論文關鍵詞：道路運輸 機構性質 管理體制

論文摘要：我國的道路運輸行政管理體制產生于計劃經濟時代，絕大多數道路運輸管理部門都是事業單位建制，道路運輸行政管理人員采用事業編制進行管理。這種不科學的性質定位，導致道路運輸行政管理人員超編、機構膨脹、道路運輸管理不能發揮應有職能。從理論和實踐兩個層而分析我國道路運輸行政管理機構性質定{=7=的不科學性，提出我國道路運輸機構性質定位和人員管理的理想模式。

道路運輸管理部門是各級交通行政主管部門所屬的管理道路運輸的專門機構，對維護道路運輸市場秩序、促進道路運輸業的健康發展發揮了重要的推動作用。但由于我國的道路運輸行政管理體制產生于計劃經濟時代，全國除個別地區外，絕大多數道路運輸管理部門都是事業單位建制，運輸行政管理人員采用事業編制進行管理。正是由于道路運輸管理機構這種不科學的性質定位，導致道路運輸行政管理機構人員超編、機構膨脹，從而形成“養人罰款、罰款養人”的惡性循環。本文試圖從理論和實踐兩個層面分析我國道路運輸行政管理機構性質定位的不科學性，提出我國道路運輸機構性質定位和人員管理的理想模式。

1道路運輸管理部門定性不科學

各級道路運輸管理部門作為事業單位的定性在全國具有普遍性，但從理論上說這種性質定位是不科學的。

1.1事業單位的概念和特點

事業單位是接受國家行政機關領導、沒有生產收入、所需經費由國庫支出、不實行經濟核算、提供非物質生產和勞務服務的社會組織。一般具備以下特征:①向社會提供非物質生產和勞務;②向社會提供非物質生產和勞務的過程中必須具備一定的專業技術力量或必要設備;③向社會提供非物質生產和勞務時由政府支付成本。

1.2行政組織的概念和特征

“行政組織是國家為實現行政目標而建立的組織，它承擔對社會實施公共管理的職責，即通常人們所說的政府組織，包括一級政府及其所屬的政府機構”。行政組織具有以下特性:從行政法的角度看，行政組織的特征主要表現在:①行使國家行政職權，管理國家行政事務;②在組織體系上實行領導從屬制;③在決策體制上一般實行首長負責制;④行使職能通常是主動的、經 常的和不間斷的;⑤最經常、最直接、最廣泛地與組織、個人打女 道。從行政管理的角度看，行政組織具有:①完整性。行政組織}` 完整性由國家權力的不可分割性決定。②政治性。行政組織是G 家的重要組成部分，是執行國家公務的組織，因而必然具有政泥 性。③法制性。行政組織的設置、人員編制、職能的確定、權利}` 劃分都必須符合憲法和相關法律規定。④權威性。行政組織代表 國家行使行政權，它的一切合法規定、命令每個公民都必須遭 守。⑤執法性。行政的最大特點是執法性。行政組織作為國家為 實現對社會的公共管理而建立的組織，是國家的執法組織。⑥社 會性。在現代社會國家設置行政組織干預和管理經濟、科技、文 教、衛生、交通、郵電、社會保障、環境保護等公共事務，這是其社會性的表現。⑦服務性。這是行政組織的根本屬性，行政組織產 生于社會，高于社會，又要服務于社會。

1.3道路運輸行政管理部門性質分析

從事業單位的概念和特征看，道路運輸管理部門不屬事業單位。事業單位最大的特點是向社會提供非物質生產和勞務，而且這種勞務的成本由政府支付，不實行經濟核算。道路運輸行政管理部門的主要職責是代表國家維護道路運輸市場秩序，是交通主管部門所屬的專門行業管理部門，不具有事業單位的三個特征:①道路運輸行政管理部門不向社會提供非物質生產和勞務。盡管道路運輸行政管理部門有為客戶服務的義務，但這種服務的目的是為了維護道路運輸市場秩序，與非物質生產和勞務是有本質區別的。②道路運輸行政管理機關沒有為提供非物質生產和勞務所需要的專業技術人員和設備。盡管道路運輸行政管理部門也擁有一些專業技術人員和一定的檢驗檢測設備，但這是為管理道路運輸市場服務的，而不是為提供非物質生產和勞務服務的。道路運輸行政管理機關開展管理活動的工具是國家政策、法律、法規和有關規章、規范性文件。③既然道路運輸行政管理機關不向社會提供非物質生產和勞務，也就不存在政府支付成本的問題。但這里的成本與政府支付國家工作人員的工資以及日常的行政管理經費開支是截然不同的兩個概念。

