論文摘要：為推動我國職業教育的健康發展，教育部先后與天津、四川、河南、廣西、三峽庫區等地共建了國家職業教育改革試驗區，對職業教育發展進行了富有成效的探索，為職業教育的改革積累了不少的經驗。但是，這些探索微觀的多，宏觀的少，還沒有在制度上有所突破。作為國家職業教育改革試驗區應該在轉變職業教育的發展方式、調整職業學校布局結構以及提高財政投入有效性等方面作出探索和嘗試，如果職業教育在大的宏觀發展上沒有大的轉變，就難以有大的突破。

論文關鍵詞：職業教育；國家職業教育改革試驗區；學校布局；學生資助

從改革開放大力發展職業教育伊始，改革問題就一直伴隨著職業教育的發展過程，尤其是進入21世紀后，國務院在2002年和2005年兩次頒布《國務院關于大力發展職業教育的決定》更是顯示了我國發展職業教育的決心。為了切實有效地推動職業教育改革與發展，教育部與地方政府聯合實施了國家職業教育改革試驗區，對職業教育發展進行了富有成效的探索，為職業教育的改革積累了不少經驗。但是，從目前看，作為國家職業教育改革試驗區，其改革探索的作用還沒有充分發揮，尤其是在一些宏觀管理、制度創新、發展模式等方面探索不足，還有許多值得研究的問題。

一、我國國家職業教育改革試驗區基本情況

2005年8月，為進一步落實《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（國發〔2002〕16號）和《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》（教職成〔2004〕12號）精神，教育部與天津市政府簽訂協議，決定在天津市共建“國家職業教育改革試驗區”，這是第一個國家職業教育改革試驗區項目。為此，天津市提出了國家職業教育改革試驗區實施方案：一是加強基礎設施建設，改革技能型人才培養模式，主要是重點建設1所國內一流水平的職業技術師范大學、5所高水平高等職業院校、40個示范性中等職業學校，實施職業教育實訓基地建設工程，實施技能型緊缺人才培養培訓工程，深化教育教學改革等；二是推進體制改革與創新，進一步深化職業教育管理體制改革、辦學體制改革、人事分配制度改革、教學管理和學籍管理制度的改革、投資體制創新、“雙師型”教師隊伍建設創新、生產性實訓基地創新、職業資格認證機制創新等；三是擴大職業教育對外開放；四是推進就業準入制度和職工培訓制度；五是探索支持中西部地區職業教育發展的有效途徑。2009年6月30日，天津市開工建設我國第一個國家職業教育改革試驗區——天津海河教育園區，完工后將入住13所職業院校和2所大學。

2008年5月，教育部與四川省簽署了“省部共建國家職業教育綜合改革試驗區”的協議。繼天津之后，四川省成為第二個國家級職業教育綜合改革試驗區。試驗區將推進職業教育管理體制、辦學體制、投入體制改革，探索建立行業企業、社會和學校共同參與的職業教育運行機制，積極推行“工學結合、校企合作、頂崗實習”的職業教育人才培養模式。四川省人民政府作出了實施職業教育3年攻堅計劃的決定，制定了《2008—2010年職教攻堅計劃實施方案》，將在3年內籌措攻堅經費100億元，大力發展中等職業教育，提高高等職業教育質量，發展職業技術培訓，加強基礎能力建設，實現四川由職教大省向職教強省的跨越。

2008年10月，教育部與河南省簽署了共建“國家職業教育改革試驗區”協議。教育部將在這一試驗區進行“六項”試驗：一是探索職業教育服務新農村建設的新模式，特別是要逐步實行農村學生免費接受中職教育，培養數以千計的“有文化、懂技術、會經營”的新型農民；二是探索加快普及高中階段教育的新途徑，實現中職教育規模略大于普通高中教育規模的目標；三是大力推進職業教育集團化辦學，促進城鄉之間、校際之間、校企之間資源共享、合作辦學；四是探索提升職業教育基礎能力建設的新途徑；五是以就業為導向提高職業教育教學質量，完善工學結合、校企合作的職業教育人才培養模式；六是建立和完善終身教育體系。時任教育部部長周濟表示，教育部將在職業教育發展改革政策上，在實訓基地建設、職教中心建設、示范性職業學校建設、職業學校教師培養培訓等工作上對試驗區給予傾斜和支持。

