成農(nóng)村地區(qū)，特別是農(nóng)村貧困地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政出現(xiàn)較為普遍的困難局面。以四川省為例，2000年全省187個縣中119個擁有當(dāng)年赤字；2000年末鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)余額195.71億元，相當(dāng)于當(dāng)年全省財政預(yù)算內(nèi)收入的83.7%；當(dāng)年有欠債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)4172個，占實際建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的82.6%（課題組，2004）。縣鄉(xiāng)財政普遍拮據(jù)使得維持縣鄉(xiāng)政權(quán)的基本運轉(zhuǎn)（即保證財政供養(yǎng)人口工資）都捉襟見肘，更談不上保證教育、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品的充足供給和提供經(jīng)濟發(fā)展所需的資金了。 在義務(wù)教育發(fā)展政策方面，自1986年《義務(wù)教育法》頒布以來，發(fā)展義務(wù)教育成為縣鄉(xiāng)政府的重要職責(zé)之一，也是考核縣鄉(xiāng)政府官員政績的重要指標，從而義務(wù)教育支出成為縣鄉(xiāng)政府的一項剛性支出。縣級政府負責(zé)對本地教育發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費安排使用、教師和校長人事等方面進行統(tǒng)籌管理，鄉(xiāng)級政府則具體負責(zé)義務(wù)教育的實施。縣鄉(xiāng)財政必須承擔(dān)義務(wù)教育發(fā)展的責(zé)任，而縣鄉(xiāng)財政又普遍面臨困難局面，兩者之間存在突出的矛盾。 綜上所述，多渠道籌資和以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育投入體制使得農(nóng)村義務(wù)教育財政無論在預(yù)算內(nèi)籌資還是預(yù)算外籌資方面都陷入尷尬的境地。這一體制的最大受害者是農(nóng)村貧困地區(qū)的學(xué)齡兒童，他們從一出生便在現(xiàn)代經(jīng)濟體系中處于不利的地位，而由于不能接受保質(zhì)保量的義務(wù)教育，他們試圖通過接受教育來改善自身處境的愿望也難以實現(xiàn)。孩子們今天的受教育狀況在很大程度上決定了他們明天的經(jīng)濟地位，一個羸弱的義務(wù)教育體系，如何能夠承載發(fā)展經(jīng)濟、改善未來生活的重任！ 三、農(nóng)村義務(wù)教育財政體制改革的政策建議 2003年，中共十六大提出全面建設(shè)小康社會的目標，實現(xiàn)這個目標的難點和重點在于農(nóng)村，2004年年初的中央農(nóng)村工作會議更把解決三農(nóng)問題作為全黨工作的重中之重。在這樣一個大背景之下，對現(xiàn)行的不合理的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制進行改革，就不僅僅是教育發(fā)展的直接要求，而且與增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距、推進農(nóng)村整體發(fā)展緊緊地聯(lián)系在一起。 1、立足國情，在農(nóng)村和城市實行不同的義務(wù)教育財政體制 經(jīng)濟基礎(chǔ)是決定義務(wù)教育投入體制的首要因素。我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平存在巨大差異，而在經(jīng)濟較快增長的前提下縮小城鄉(xiāng)差距是我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的一項長期任務(wù)，短期內(nèi)難有較大改觀。經(jīng)濟基礎(chǔ)和財政能力的差異使得我國城鄉(xiāng)兒童不僅在獲得義務(wù)教育的機會方面是不平等的，而且所獲得的義務(wù)教育服務(wù)的質(zhì)量也相差甚遠。繼續(xù)沿用城鄉(xiāng)一體的義務(wù)教育投入體制將對農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展非常不利，因此，應(yīng)正視城鄉(xiāng)差異問題，在現(xiàn)階段對城市和農(nóng)村實行不同的義務(wù)教育財政體制。 2、普及免費義務(wù)教育從農(nóng)村地區(qū)開始，實行單一渠道籌資和普通財政與教育稅相結(jié)合的義務(wù)教育籌資體制 義務(wù)教育的基本特征體現(xiàn)為免費性、強制性和全體性，其中免費是前提，因為只有免費才能實行強制入學(xué)，才能保證所有適齡兒童入學(xué)。