從國家設立道路運輸管理部門的目的和各地道路運輸管理部門開展活動的過程看，道路運輸管理部門應當屬行政組織。國家設立道路運輸行政管理部門的目的是為了管理并維護道路運輸市場秩序。從道路運輸行政管理部門開展管理活動的過程，可以概括出道路運輸行政管理部門具有以下特性:①道路運輸管理部門是依法設立的國家專門管理機構。②道路運輸管理部門行使國家行政職權。道路運輸行政管理部門作為各級交通行政主管機關的專門行政部門，行使國家行政法規所賦予的行政職權，代表國家對道路運輸市場進行管理。③道路運輸行政管理部門實施的道路運輸行政管理活動是經常的、主動的、不間斷的，道路運輸行政管理部門要主動并隨時對道路運輸市場進行監控，積極主動而不是消極被動地打擊非法經營，維護道路運輸市場秩序和道路運輸參與者的合法權益。④道路運輸行政管理部門有上下級機構、有完整的組織體和系統的運作程序。⑤道路運輸行政部門的管理活動具有政治性，代表統治階級的利益—維護廣大人民參與道路運輸的合法權益，打擊非法經營。⑥道路運輸行政管理部門運用國家的法律、法規對道路運輸市場進行管理，特別是對道路運輸經濟活動的管理具有唯一性和國家權威性，所以，其依法實施的正確管理活動具有強制性。⑦道路運輸行政管理部門的管理活動幾乎涉及社會中的每個成員，最廣泛、最經常、最直接地與組織和個人打交道。總之，道路運輸行政管理部門具有行政組織的一般特點和屬性。

從以上對事業組織和行政組織的一般特點和屬性的比較分析可以看出，把道路運輸行政管理部門定性為事業單位是不科學的。

2道路運輸管理部門不科學的定性帶來的問題

從管理實踐看，道路運輸管理部門被定性為事業單位，有其特殊的歷史背景。這種不科學的定性給道路運輸行政管理工作帶來了很多矛盾和問題。

建國前，中國經濟相當落后，政府興辦的事業極其有限，即使有一些學校和醫院，一般也由外國教會、商人和私人基金會投資運營。新中國成立后，國家采取公有化措施，建立起高度集中統一的計劃經濟管理體制。在這種計劃體制下，政府控制相應的人權、物權和財權，也必然承擔相應的事權和職責。政府直接進行社會資源配置，承接組織生產活動，控制整個社會經濟活動的運行。另外，建國后百廢待興，如何組織和管理社會經濟和各項事業是一個嶄新的課題。在既不能保留原體制，也不能模仿西方國家管理模式的情況下，全盤引進了蘇聯的計劃經濟事業管理模式。我國的事業單位是計劃經濟時代政府大力興辦社會的產物，是“大政府，小社會”管理方式的現實體現，安徽省公路運輸管理局就是這一模式的產物。

這種由于特殊的歷史原因造成的對道路運輸管理部門的不科學定性，給道路運輸行業管理帶來了很多的矛盾和問題。

2.1各級道路運輸行政管理機構人員超編、機構膨脹

科學的人事行政要求人員編制、考核、工資福利等職權應由專門部門統一行使、系統運作，這樣才能保持人事行政(或人力資源管理)的科學性、完整性和嚴肅性，才能使人事行政真正發揮有效的激勵和監督作用，做到人盡其才，各得其所。各級道路運輸行政管理人員的編制在地方，經費和工資卻脫離地方財政，來源于自身收取的交通規費，破壞了人事行政的統一性和完整性，是人員過度膨脹的根源所在。盡管地方人事行政管理具有一定的嚴肅性，但由于道路運輸管理人員的增加不會給地方財政造成壓力，因而地方政府對這部分編制的控制自然不會像全額財政撥款事業單位那樣嚴格，基本處于半松半控的狀態。再加上道路運輸管理部門工資福利相對較好，大量具有社會背景的人以及交通系統內部的子女被安排到道路運輸執法崗位上來，造成運輸行政管理人員嚴重超編。以某省為例，從人員編制執行情況來看，某縣的道路運輸執法人員達800余人，嚴重超編，一個縣幾乎占滿了該市所有編制名額。從人員的學歷層次看，在該省10176名執法人員中，大專以上學歷4141人，占40.1%，高中(中專)4645人，占45.6%，初中以下1390人，占13.7%。這離現代行政執法的要求還有很大差距。從執法人員的來源渠道看，大部分是通過社會關系或內部招工安排到執法崗位上的，某縣的78名道路運輸執法人員中有11名畢業于大(中)專院校，1名轉業軍人，其余66人則是通過內部招工、部隊退伍或通過社會關系安排到道路運輸行政執法崗位上，約占84.6%:另外，II名大中專院校畢業生全部是在國家實行高校畢業生分配制度下進入執法崗位的，亦即在高校實行畢業生雙向選擇后，未采取公開招聘的辦法吸收高校畢業生進入執法隊伍的。作為掌握國家行政權的部門，這樣的人員進入渠道是值得深思的。 2.2經費開支制度導致績效評估編額