2009年3月，廣西壯族自治區人民政府、教育部共同簽署了區部共建“國家民族地區職業教育綜合改革試驗區”協議，探索加快民族地區職業教育發展的路子。按照雙方共同簽署的協議，國家民族地區職業教育綜合改革試驗區將在中等職業教育攻堅、職教園區建設、加強農村職業教育、創新職業教育人才培養模式、逐步實行免費中等職業教育、推進職業教育體制機制改革等六個方面開展試驗，共同推進試驗區的各項工作。教育部將進一步加大對廣西職業教育工作的支持，全面支持廣西打好職業教育攻堅戰，大力推進廣西職業教育的改革與發展。

2009年3月，教育部、國務院三峽辦、湖北省、重慶市四方攜手，共建“三峽庫區職業教育和技能培訓試驗區”。按照協議要求，三峽庫區職業教育和技能培訓試驗區建設將推動惠及百萬移民和1500多萬名庫區廣大群眾的職業教育和技能培訓工作。一是實現“兩個基本”，達到“兩個明顯提高”，即移民現有勞動力基本接受職業技能培訓，移民新增勞動力基本普及高中階段教育，中職在校生的比例略高于普通高中，實現移民勞動力培訓后就業率明顯提高，務農移民培訓后其家庭增收明顯提高的目標。二是完善培訓體系，創新就業機制，即以優質職業學校為龍頭，構建城鄉培訓機構合理布局，提高移民整體素質和就業技能；以各庫區縣級職業教育中心為載體，實行中職教育和成人技能培訓相結合、長期職教與中短期培訓相結合，完善培訓體系；建立中介服務平臺，加大資助力度，創新就業機制。三是以就業為導向，促進“兩個轉移”，即與勞動力市場需求緊密銜接，促進農村移民勞動力向二、三產業轉移，促進移民勞動力向庫區以外地區轉移。

各試驗區在近幾年的實踐過程中，對所涉及的改革方面進行有益的探索，積累了不少經驗，也代表著我國職業教育發展改革的方向。但是，從各試驗區所要達到的目標與任務看，還有許多值得商榷的地方。

二、職業教育發展改革中存在的問題

改革開放30年過去了，職業教育發展的目標和任務好像依然沒有什么變化，自從1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出“力爭在五年左右，使大多數地區的各類高中階段的職業技術學校招生數相當于普通高中的招生數，扭轉目前中等教育結構不合理的狀況”這一目標，中等職業教育的發展始終糾結在與普通高中的關系上，為了這一目標，不少地方政府為了保持所謂的普職比而不惜限制普通高中的發展，這在20世紀90年代中后期尤為嚴重，其結果是導致高中階段入學率增長緩慢，嚴重地影響了我國國民受教育年限的提高。從上面幾個國家職業教育試驗區看，把中等職業教育規模與普通高中掛鉤依然是其主要任務。四川省在2008年的《四川省人民政府關于實施職業教育三年攻堅計劃的決定》提出的攻堅第一位目標是“大力發展中等職業教育，到2010年，初中畢業生升學率達到90%以上，職普招生比達到52：48，保證愿讀中職的學生都能就讀中職學校”；河南省在2008年10月召開的河南省職業教育攻堅動員大會提出“到2012年，全省中等職業教育在校生規模達到190萬人，占高中階段教育在校生規模的50%以上”；廣西壯族自治區在《自治區黨委自治區人民政府關于全面實施職業教育攻堅的決定》提出“到2010年，全區就讀中等職業學校的當年初中畢業生達45％以上，中等職業學校招生數量達32萬人，在校生數量達89萬人，中等職業學校與普通高中的在校生數量比例達到1：1以上，為加快普及高中階段教育奠定基礎”；“三峽庫區職業教育和技能培訓試驗區”也同樣要求“中職在校生的比例略高于普通高中”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》對職業教育發展的目標依然是“根據經濟社會發展需要，合理確定普通高中和中等職業學校招生比例，今后一個時期總體保持普通高中和中等職業學校招生規模大體相當。”對于國家或一個省有一個宏觀目標是應該的，問題是這種目標會層層分解到每個縣，對每個縣都這樣要求。在目前來講，中等職業學校都應該建在縣域范圍內，因為中等職業教育的對象主要是農村生源，從全國范圍統計看已達到85％以上，個別地區還會更高。而原來主要的技工學校和行業普通中專絕大多數在城市，職普比的層層下壓往往導致條件較好的中等職業學校招生困難，這已不是個別現象。如果還是這種模式，中等職業教育招生困難問題會依然困擾職業教育的發展。

