摘要:BT模式是解決我國城市軌道交通建設(shè)資金不足，提高建設(shè)效率的有效途徑之一。介紹BT融資模式的內(nèi)涵和應(yīng)用意義，對我國城市軌道交通BT模式進(jìn)行分析，闡述其適合的運(yùn)作方式，以及運(yùn)作中關(guān)鍵問題的控制措施，最后提出運(yùn)用BT模式促進(jìn)非政府資本進(jìn)入城市軌道交通建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞:城市軌道交通建設(shè);BT模式;運(yùn)作方式;資金控制 20多年來，隨著我國國民經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市人口急劇增加、居民出行和物資交流高度頻繁，城市交通面臨著嚴(yán)峻的局勢。為了解決城市內(nèi)日益凸現(xiàn)的公共交通問題，國內(nèi)興起了建設(shè)城市軌道交通的熱潮，目前20多個大城市正在建設(shè)或籌建自己的軌道交通，另有10余座城市有建設(shè)意向。 近年來建設(shè)—移交(Build-Transfer，簡稱BT)融資模式以其強(qiáng)大的融資建設(shè)功能在國內(nèi)引起廣泛關(guān)注，并在一些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中成功運(yùn)作。將BT模式引入中國城市軌道交通領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)投資多元化、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，不但有效地減緩政府財政壓力，而且由于其機(jī)制新、管理活、權(quán)責(zé)明確，比傳統(tǒng)的政府單獨(dú)投資建設(shè)模式更為高效。本文擬對BT模式在城市軌道交通中的應(yīng)用作系統(tǒng)分析和探討。 一、城市軌道交通建設(shè)中引入BT模式的意義 BT(Build-Transfer，建設(shè)—移交)模式是BOT(Build-Operate-Transfer，建設(shè)-運(yùn)營-移交)融資模式的一種演變，是指項目所在地方政府與投資人簽訂特許協(xié)議(授予一定期限的特許權(quán))，將公用基礎(chǔ)設(shè)施或基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目交由投資人成立的項目公司融資建設(shè)。特許期滿后，按照特許協(xié)議的約定，投資人將BT項目移交給政府(或政府授權(quán)單位)，政府以股權(quán)回購的方式分期分批支付投資人的投資額及合理收益。 采用“BT”模式建設(shè)的一般為公益性或準(zhǔn)公益性項目，所有權(quán)是政府或政府授權(quán)單位;政府將項目的融資和建設(shè)特許權(quán)轉(zhuǎn)讓投資人;投資人是依法注冊的國有企業(yè)或私人企業(yè);金融機(jī)構(gòu)根據(jù)項目的未來收益情況及投資人經(jīng)濟(jì)實(shí)力等情況為項目提供融資貸款。BT模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實(shí)施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。具體來說，BT模式具有以下優(yōu)勢: (1)有利于緩解政府的資金壓力，轉(zhuǎn)變政府職能。BT模式可將大量非政府資金引入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效緩解政府的財政壓力，使政府規(guī)劃建設(shè)資金不到位的項目盡早實(shí)施，提前實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，達(dá)到規(guī)模效益。BT模式將項目建設(shè)職能從政府手中分離出來交由專門的項目公司實(shí)施，一方面實(shí)現(xiàn)了建設(shè)管理的市場化與專業(yè)化，提高了建設(shè)效率;另一方面，政府從瑣碎的事務(wù)管理中脫身出來，專門致力于建設(shè)資金的籌措及對項目的宏觀監(jiān)督管理，從根本上改變了政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)中的職能。 (2)為企業(yè)開辟了新的投資渠道。BT模式使眾多企業(yè)通過參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為剩余資本找到投資途徑，改變其投資渠道單一的局面;企業(yè)降低了投資的盲目性，減小了風(fēng)險，保證其資本的增值。通過參與BT項目進(jìn)一步推動了工商企業(yè)與金融企業(yè)通過信貸、股權(quán)、人事等方式走向結(jié)合，改善了企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。 (3)改善了基礎(chǔ)設(shè)施硬件環(huán)境，有利于構(gòu)建社會信用體系。BT模式使資源得到優(yōu)化配置，將先進(jìn)技術(shù)和管理方法引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，保證了項目的質(zhì)量和效率，能夠優(yōu)化和改善城市整體環(huán)境。BT模式在一定程度上是對政府和企業(yè)信用的考驗，通過實(shí)施BT模式，有助于構(gòu)建良好的社會信用平臺。 二、城市軌道交通項目BT模式的運(yùn)用 BT融資模式在國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，尤其在城市軌道交通建設(shè)中尚屬于一種新型的融資建設(shè)模式。2005年初，北京地鐵首次在奧運(yùn)支線工程嘗試運(yùn)用。奧運(yùn)支線項目以初步設(shè)計概算24.2億元為基礎(chǔ)，劃分為BT工程和非BT工程兩部分。BT工程主要包括土建工程及車站機(jī)電設(shè)備工程等，由招標(biāo)方通過公開招標(biāo)的方式確定投資建設(shè)方，由投資建設(shè)方負(fù)責(zé)項目資金籌措和工程建設(shè)，總投資10.95億元，項目建成竣工后由招標(biāo)方分三次等額回購。奧運(yùn)支線BT項目的意義不僅在于項目本身，而是我國城市軌道交通建設(shè)運(yùn)用BT模式的一個樣本。 (一)BT模式的主要運(yùn)作方式 BT模式?jīng)]有固定的運(yùn)作方式，由項目的特點(diǎn)、所在地的投資環(huán)境、各參與主體的實(shí)際情況所決定。根據(jù)已實(shí)施的BT項目的實(shí)際運(yùn)作特征，主要劃分為三種方式: (1)施工二次招標(biāo)型BT模式。政府選定僅承擔(dān)投資職能的投資人(聯(lián)合體)，由投資人設(shè)立具有法人資格的項目公司對BT項目進(jìn)行融資、建設(shè)組織和管理。項目公司自行融資、辦理工程建設(shè)有關(guān)審批手續(xù)、通過公開的招投標(biāo)程序選擇施工承包商、監(jiān)理單位和材料設(shè)備供應(yīng)商等。這種模式的特點(diǎn)是項目的主要施工承包商要由項目公司另外再通過公開招標(biāo)程序確定，而不是由政府確定。 (2)直接施工型BT模式。政府選定能夠承擔(dān)項目主體部分施工的投資人(聯(lián)合體)，投資人設(shè)立具有法人資格的項目公司對BT項目進(jìn)行融資、建設(shè)和管理。其特點(diǎn)是項目公司成立后，不再另行選擇施工總承包商，而是直接按BT投資建設(shè)合同的約定進(jìn)行施工，項目公司與施工承包商存在一定的利害關(guān)系。此模式中監(jiān)理單位一般由項目公司和業(yè)主共同委托或由業(yè)主來確定。 (3)施工同體型BT模式。政府選定同時直接承擔(dān)投資、建設(shè)管理和施工職能的項目投資人(聯(lián)合體)，投資人設(shè)立項目管理機(jī)構(gòu)對BT項目進(jìn)行建設(shè)管理。項目管理機(jī)構(gòu)不具有法人資格，既無資格辦理工程建設(shè)相關(guān)審批手續(xù)，也無法出面與工程建設(shè)相關(guān)單位簽訂合同。其特點(diǎn)是項目的主要施工承包商與項目投資人、項目管理機(jī)構(gòu)直接同體。這種模式中，勘察、設(shè)計和監(jiān)理單位一般都由業(yè)主委托。 (二)城市軌道交通BT模式的特殊考慮 1.投資人與施工總承包商的關(guān)系 項目的投資人和建設(shè)者都應(yīng)是施工總承包商。如果不是把BT項目交給施工總承包商，而是交給單一的投資人，投資人再把項目轉(zhuǎn)包給施工總承包商。投資人追求投資利潤，施工總承包商追求施工利潤，這樣就導(dǎo)致項目的建設(shè)成本將加大，政府的回購價隨之提高。