<1)人員和辦公經費的來源渠道導致交通行政主管部門和道路運輸管理機構重罰款輕管理。交通行政主管部門和道路運輸行政管理機構人員工資福利和辦公經費全部來自自身收取的交通規費，省交通廳則根據各市上繳規費的比例返還辦公經費。這一方面極大地調動了各地征費的積極性，同時也從體制上促進了重罰款輕管理思想的形成，具體表現在:①各地由于機構膨脹，人員增多，人員經費開支壓力增大。為了保證正常支出，交通行政主管部門和道路運輸行政管理機構不斷加大征費力度，因為征費數額增多，返還數額越大，越能改變和提高職工福利，而好的福利待遇則越來越吸引更多的人涌向道路運輸行政管理機構，從而形成“罰款養人，養人罰款’，的惡性循環。②道路運輸市場管理的考核定性指標多，定量指標少，沒有責任追究機制，而且一般由上級業務主管部門進行考核，在現有的用人體制下，考核方與被考核方博弈的結果是皆大歡喜，馬虎了事。基于以上兩個因素，各級交通主管部門重罰款、輕管理的思想在所難免。

(2)重罰款輕管理的思想導致人員激勵貨幣化。道路運輸行政管理部的主要職責是道路運輸市場管理，因此，道路運輸市場管理的好壞應當是道路運輸行政管理績效評估的主要參考依據，交通規費征收只是其中一個方面的內容。但在目前的這種體制下，道路運輸行政管理的職能基本異化成規費征收，權力與利益掛鉤，而不是與責任相連。各級交通行政主管部門為了提高規費征收數額，采取各種各樣的超任務獎勵辦法促進規費征收，如前文所說的某縣采取目標責任制的辦法進行考核。縣交通局給所屬各交通運輸管理站下達任務目標，目標完成領取全額工資，完不成則按比例扣除工資，超額部分按30%進行獎勵。阜陽市的某縣甚至采取包干制，即按任務完成的40%返還各交通運輸管站，作為工資福利和獎勵資金。這種人員激勵的貨幣化，完全偏離了公共部門人力資源管理的基本原則。

(3)人員激勵的貨幣化造成市場的失控，公路“三亂”久治不愈。人員激勵的貨幣化對掌握公共權利的公共管理人來說，具有更大的破壞性。因為道路運輸行政管理人員具有“經濟人”的基本屬性，即使沒有激勵措施，在沒有嚴格的制度約束下，他們也會尋求自身利益的最大化。這種人員貨幣化的激勵機制，使得這些‘經濟人”堂而皇之地去謀求自身的利益，表現在工作中就是以罰款代替市場管理，根本沒有人去進行市場調研和運力調控，想盡一切辦法避開“三亂”。

3改革對策

綜上所述，筆者認為無論在理論上還是在實踐上，對道路運輸管理部門的定性都是不科學的。實行社會主義市場經濟體制以后，道路運輸行政管理部門己經真正地擔負起了代表政府管理道路運輸市場的職責，己由原來政府辦社會、為社會提供運輸勞務的職能，轉變成了代表政府管理道路運輸市場的行政管理職能，具有行政組織的本質屬性。因此，應將道路運輸管理部門列入行政序列進行管理，相應的道路運輸行政執法人員應列為公務員，人員工資和福利保障應列入同級財政或垂直到省級進行管理，這樣才能從根本上改善道路運輸管理的不良現狀，保持道路運輸行政管理的同一性、科學性和完整性。

3.1機構性質和建制

各級道路運輸管理機構是專業行政管理機構，應納入行政序列管理，獨立對外實施行政管理職權。省級道路運輸管理機構以副廳級建制為宜，市級以副處級為宜，而縣級以副科級建制為宜。

3.2人員和經費管理

領導成員管理。省級道路運輸管理機構的黨政一把手應由省交通廳和省委組織部門共同管理，其它成員應根據管理權限分別由省交通廳黨組和省人事廳管理:市、縣一級依此類推。

普通人員和經費管理。道路運輸管理機構的人員應全部納入公務員的序列進行管理，人員編制由省交通廳配合人事主管部門按照精簡、實際需要的原則進行統一管理，人員經費在費改稅前可由省交通廳統一劃入省級財政部門，再由各級財政部門逐步核發。費改稅以后按國家政策規定執行。

3.3績效考核

針對不同的崗位制定不同的考核標準。行政服務崗位要制定規范的行政服務標準進行考核，執法崗位要對執法程序和執法行為準則進行考核。對執法部門業績的考核，在制定切實可行的市場管理標準基礎上進行。

考核主體根據不同的考核對象，由不同的人員組成，一般由行政主管部門、第三部門和其服務對象代表按有效的比例組成。但對道路運輸執法部門的考核，因其工作的特殊性，如其執法對象直接參與，對其考核可能造成失真，可由業務主管部門、人大法工委以及政府法制部門共同進行考核，但應當聽取執法相對人的意見。