鑒于我國目前的經(jīng)濟實力和財政能力，要實行免費的義務(wù)教育存在巨大困難，故而政府的官方文件中只提“普及”而從不提“免費”，義務(wù)教育的籌資也就名正言順地可以借助政府預(yù)算外的渠道。如前所述，這種“普及而不免費”的義務(wù)教育在農(nóng)村地區(qū)（特別是農(nóng)村貧困地區(qū)）將因預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的雙重壓力而無法實現(xiàn)，即便勉強實現(xiàn)也是保量不保質(zhì)的低水平教育。因此，如果限于財力不能在全國范圍內(nèi)普及免費義務(wù)教育，那么可以考慮首先在農(nóng)村地區(qū)（特別是農(nóng)村貧困地區(qū)）實施免費義務(wù)教育，待國家經(jīng)濟實力達到一定水平后再在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)推行免費義務(wù)教育。相應(yīng)地，義務(wù)教育在農(nóng)村地區(qū)實行完全由財政負擔(dān)的單一籌資渠道，而在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)仍保持多渠道籌資體制。在這里可以借鑒韓國的經(jīng)驗：韓國的義務(wù)教育經(jīng)費中有較大一部分由非政府渠道籌措，但由于采取了普及免費義務(wù)教育從島嶼、偏僻地區(qū)向大、中、小城市推進的策略，不但保證了落后地區(qū)義務(wù)教育的普及，也實現(xiàn)了義務(wù)教育的均衡發(fā)展（高如峰，2003）。 目前我國義務(wù)教育發(fā)展的基本原則是“分區(qū)規(guī)劃、分類指導(dǎo)”，即以省區(qū)為單位，根據(jù)各省區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度由高到底的順序，把全國普及義務(wù)教育的工作劃分為一片地區(qū)、二片地區(qū)和三片地區(qū)，并對各片普及義務(wù)教育的進度和目標提出不同要求：首先要求一片地區(qū)普及，然后二片地區(qū)，最后是三片地區(qū)。筆者認為應(yīng)對這一原則做出重大調(diào)整：一是將發(fā)展目標從“普及義務(wù)教育”改為“普及免費義務(wù)教育”；二是在工作步驟上優(yōu)先考慮經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，即普及免費義務(wù)教育并從農(nóng)村開始，逐步向城市推行。在農(nóng)村普及免費義務(wù)教育也應(yīng)分階段進行：先考慮貧困地區(qū)，然后再考慮經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)。至于免費的內(nèi)容，現(xiàn)階段可只免除雜費，待條件成熟后再免除教科書的費用。 在明確了財政是農(nóng)村義務(wù)教育的唯一籌資渠道之后，接下來的問題是如何為義務(wù)教育籌資。從世界各國的情況來看，解決這一問題有三種方式：一是完全由政府普通財政提供，即政府不單獨開征用于教育的專門稅種，而是從政府普通財政中劃出一定比例用于義務(wù)教育，這是當(dāng)前大多數(shù)國家籌措義務(wù)教育經(jīng)費的普遍做法（如日本、德國、英國、法國、印度、泰國、埃及等國）。二是獨立開征教育稅，將教育財政完全從普通財政中獨立出來，義務(wù)教育經(jīng)費全部由獨立開征的定向用于教育的特定稅收收入提供。采用這種方式的國家很少，韓國是其中之一。韓國規(guī)定了幾類中央稅和地方稅稅收收入中用于教育的比例，并將所有教育稅收入單獨列入中央財政預(yù)算，然后按照各地人口比率以“地方教育讓與金”的方式撥付給地方教育行政部門（高如峰，2003）。第三種方式是將普通財政與開征教育稅相結(jié)合。譬如美國的義務(wù)教育經(jīng)費由聯(lián)邦、州和地方學(xué)區(qū)共同分擔(dān)，其中聯(lián)邦和州的經(jīng)費來源于普通財政，而地方學(xué)區(qū)的經(jīng)費來源于地方征收的財產(chǎn)稅。2003年在全國范圍內(nèi)實行農(nóng)村稅費改革以前，我國農(nóng)村義務(wù)教育的財政性經(jīng)費也來源于普通財政和獨立開征的農(nóng)村教育費附加兩個渠道，2003年之后則只剩下普通財政一個渠道。筆者建議我國仍應(yīng)采用第三種方式，否則由于縣級財政稅源不穩(wěn)定，僅僅依靠普通財政難以保證縣級政府對義務(wù)教育的投入。具體操作上宜參照美國的做法：縣級政府開征財產(chǎn)稅并規(guī)定一定的比例用于義務(wù)教育。與農(nóng)村教育費附加的累退性不同，財產(chǎn)稅是累進的，而且其稅基將隨著經(jīng)濟的發(fā)展而迅速增長，能夠為縣級政府提供穩(wěn)定的大宗的稅收來源。 