在近30年的職業教育發展中，另一個基本沒有改變的目標和任務是，增加職業教育的縣級財政投入。1991年國務院頒布第一個《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》提出：“發展職業技術教育主要責任在地方，關鍵在市、縣”。1993年中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》提出“每個縣，都應當辦好一、兩所示范性骨干學校”，從此開始，對于縣級政府來說建立一所重點職業學校成為了20年來我國職業教育發展的重要目標，這樣的要求無疑需要縣級政府增加巨大的財政投入來建設一所職業學校。這對于發達地區好像不是什么問題，但對于發達地區的落后縣市和中西部地區來說，還是具有很大的困難，即使要求了20年也并不是全國的每個縣都建立了一個具有規模的職業學校。當前，在某省的國家職業教育改革試驗區的改革中，要求沒有職業中專的縣加快征地步伐，加大投入建設學校，而且這還是一項重要的攻堅任務。

除了這兩個重要的任務外，其他任務主要集中在微觀層面，如加強職業教育基礎建設，大力推進“工學結合、校企合作、頂崗實習”，職業教育集團化辦學，大力發展民辦教育等等，這些多數為進入21世紀后職業教育改革發展的主要任務，在發展過程中更是存在許多急需解決的問題，在此不再贅述。

經過改革開放30多年的發展，我國的職業教育發展環境發生了很大的變化，從宏觀上還是這樣的發展模式是不是適宜？近幾年的改革發展目標怎么開展？都是值得探討的問題。

三、職業教育發展改革應關注的幾個問題

我國改革開放已經過去30年了，已基本完成了從計劃經濟向市場經濟的轉變，職業教育的外部環境與改革開放初期相比已相差很大。如企業用人已從計劃體制改變為市場體制；生產技術水平得到了顯著提高，社會對人才的需求顯著變化；人口結構發生了很大變化，新生人口在不斷減少，高中階段入學人數開始下降；高等教育已具有相當規模等等。這就需要在新的形勢下，充分關注它對職業教育發展的影響，不斷探索我國職業教育的發展道路，尤其是作為國家職業教育試驗區，需要突破舊的發展思路，探索新的發展方式，尋找新的發展道路。因此，在國家職業教育改革試驗區的改革探索中必須關注以下幾個問題。

（一）職業教育面臨著發展方式的轉變

前面已經論及，在30多年的職業教育發展過程中，我國職業教育發展其中一項重要任務是擴大職業教育規模問題，保持1：1普職比的要求一直伴隨著我國的職業教育發展。但是，隨著高等教育即將進入普及化的今天，這樣的要求能不能達到，即使說近幾年中等職業教育招生超過了普通高中的招生，還能保持多久，這都是需要思考的問題。2008年全國高考報名人數達到峰值1050萬人，2009年高考人數首次下降，不少地方高考錄取率不斷攀升。2010年，上海市的高考錄取率達86.18％（不包括專科層次自主招生），黑龍江省高考錄取率高達90.77%，人口大省山東2010年高考錄取率已達79.72%，人口最大省河南2010年高考錄取率為64.6%，湖南省2010年高考錄取率達到了80.9％。由于湖南省高考人數從近51萬人下降到了41萬多人，為確保湖南高校的生源，湖南2010年拒絕一些外省高校招生計劃。這意味著我國進入高等教育普及化時代已經不遠了。還以湖南省為例，2003年小學入學人數為71.49萬人，即使沒有一點流失率，到2012年按照1：1的普職比，普通高中招生為35.745萬人，也就是說湖南省到2015年即使高等教育沒有任何擴招，即按照2010年的招生人數33.4萬人，其普通高中畢業生的“入學機會”也可以達到93.4％，除非不斷壓縮高招計劃，這又與我國提高國民受教育年限是矛盾的，也不符合教育發展規律，還會造成高等教育資源的浪費。在這么高的高等教育入學率下，怎么保持中等職業教育的發展規模，怎么保持1：1的普職比。因此，隨著我國義務教育在校生人數的下降和高等教育的發展，職業教育層次上移是必然的發展趨勢，我們面臨著職業教育發展方式的轉變，需要協調中等職業教育與高等職業教育的關系，需要建立中高等職業教育一體化的職業教育體系，用高等職業教育的發展帶動中等職業教育的發展，如能否實施“3+2”為主體的高等職業教育發展模式，能否實施高中后一年的專業技能培訓模式等，以此既保證高等職業教育的生源穩定，又可以帶動中等職業教育的發展，這是國家職業教育改革試驗區亟需探索的問題。 （二）職業學校結構布局面臨著調整

