[論文關鍵詞]高校問責制社會問責公眾參與高等教育改革

[論文摘要]上世紀 80年代，隨著相關利益者對大學資金使用效益的關注，高等教育問責在英國興起。問責制的引入加強了高校與政府、社會等外部利益相關者之間的溝通，使高校教育責任更加明確，職責履行更加有力；同時也促進了高校管理制度的規(guī)范和制度實施的有效性。從一定意義上說，問責制是構建現代大學制度、深化高等教育改革的關鍵。本文通過對問責制的概念和內涵的剖析，在分析我國高校問責制發(fā)展的現實困境基礎上，意在探討適合我國高校問責制的有效現實路徑。

一、高校問責制的概念和內涵

高校問責制源于20世紀中后期的英美等國，其主要目的是為了解決高校與政府以及其他公共服務之間的要求。問責是相對于權力和責任而言的。基于法律賦予的權力，高校應當擔負相應的責任，如學術責任、社會責任、法律責任、教學事故責任、教學質量責任等。有責任就有考察負責還是失責的問責制度。從這一意義上來講，高校問責制即高校利益相關者通過一定合法程序，讓沒有履行好相關義務的高校公共權力使用者承擔應有責任，接受相應處罰的相關制度的總稱。

上述對高校問責制概念的界定，可以有助于對高校問責制的內涵展開進一步的分析。高校問責通過利益相關者來實現，也即高校向政府部門、社會機構或個人通過匯報、結實、證明及回答高校的資源使用情況及效果。通過對這些利益相關者與高校關系的分類，我們可以把高校問責制概述為四個部分：（1）問責主體，是指高等教育機構的利益相關者；（2）問責客體，包含高校主管行政部門及其官員和高校自身，本研究側重在對高校問責；（3）問責內容， 指高校的利益相關者的利益訴求；（4）問責方式，立足于內部問責與外部問責的視角，依據問責主體的不同，基本劃分為同體問責與異體問責。同體問責的主體是上級教育行政管理部門；異體問責的主體是高校利益相關者[1]。

概括上述四個部分來看，高校問責制是以績效為核心，對高校權力進行監(jiān)督以及對過失權力進行責任追究。它用于支配在組織中有重大利益關系的團體與高校管理者之間的關系，堅持高校“法人治理”的原則，以保證高校系統(tǒng)的正常運行，遏制高校權力異化以及保障高校利益相關者的權益。

二、實施高校問責制的重要性及現實意義

1.有利于保障問責主體的利益，提高整個高等教育資源的使用效益，從而推動高等教育質量的提高

問責制加強了高校與政府、社會等外部利益相關者之間的溝通，使高校教育責任更加明確，職責履行更加有力。推行問責制為高校民主治校提供了一種實施途徑，與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督相對應的是決策問責、管理問責以及監(jiān)督問責。因此，高校問責制完全可以成為高校在決策、經營和管理工作中，主動接受問責主體監(jiān)督的一種有效方式，成為高校與問責主體互相了解和溝通的重要橋梁。問責主體能夠對高等教育辦學質量進行監(jiān)督，高校一旦教育質量滑坡，受教育者及社會大眾必然會對高校的辦學質量提出質疑，甚至追究高校的教育責任。問責制的推行從制度上約束高校自身的教育行為，促進了高校內部有關部門對教育質量的重視，使高校更加關注教育質量的提高，最終整個高等教育質量也就從而得到提高。

2.有利于創(chuàng)新和完善高校管理制度，推動其自身的發(fā)展

高校價值目標的達成有賴于科學的管理，問責制的引入促進了高校管理制度的規(guī)范和制度實施的有效性。高校問責制的推行體現了保障利益相關者的利益訴求，而將高校的組織與管理制度推向一個新的目標：關注所有利益相關者的需求和權利，即高校自身的管理制度要以實現高校及利益相關者的整體利益最大化為目標。在此基礎之上，高校應該系統(tǒng)創(chuàng)新高校辦學理念、組織體制、管理體制和管理制度。其次，高校通過問責來形成工作壓力和動力，確保決策科學、執(zhí)行得力。這也在一定程度上，推動了高校自身的發(fā)展。

3.有利于促進高校依法治校、民主治校

大學的章程是依法治校的重要依據，對學校穩(wěn)定、健康發(fā)展有著重要意義，制定和完善大學章程，是實現依法治校的重要保證。大學是否按章程辦學也是政府及社會監(jiān)督、管理大學的目的。高校問責制的推行有利于監(jiān)督和制約高校的行為，促進高校依照規(guī)章和章程辦學。同時，高校師生對學校發(fā)展的全過程享有知情權、參與權、監(jiān)督權，高校問責制的推行能夠增進問責主體的相互溝通、理解和支持，從而促進高校依法治校、民主治校的實現。