而且多一個環(huán)節(jié)就意味著建設(shè)周期將會更長，這對于政府來說是極為不利的。因此，要求承建BT項目的施工總承包商既要有較強(qiáng)的投融資能力，又要有較強(qiáng)的施工能力，能在保證工程質(zhì)量和工期的前提下降低投資成本。 2.勘察、設(shè)計單位的確定 由于市政綜合管網(wǎng)復(fù)雜、城市景觀要求高，設(shè)計的深度不夠會使工程造價難以控制，導(dǎo)致“三超現(xiàn)象”。為鎖定建設(shè)成本，BT項目一般采用概算包干形式，如果投資人介入過早將增加雙方風(fēng)險。為減小風(fēng)險、更好控制工程總投資，政府要認(rèn)真做好項目可行性論證、方案優(yōu)化選擇、初步設(shè)計等工作。以施工圖預(yù)算為招標(biāo)基礎(chǔ)，以審定的初步設(shè)計概算為控制目標(biāo)，通過招標(biāo)選擇BT投資單位，BT投資人自行測算BT工程項目所需的建設(shè)資金及風(fēng)險金后報價并包干。 3.前期征地、拆遷工作的安排 城市軌道工程所涉及到的征地、拆遷工作情況復(fù)雜，實(shí)施難度大。如果由BT方負(fù)責(zé)，解決相對困難，甚至?xí)?yán)重拖延工期，項目業(yè)主會因拆遷問題遭到BT方索賠。另外，征地拆遷工作的措施費(fèi)很難準(zhǔn)確估計，在初步設(shè)計概算審查中措施費(fèi)只能按暫列處理。按目前BT項目承包方式，有的BT投資單位可能獲取高額措施費(fèi)，也可能因措施費(fèi)估計不足而承擔(dān)較大虧損，無疑加大BT雙方的風(fēng)險。所以，為減小和規(guī)避雙方風(fēng)險，征地拆遷工作由項目業(yè)主負(fù)責(zé)，完成開工前現(xiàn)場準(zhǔn)備工作。 4.委托工程監(jiān)理機(jī)構(gòu) 城市軌道交通項目建設(shè)工藝復(fù)雜，且存在大量的隱蔽工程，工程質(zhì)量控制難度大。直接施工型BT模式項目中，由投資人承擔(dān)項目施工建設(shè)，其特殊身份加大了工程質(zhì)量控制難度。如果由投資人自行確定監(jiān)理單位，投資人很可能通過控制監(jiān)理機(jī)構(gòu)在項目施工中獲取不正當(dāng)利益。為確保工程的質(zhì)量、成本、進(jìn)度，監(jiān)理單位應(yīng)由政府委托，并由其支付監(jiān)理費(fèi)用。 綜上所述，我國適合城市軌道交通BT模式的運(yùn)作方式為直接施工型BT。一方面，政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣徒?jīng)濟(jì)發(fā)展需要對項目進(jìn)行立項，完成項目建議書、可行性研究、籌劃報批、初步設(shè)計等前期工作。另一方面，招標(biāo)前政府授權(quán)單位做好工程范圍內(nèi)的征地及房屋拆遷工作，并通過招標(biāo)方式確定監(jiān)理單位。投資人為具有相應(yīng)融資和建設(shè)能力的施工總承包企業(yè)，金融機(jī)構(gòu)根據(jù)項目未來的收益情況及對投資人的經(jīng)濟(jì)等實(shí)力情況為項目提供融資貸款。政府項目公司與投資人簽訂BT投資建設(shè)合同，投資人組建BT項目公司，項目公司在建設(shè)期間行使業(yè)主職能，對項目進(jìn)行融資、建設(shè)、并承擔(dān)建設(shè)期間的風(fēng)險。項目竣工后，按BT合同，投資人將竣工驗收合格的項目移交給政府，政府按約定總價按比例分期償還投資人的融資和建設(shè)費(fèi)用。政府在BT項目投資全過程中行使監(jiān)管與協(xié)調(diào)，保證BT投資項目的順利融資、建設(shè)、移交。城市軌道交通項目運(yùn)用BT模式具體運(yùn)作流程如圖1。

城市軌道交通BT模式中涉及政府、投資人、BT項目公司、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位及分包商等諸多主體，各參與方在項目建設(shè)中的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系須通過一系列合同關(guān)系確定。具體合同關(guān)系可由圖2表示。