隨著新生人口的下降，高中階段入學人數的減少，必然引發第二個問題，即職業學校的布局與調整。目前，職業學校招生困難是不爭的事實，否則，各個國家職業教育改革試驗區不會都把職業教育招生規模放到一個重要的地位。事實上，引發職業教育招生困難，存在著制度障礙，因為在目前，中等職業教育的生源主要在農村，按照全國范圍內統計，農村生源占到了85％以上，而政策要求每個縣要建立一所職業中專或職業教育中心，區域性生源保護已不是個別現象，城市職業學校不允許到各縣進行招生宣傳，只能通過教師個人關系進行招生，這種狀況不改變，原有的技工學校和普通中等專業學校的招生困境是很難改變的，這是我國職業教育資源的很大浪費。因為一般情況下，城市中的技工學校和普通中專學校無論是辦學硬件設施還是師資條件都遠遠好于農村職業學校，即使每個縣的重點職業學校（一般叫做職業中專或職業教育中心）其辦學條件相對都是很薄弱的，尤其是中西部地區。但是，優質資源與生源倒置現象卻不是個別現象，在2005年的中等職業教育招生中，普通中等專業學校招生241.13萬人，職業高中招生248.21萬人，技工學校招生118.37萬人，成人中等專業學校招生47.95萬人。2008年的中等職業教育招生中，普通中等專業學校招生303.78萬人，職業高中招生290.66萬人，技工學校招生161.84萬人，成人中等專業學校招生55.83萬人。從三年的增量看，普通中專、職業高中、技工學校擴招的絕對數量基本差不多，但這樣的數值不是正常的現象，因為從教學條件看，普通中專和技工學校的教學條件比職業高中要好得多，按照正常的招生應該是普通中專和技工學校要比職業高中具有吸引力，擴招速度應該是快的，怎么解釋這一“逆向選擇”現象，是值得研究的問題，筆者在此不好給出一個結論。但是這一現象需要引起足夠的重視，因為由此可以看出，原有普通中專學校和技工學校與農村地區職業學校爭奪生源現象是存在的，而農村地區教育部門在生源保護上具有很大的優勢，如給各個初中學校下任務、禁止城市職業學校進行招生宣傳等等，事實上這已成為不少農村地區職業學校招生的重要經驗，這就出現了不少職業學校招生有“回扣”的現象，甚至為搶奪生源出現惡性競爭，顯然增加了職業教育的招生成本，這都不利于職業教育的發展。

除了現實狀況對職業學校的布局提出了調整的必要性之外，從經濟學的角度看，職業學校布局調整也是必要的。改革開放初期，我國由于還處于計劃經濟體制，人口的流動和遷徙是被限制的，基于當時背景，提出了職業教育應為本地經濟發展服務的價值取向，如農村職業教育為農村服務從改革開放初期一直堅持到2001年，在2001年《教育部關于中等職業學校面向農村進城務工人員開展職業教育與培訓的通知》才改變了這一價值取向，從此，推動農村勞動力轉移成為了農村職業學校的重要任務。農村職業教育的辦學方向改變了，但是，職業教育的發展方式并沒有改變，遍地開花式的職業學校布局也沒有多大的變化，2005年的《國務院關于大力發展職業教育的決定》還繼續提出“每個縣（市、區）都要重點辦好一所起骨干示范作用的職教中心（中等職業學校）”，不少農村地區還存在著加快征地、增加投入增建職業學校的現象，這導致了在一個不大的區域，職業學校多，專業設置重復嚴重，辦學條件普遍較差，重復投資問題嚴重，投資難以集中，即使某學校改善了某專業的辦學條件，設備利用率也是非常低下，沒有發揮出應有的規模效應，使我們有限的財力難以發揮應有的作用。如果入學人口不斷下降，這樣的狀況還會繼續加劇，這種遍地開花式的職業學校布局如果說在人口高峰還有一定的歷史意義，那么在我國生源開始快速下降的今天，還是持續這樣的模式是不符合教育經濟規律的。因此，在生源將持續下降的情況下，如何對職業學校布局進行調整也已成為當前職業教育發展中不可忽視的問題。