3、建立按照支出項目分擔(dān)經(jīng)費的義務(wù)教育經(jīng)費分擔(dān)機制，由中央獨立承擔(dān)承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育教師工資，地市和縣級政府分別承擔(dān)基建經(jīng)費和公用經(jīng)費 由基層政府提供義務(wù)教育具有更大的優(yōu)勢，世界上大多數(shù)義務(wù)教育的管理主體也是基層地方政府，因而義務(wù)教育的管理權(quán)限不宜上移到更高層的地方政府，即不宜改變目前以縣為主的義務(wù)教育管理體制。但是，“以縣為主”是指在經(jīng)費管理方面以縣為主（即義務(wù)教育經(jīng)費的分配和使用由縣級政府負責(zé)），而不是指投入主體即義務(wù)教育的經(jīng)費籌措以縣為主。目前我國的縣級政府不僅是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的使用主體，也是經(jīng)費的投入主體，這是一個誤區(qū)。從世界主要國家實施義務(wù)教育的進程看，美、法、德、日等國在推行義務(wù)教育之初，都曾將義務(wù)教育的經(jīng)費投入責(zé)任確定在基層地方政府，這種低重心的投入體制給地方政府帶來了沉重的財政壓力，造成義務(wù)教育辦學(xué)條件經(jīng)費困難，學(xué)校間辦學(xué)條件差距巨大，義務(wù)教育推進緩慢。面對困境，各國采取的普遍對策是調(diào)整義務(wù)教育投入負擔(dān)主體，將投入主體的重心上移，加大中央和高層地方政府的投入責(zé)任，使中央、和州、省等地方政府成為義務(wù)教育的投入主體。我們必須吸取這些經(jīng)驗教訓(xùn)，建立起由中央、省、地市、縣四級政府共同分擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費的機制。 實現(xiàn)各級政府對義務(wù)教育經(jīng)費的分擔(dān)有兩種可供借鑒的方式：一是根據(jù)教育支出的項目（即教職工工資、公用經(jīng)費、基建經(jīng)費等）確定各級政府的負擔(dān)比例，二是根據(jù)基層政府的教育支出需求和財政支付能力計算出義務(wù)教育經(jīng)費缺口，不足部分由上級政府通過轉(zhuǎn)移支付彌補。第一種方式以法國、德國和日本為代表，其中，法國中央政府直接承擔(dān)所有義務(wù)教育教師工資，小學(xué)的公用經(jīng)費和基建經(jīng)費由市鎮(zhèn)政府（相當(dāng)于我國的縣級政府）負擔(dān)，初中的公用經(jīng)費和基建經(jīng)費由省級政府承擔(dān)；德國義務(wù)教育教師工資由州政府承擔(dān)，公用經(jīng)費和基建經(jīng)費由市鎮(zhèn)政府承擔(dān)；在日本，義務(wù)教育教職員工資由中央政府和都道府縣政府（相當(dāng)于我國的省級政府）各負擔(dān)一半，基本建設(shè)費則由中央政府承擔(dān)三分之一到二分之一，其余由市町村（相當(dāng)于我國的縣級政府）承擔(dān)（劉澤云，2003）。第二種方式以美國為代表，由學(xué)區(qū)制定學(xué)區(qū)預(yù)算，州政府通過基本資助撥款保證各學(xué)區(qū)學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)，通過專項撥款滿足地方學(xué)區(qū)的特殊需要（如特殊教育），中央政府則通過專項撥款實現(xiàn)對州和地方學(xué)區(qū)教育發(fā)展的影響和教育政策的引導(dǎo)。 美國模式具有科學(xué)、規(guī)范的優(yōu)點，國內(nèi)不少學(xué)者基于此提出了在我國建立規(guī)范的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)想（如王善邁、袁連生，2002）。但是，這一模式要求基層政府測算義務(wù)教育的標準支出和標準收入，從而確定各級政府的轉(zhuǎn)移支付額度，操作程序復(fù)雜，技術(shù)上要求很高，而且需要整個公共財政體制的改革加以配合，短期內(nèi)難以實現(xiàn)。因此，建議按照支出項目確定各級政府的財政責(zé)任。一種可供參考的思路是：由中央政府獨立承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育教師工資，地市政府負擔(dān)基建經(jīng)費，縣級政府負擔(dān)公用經(jīng)費和除專任教師工資外的其他人員性經(jīng)費。由于義務(wù)教育經(jīng)費中人員經(jīng)費的比例很高（通常在70%到80%之間），而其中絕大部分又是教師工資，由中央政府負擔(dān)教師工資便可完全緩解縣鄉(xiāng)財力不足與縣鄉(xiāng)必須承擔(dān)義務(wù)教育責(zé)任之間的矛盾。在操作方法上，可在中央財政設(shè)立義務(wù)教育教師工資專項，按預(yù)算級次單列下達到縣并實行專戶管理。需要說明的事，中央只承擔(dān)國家標準工資部分，地方政府出臺的津貼或補貼，則按照誰出臺誰負擔(dān)的原則解決 4、建立省級政府對貧困地區(qū)的義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付制度 通過建立上述經(jīng)費分擔(dān)機制，基本上可以保證我國農(nóng)村義務(wù)教育的正常運轉(zhuǎn)。