三、城市軌道交通BT模式運(yùn)行中的關(guān)鍵問題及其控制措施 BT模式的重點(diǎn)在于融資、建設(shè)。目前由于國家加大政府金融宏觀調(diào)控力度，項目融資成功與否是BT項目能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵所在。在我國已實(shí)施的BT項目中，有的項目開工之后，BT項目公司遲遲未按合同約定融入其建設(shè)資金，致使BT合同被迫終止而業(yè)主不得不重新選擇招標(biāo);也有的BT項目公司融資能力不足，把資金壓力轉(zhuǎn)嫁到分包商、材料供應(yīng)商頭上，讓他們墊資建設(shè)，造成很多不利影響。城市軌道交通項目投資規(guī)模大、建設(shè)周期長，為確保BT項目能夠順利完成并移交，必須在整個項目運(yùn)行中對項目資金采取有效的控制與監(jiān)管，主要措施如下: 1.政府在邀請投標(biāo)前，對施工總承包商進(jìn)行有側(cè)重點(diǎn)的資格預(yù)審。作為投資人的施工總承包商要在規(guī)定的期限內(nèi)用自己的資金將項目建成，必須具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和融資能力。因此在資格預(yù)審中，要特別對投標(biāo)人的財務(wù)狀況、銀行的資信等級、銀行的授信額度等等方面的內(nèi)容實(shí)行嚴(yán)格審查，必要時，還應(yīng)當(dāng)?shù)皆撈髽I(yè)或者相關(guān)部門、相關(guān)銀行進(jìn)行考察。 2.政府對投資人的資本金注資過程進(jìn)行監(jiān)管。以合同價作為項目的總投資額，投資人以自有資金投入作為項目公司的注冊資本金。按照國際BOT/BT項目慣例，項目公司的注冊資金一般為項目總投資的35%，可根據(jù)項目總體融資規(guī)劃一次性或分次注入。政府監(jiān)督投資人使其每期注資必須在規(guī)定的時間之內(nèi)足額到位。 3.政府對BT項目公司融資進(jìn)行監(jiān)管。投資人可以用政府出具的股權(quán)回購函向貸款銀行以質(zhì)押方式進(jìn)行融資。達(dá)成融資協(xié)議后，BT項目公司及貸款銀行必須持融資合同正本向政府登記備案后方為有效。監(jiān)督BT項目公司防止融資所獲資金用于其他用途，或就已設(shè)立質(zhì)押的內(nèi)容重復(fù)融資。 4.招標(biāo)人對于BT項目公司的日常資金運(yùn)用監(jiān)管。要求BT項目公司在銀行設(shè)立工程建設(shè)資金專戶，并接受政府監(jiān)管。在項目建設(shè)過程中，其專戶存款須確保工程款的及時支付，不用于與BT工程無關(guān)的其他任何經(jīng)濟(jì)活動。檢查監(jiān)督資金到位和使用情況，要求BT項目公司須按月向政府授權(quán)機(jī)構(gòu)提供銀行賬單等相關(guān)資料。為了防止拖欠工程相關(guān)單位的工程進(jìn)度款，BT項目公司須按月向政府授權(quán)機(jī)構(gòu)提供工程進(jìn)度款的支付情況說明。 四、結(jié)論 隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國內(nèi)外的一些大型建筑企業(yè)和財團(tuán)必然以BT模式更多地參與中國城市軌道交通建設(shè)中，政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)迎合這種合作的大趨勢，并做好相應(yīng)的工作。 1.認(rèn)真研究政府在城市軌道交通公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)扮演的角色，學(xué)習(xí)BT模式在國內(nèi)外的成功運(yùn)用案例，在我國的軌道交通建設(shè)中逐漸進(jìn)行試點(diǎn)、推廣和規(guī)范。在這個過程中，政府應(yīng)當(dāng)在國家政策上給予鼓勵和支持。 2.在軌道交通BT項目中，各參與方操作上的規(guī)范是保證項目成功的關(guān)鍵。政府應(yīng)當(dāng)出臺相關(guān)的法規(guī)程序。其中涉及到國際間的項目融資，政府更應(yīng)在立法制度上迅速完善我國投融資法規(guī)，以適應(yīng)這一形勢的發(fā)展。 3.在未來軌道交通以BT為代表的新型項目融資中，在廣泛吸引國內(nèi)有實(shí)力的企業(yè)的同時，要充分考慮國際大企業(yè)和財團(tuán)參與。與國際先進(jìn)管理模式接軌過程中，廣泛吸引外資，積極借鑒國外先進(jìn)建設(shè)管理技術(shù)。