（三）職業教育財政投入效益亟待提高

職業教育辦學成本高，需要投入大是大家的共識，如何利用我國有限的財力資源提高職業教育的辦學質量，增強職業教育吸引力也是當前不可忽視的問題。

2005年的《國務院關于大力發展職業教育的決定》提出建立職業教育貧困家庭學生資助制度后，2006年財政部、教育部出臺了《財政部教育部關于完善中等職業教育貧困家庭學生資助體系的若干意見》，意見提出：“實施中等職業學校貧困家庭學生助學制度，資金來源的主渠道是各級政府。各級政府要加大對中等職業學校貧困生的資助力度，堅持地方財政投入為主、中央財政適當補助的原則”，并要求“各中等職業學校每年都要安排不低于事業收入5%的資金，專項用于貧困家庭學生的學費減免”。2007年《國務院關于建立健全普通本科高校高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》開始實施國家助學金制度，資助所有全日制中等職業學校在校農村學生和城市家庭經濟困難學生。資助標準為每生每年1500元，國家資助兩年，第三年實行學生工學結合、頂崗實習。2009年財政部、國家發改委、教育部和人力資源社會保障部又下發了《關于中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費工作的意見》，從2009年秋季學期起，對公辦中等職業學校全日制正式學籍一、二、三年級在校生中農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生逐步免除學費（藝術類相關表演專業學生除外）。實施中等職業教育資助和免費政策對農村學生來講無疑是一件好的事情，但是，這些資助的實施需要大量的資金投入，而大量的資金投入到學生資助中，職業學校的建設資金必然會受到影響。在不少地區中等職業學校還是一種財政吃飯的保障狀況，財政撥款只能保證教師工資，學校的發展只能依靠學校自身解決，也主要是靠學費收入來保證教學的運轉。據《國家教育督導團關于對天津等5個國家職業教育改革試驗區專項督導檢查的公報》看，在5個國家職業教育改革試驗區中，農村地區職業學校辦學條件均未達到教育部《中等職業學校設置標準》規定的生均校舍建筑面積不少于20平方米的要求，大部分省份未達到規定的生均儀器設備值最低標準。學生任何資助無論是政府投入還是需要職業學校投入，都意味著職業學校教學投入的進一步減少。雖然實施中等職業教育資助和免費政策可以吸引更多的學生來就學，但是，如果是以降低教育教學投入為代價，以降低教學質量為代價，職業教育的吸引力又必然會減弱。

最近，我們走訪了部分職業學校，與職業學校校長和教師進行了座談，當問到中職資助和免費政策對招生的影響時，大多數學校認為對招生有促進作用，但促進作用不大。究其原因，一是每年資助的1500元加上免費的學費也就是3000元左右，如果學生在學校不能學到專業技能，不能有效地提高就業質量，畢業后還是到工廠做簡單的勞動，還不如直接去打工，因為上中職沒有了多大的意義，在三年的時間內還沒有了收入。二是目前的中職免費主要是涉農專業，而目前轉移出去還是農村新增勞動力去向的主流。按照原國務院發展研究中心市場研究所副所長，現為建設部政策研究中心主任、中國城鄉建設經濟研究所所長陳淮估算，中國按照世界平均農業生產率計算，只需要5000萬的農業勞動人口，農村勞動力轉移任重而道遠。因此，任何家庭不會因為免除1000多元的學費選擇學習涉農專業而畢業后留在農村，涉農專業的招生還主要是對口升學的拉動。三是就大多數地區來看，農村大多數家庭也已是少子女家庭，對子女高中階段學習的支撐能力一般問題不大，對子女高中階段的選擇還主要看發展前途，多數家庭不會因為幾千元錢而會放棄孩子繼續升學的機會。當然，特別貧困地區農村家庭子女需要大量資助才能完成學業是存在的，需要國家加大資助的投入力度。

因此，要提高職業教育的吸引力，必須從內涵提高做起，那就是提高職業教育的教育教學質量，要提高教育教學質量就必須加大投入，確實能夠開展職業教育，開展學生職業技能的培訓，尤其是具有技術含量的高技能培訓，讓學生在中職學校能夠實實在在地學習到專業技能，讓學生有一個好的就業去向，而不是學生畢業后還是到企業進行簡單勞動的打工，這是職業教育提高吸引力的唯一出路。要達到這一目標，我們就必須權衡目前財政投入的方式，是投入到職業學校改善辦學條件，不斷提高教育教學質量，讓學生學習到高水平的技能，有一個好的發展前途來吸引學生？還是大量投入資助來吸引學生？當然，二者都能滿足是最好的，問題是我國各級政府還沒有這樣的財政能力，否則職業學校的教學設施就不會是現在的樣子了。職業教育逐漸失去吸引力原因很多，其中重要原因還是教育教學質量，作為國家職業教育改革試驗區就應該充分利用試驗區開展試驗，需要資助的就應該大力資助，資助效果不好的就需要考慮把有限的財力投入到改善職業學校教學設施上，改善技能訓練，不斷提高教育教學質量，以此增強職業教育的吸引力。

國家職業教育改革試驗區還涉及其他很多方面，如“工學結合、校企合作、頂崗實習”問題等，本文不再一一討論，這些都是微觀層面，如果職業教育在大的宏觀發展上沒有大的轉變，就難以有大的突破。筆者之所以拿以上三個問題來討論，因為它們是職業教育健康發展的基礎，是需要國家職業教育改革試驗區特別關注的問題。