4.有利于遏制高校權力異化，預防腐敗發(fā)生

1995年頒布的《中華人民共和國教育法》以及1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》都明確規(guī)定了我國高校的獨立法人地位。作為獨立的法人，高校擁有招生錄取權、物資采購權、教師聘任與管理權、收費及經費使用與管理權等。而這些極其重要的權利缺乏有效的監(jiān)管，在高校發(fā)展的過程中滋生出很多腐敗的現象?！敖^對的權利導致絕對的腐敗”，在權利得不到有效、及時的制約和監(jiān)督時，高校很可能產生“權力異化”。高校問責制作為一種有效的權力監(jiān)督制約制度，有利于遏制高校權力異化和失范，糾正和防范高校腐敗問題的發(fā)生，為我國高等教育更好的發(fā)展提供制度保障。

三、我國高校問責制發(fā)展的現實困境

1.高校自治制度不夠完善

20世紀后期以來，我國政府開始放松對大學的管制，實行三級辦學，二級管理并賦予大學自主辦學主體的獨立法人地位。依據《教育法》與《高等教育法》的有關條款，高校法人自治的權限在于招生、教育教學、科學研究、機構設置、教師管理、學生管理、經費管理等方面。然而，在實踐中政府對學校還是管得過多，兼具裁判員與運動員的雙重角色。另一方面，大學自治的權限使得高校拒絕對外履行責任，以此維護自我利益和高校所擁有的特權。對于真正意義上的辦學主體，外部責任的過度訴求師對大學獨立性的干涉；而對于大學自身來說，問責與自治的動機則是永遠相矛盾和對立的。因此，外部利益相關者和大學之間產生的緊張關系，暴露出我國政府管制下高校自治制度的天然缺陷。

2.高校利益主體地位和職責權限不明確

在計劃經濟時期，高校的資源設施配置是由政府提供的，資源往往難以得到有效配置，造成資源的大量閑置和浪費。進入市場經濟時代以后，高校發(fā)揮了其自主辦學的優(yōu)勢，在資源配置中起到了主體地位，引進市場競爭機制，使教育公共用品的配置通過合理的競爭得到了有效配置。這種體系下會出現各方主體利益矛盾，教職員工主體地位不突出，學生利益有時得不到保障等問題。

3.高校內部權力配置失衡

高等教育大眾化推進階段，為高校能獨立自主發(fā)展，我國實施高等學?！胺ㄈ酥卫怼敝贫?。由于歷史原因，轉型期高校管理中往往黨政權力不分，關系不順，學校法人代表——校長實際上處于二把手的位置，難以發(fā)揮高校自主性和創(chuàng)造性的整體功能。我國高校內部的學術權力基本為行政權力所取代，在學校層面上，除個別領域，如職稱評審、學位授予由學術性組織（職稱評審委員會和學位委員會）負責以外，學者很少有機會介入高校的管理活動，更不用說決策過程。即便部分學術人員成為學術領導人和管理者，受行政權力慣性思維影響，往往形成學術寡頭與學術壟斷，并進一步干擾學校行政管理事務。高校內部的行政權力與學術權力之間的失衡以及相互錯位發(fā)展，使高校內部權力無序，直接影響學?？冃?、資源使用、成果創(chuàng)造以及課題和各種服務的質量，難以滿足相關利益者對高等教育辦學的公平、效率、效益、質量和效果的利益訴求[2]。其結果是，法人的權責不對等，高校自治主體不明確，容易產生權力的泛化和責任的邊緣化，最終難以落實高校問責。 4.問責形式單一，目的不明確，重點不突出

高等學校問責制的核心，就是要通過一系列制度安排，使高校領導能真正樹立一種高度的責任意識和危機意識，并對那些由于領導個人行為失當或違法、瀆職、失職等而造成的后果承擔責任。這實際體現的是一種權力和責任、義務的平衡。高校領導的責任一般可分為相互關聯又較為獨立的四個層面，即刑事責任、行政責任、政治責任和道義責任。由于責任層次不同，因此需要建立不同層次不同形式的問責制，并根據責任輕重不同，突出重點領域、重點人物、重點問題的問責。然而，由于我國高校領導的責權劃分不清，故尚未建立起科學的問責制度體系。

四、我國高校問責制的現實路徑

1.完善高校各項規(guī)章制度，為問責制奠定良好的制度基礎

要使我國高校問責得以有效實施，必須在建立健全《行政問責法》和《行政監(jiān)督法》的前提下，制定《校長法》或《學校法》等法律法規(guī)，重先修定《高等教育法》，明確問責主客體權限、問責內容范圍、問責方式和問責客體的權責，使高校問責制法律化、制度化。高校經營運行要引入市場機制，充分發(fā)揮市場在高校資源配置中的基礎性作用，增強高校發(fā)展的內在活力，改變政府高等教育產品唯一提供者的角色，使多元的權益主體介入對高校經營運行的問責中。通過對有關高校各項規(guī)章制度的完善，為問責制奠定一個良好的制度基礎，做到“有權必有責，責有所依”。