但即便在農(nóng)村內(nèi)部也存在巨大的地區(qū)差異，中西部貧困地區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展仍然面臨巨大困難，所以必須對這些地區(qū)予以特別扶持。為此，中央政府已經(jīng)建立起多項對貧困地區(qū)的義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付，這些轉(zhuǎn)移支付有兩類：第一類用于改善辦學(xué)條件，如一期和二期“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”、一期和二期“全國農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程”、“農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠程教育工程”、少數(shù)民族地區(qū)寄宿制學(xué)校建設(shè)專項資金等；第二類用于提供工資補助，如從2001年起，中央財政每年安排50億元轉(zhuǎn)移支付資金，補助國家扶貧開發(fā)工作重點縣等中西部困難地區(qū)發(fā)放農(nóng)村中小學(xué)教職工工資。如果農(nóng)村義務(wù)教育教職工工資由中央獨立承擔(dān)，那么對貧困地區(qū)實施義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任應(yīng)由省級政府承擔(dān)，而且只用于改善貧困地區(qū)的義務(wù)教育辦學(xué)條件，即改造危房、改進教學(xué)儀器、圖書資料和課桌椅配置、促進信息化建設(shè)以及培訓(xùn)學(xué)校管理人員和教師等。省級政府在考慮對貧困地區(qū)進行義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付時，不應(yīng)該局限于發(fā)展教育的角度，而應(yīng)從為貧困地區(qū)國民提供在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的公平競爭機會的高度出發(fā)，充分重視農(nóng)村義務(wù)教育對于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、提高農(nóng)民收入和縮小城鄉(xiāng)差距的積極意義，為貧困地區(qū)改善義務(wù)教育辦學(xué)條件，盡快追趕上經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)提供強有力的資金支持。 5、建立省級政府對農(nóng)村貧困學(xué)生的資助制度 即便農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費完全由財政負擔(dān)，而且省級政府為改善貧困地區(qū)義務(wù)教育辦學(xué)條件提供經(jīng)費支持，但由于我國農(nóng)村內(nèi)部的收入差距很大，部分家庭經(jīng)濟困難的學(xué)生仍有可能因為無力支付義務(wù)教育的直接費用（如書本費、文具費、伙食費、寄宿費等）和面臨機會成本（學(xué)生因接受教育而放棄的收入）而失學(xué)。目前，中央政府在資助貧困學(xué)生方面安排有一些專項資金，如2001年起中央財政將國家義務(wù)教育貧困學(xué)生助學(xué)金由原來的每年3000萬元增加到每年1億元，重點資助西部地區(qū)家庭經(jīng)濟困難中小學(xué)生；2001年秋季開始，中央財政每年安排2億元專款，開展對家庭經(jīng)濟困難學(xué)生免費提供教科書制度的試點工作，每年約有200多萬名中小學(xué)生受益。但筆者認為由中央政府直接對貧困學(xué)生實行資助會因中間環(huán)節(jié)太多而缺乏效率，而且在中央政府承擔(dān)義務(wù)教育教職工工資之后還要求中央政府承擔(dān)該項支出也是不合理的。因此，對農(nóng)村貧困學(xué)生進行資助的任務(wù)也應(yīng)落在省級政府頭上。具體操作方法是：(1)由省級政府部門制定確定資助標準、資助內(nèi)容和資助金額，資助內(nèi)容至少應(yīng)該包括免除書本費，對于非常困難的家庭還應(yīng)提供學(xué)生入學(xué)必需的現(xiàn)金支出補助；(2)由縣級政府根據(jù)資助標準，聯(lián)合財政、統(tǒng)計、民政、農(nóng)業(yè)、教育等部門對本縣需要資助的學(xué)齡兒童的資格進行核定，并計算出資助所需總金額；(3)由省級政府以專項撥款的方式承擔(dān)貧困學(xué)生資助經(jīng)費。 從長遠來看，上述義務(wù)教育財政體制應(yīng)該在全國范圍內(nèi)建立，并分三個步驟逐步實現(xiàn)：先在中西部農(nóng)村地區(qū)實行，然后逐步向全國農(nóng)村地區(qū)推進，最后推向城市地區(qū)，建立城鄉(xiāng)一體的全免費的義務(wù)教育財政體系。