2.規(guī)范高校問責程序

要規(guī)范高校問責程序[3]，一是要有法必依，嚴格問責。問責主體要依據法律法規(guī)和紀檢監(jiān)察條例規(guī)定的內容、途徑、方式、程序進行問責，采取述職、考評、監(jiān)察、檢查、審計、質詢、舉報、民主評議等多種形式來保證責任的有效性。二是合理確定責任，建立紀檢、監(jiān)察、組織、人事聯席會議制度，會商責任認定，從過失的利害關系、程度大小、主客觀因素來確定責任的主體、種類和大小，保證責任確定的嚴肅性。三是實行分類處理，規(guī)范實施責任追究，建立健全紀檢、監(jiān)察、組織和人事責任追究處理協(xié)調機制，會商處理意見，問責方式包括法律處罰(如經濟賠償、罰款等)、黨紀政紀處分、組織處理(如免職、降職、通報批評等)、辭退、除名、自我引咎、道歉等，做到處理處分適當，避免畸輕畸重現象發(fā)生，保證責任追究的準確性。

3.建立健全高校問責的監(jiān)督機制

首先應設立專門的監(jiān)督檢查機構，強化校內監(jiān)督。現行的監(jiān)督機制多為行政式的監(jiān)督，不足以全面推進高校問責制的實施。針對這種情況，高校應設立專門的監(jiān)督檢查機構，強化校內監(jiān)督。主要對高校的招生、收費、頒發(fā)學業(yè)證書等行政行為進行定期監(jiān)督。并建立相關的預警和治理機制。平時的時候，重視預防作用，設立舉報熱線和舉報信箱，多形式、全方面拓寬學生、家長、群眾舉報和信訪渠道，增設或善網絡等媒體紙漏制度，定期對高校的行政決策和執(zhí)行行為進行了解并有效檢查，以便及早發(fā)現，及時預防，起到預警作用。在發(fā)現問題之后，要能及時處理，保障各利益相關者的權益。

其次要完善高校信息公開機制，加強新聞媒體的監(jiān)督。在問責過程中將問責的信息公開，是保證問責結果公正性的基礎。高校應該公開實施行政行為的全過程，尤其是決策信息；學校內部管理制度和程序如招生計劃，錄取信息，違規(guī)招生處理結果，教育收費的項目，教育經費的收入、支出、使用管理情況等。高校應從分發(fā)揮網絡優(yōu)勢，主動接受新聞媒體的監(jiān)督，為各相關利益者提供全面，詳細的信息，強化問責制的貫徹實施。

4.實現同體問責與異體問責相結合的高校多元問責形式

我國高校問責制基本上屬于同體問責，即問責主體為高校的主管部門。《高等教育法》第四十四條規(guī)定：“高效的辦學水平、教育質量，接受教育行政部門的監(jiān)督和由其組織的評估?！边@一法律規(guī)定，明確了同體問責的合法性和權威性。然而，伴隨著高等教育大眾化的進程，不同辦學主體的誕生，不同利益相關者的權利訴求，導致同體問責面臨困境。高校管理中僅有效率是不夠的，不同的利益?zhèn)€體還需有“一種體面而且有尊嚴的生活方式”。高校應充分運用學校信息化技術，使由不同利益者組成的問責主體能夠及時獲取信息和交流意見，為高校問責制綜合運用同體問責與異體問責、內部問責與外部問責，建立信息平臺[4]。

5.建立適合中國國情的高校社會問責制度

從中國的現實國情來看，要建立有效的高校問責制，任何一種單一形式的評估都是不足取的，只有走一條將各類評估主體整合起來的多元化綜合評估道路，即以政府組織為主，吸納公眾參與，才是正確的選擇。那么，問責制改革的新形式——社會問責，就特別適合在中國的發(fā)展。高校社會問責是一種依靠公民參與來對高校進行問責的問責途徑，它通過普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式進行問責，并以此來推進政府對高校的問責，共同促進高校的改進。目前的高校本科教學評估還只是象征性的社會問責，在評估的決策與執(zhí)行過程中，社會基本不參與，只有評估結果向社會公布等簡單的公眾參與形式，公眾不能有效的發(fā)揮作用。[5]那么，要真正實現高校社會問責，就要設計公眾參與機制，既讓公眾能在問責的各階段廣泛參與，又能發(fā)揮積極、有效的作用。以此來增強政府對高校問責的有效性，提高國家制度能力，滿足社會的多元需求，促進高校提高教育教學質量。

[

[1]鄒健.問責制概念及特征探討[J].中共南寧市委黨校學報，2006，(3)：48.

[2]吳景松，程宜康.我國高校問責制之現實困境及其治理路徑[J].江蘇高教，2007，(1)：45.

[3]朱生營.當前我國高校問責制的不足與改進[J].煤炭高等教育，2006，(6)：12.

[4]李樹峰.論校長問責制下的自律與他律[J].教學與管理，2006，(1)：8.

[5]周湘林.高校社會問責:研究進展與概念建構[J].大學教育科學，2009(4)：54-61.