摘 要：文章介紹了美國流動和遷徙人口的教育法律，其中保護流動和遷徙人口的受教育權是保護遷徙自由權的重要內容，其憲法依據是“優惠與豁免條款”和“平等保護條款”。而新遷入人口必須在滿足一定的居住條件之后，才能獲得遷入州居民的教育權利。為了解決和協調好人口流動和遷移中各個方面的教育利益，我國應該把遷徙權寫入憲法，并改革戶籍制度。

關鍵詞：美國；流動遷徙人口；教育法律；遷徙權；受教育權

如何協調人口遷移和流動中各個相關方面的教育利益，保護好流動和遷移人口的受教育權，維護人口流入地常住居民的教育利益，是分權教育體制下所有國家和政府面臨的共同問題。根據教育責任劃分的受益原則，分權財政體制下或者聯邦制下一般實行分權化的教育體制，單一制國家的地方政府或聯邦制國家的州及以下政府首先承擔舉辦和管理教育的主要責任，在地方政府無力承擔這一責任的情況下，才由州或者中央政府（或聯邦政府）分擔辦學責任，這是教育投資效率的要求。在這種體制下，納稅人的納稅義務和享受公共福利的權利是對等的，每個家庭或者個人在居住地納稅的同時，接受居住地政府提供的教育服務。但是，市場經濟條件下經常會發生勞動力的流動和人口遷移，這不僅是實現勞動力資源有效配置的必要條件，也是促使地方政府提高公共服務質量、降低公共服務成本的重要約束機制，納稅人和公民通過“蒂伯特選擇”或者“以腳投票”來促使政府提高服務質量。但是，由于人口遷移和勞動力流動過程中往往發生納稅義務和接受公共服務的權利脫節的現象，導致各方利益沖突。教育由地方提供的同時造成了各地教育質量和教育成本存在差異，非義務教育中的學費標準不同，教育機會不均等。這誘使人們僅僅為了獲取和追逐教育利益而遷移、流動，甚至不惜通過非法手段來達到這一目的。所以，政府需要采取措施保護公民在遷徙過程中教育權，使流動和遷徙人口不致受到流入地政府和居民的歧視，而導致受教育權和自由遷徙權受到侵害。同時，政府又不能慫恿、鼓勵居民為了單純在流入地獲取教育利益而遷移、流動，以保護流入地政府和居民的合法利益，或者使單純追逐教育利益的流動人口適當承擔相應的教育成本。但是，現實中人們往往難以分辨出一個人或者一個家庭是不是專門為了獲得教育利益而遷移或流動，因此協調各相關方的教育利益是一個兩難問題。流動人口的教育政策就是盡量區分這些情況，并加以區別對待。靈活的適宜的流動人口教育制度和政策，是國家教育體制的重要內容，是教育制度的完善和精細化。

美國是市場經濟制度相對完善的聯邦制國家，比較而言，由于市場經濟體制建立較早，美國對這一問題的解決方法相對成熟，而且獨具特色，值得我們研究借鑒。美國實行的是分權的教育體制，雖然聯邦憲法沒有提及教育的問題，但是布朗案的判決中明確提出教育是州和地方政府的責任，聯邦政府沒有制定全國統一的流動人口教育政策，這一政策主要留給州政府來制定。各個州往往對流入人口在本州獲取教育利益設置一定的限制條件，限制其他州的居民單純為了從本州獲取教育利益而遷入，以保護本州常住居民的利益。這又往往導致各個州矯枉過正，由此侵害新進入本州的居民的教育權利和遷徙權利。聯邦政府和聯邦法院的主要責任在于審查各個州的流動人口教育法律和政策是否符合美國聯邦憲法的精神，既限制州政府對新遷入本州居民的歧視行為，又制止個人和家庭單純獲取教育利益的不合理遷移。在人口流動和遷移中的受教育權的保護問題上，州政府和聯邦政府的利益和擔當的角色并不完全一致。

一、美國聯邦法律和憲法依據

首先，美國憲法沒有把受教育權列為基本的人權，但是美國憲法隱含著遷徙權利為重要的基本權利。美國出于保護遷徙權利的需要，來保護遷徙和流動人口的受教育權。

美國憲法中把人的權利分為基本權利和非基本權利。對于憲法中沒有明確認定是不是基本權利的權利，通過比較這些權利和基本權利在憲法上的親緣關系，來確定這些權利的重要性，從而確定一項權利是不是基本權利。“根據權利在美國憲法文本、結構、淵源歷史之基礎的穩固程度，在美國各項權利的排序為：州際遷移權、隱私權、選舉權、生存權、教育權。”1973年聯邦最高法院使用“合理性檢驗”標準審理了“圣安東尼奧案”，審查德州的教育財政制度。在該案的判決中，聯邦最高法院認為受教育權非常重要，但是教育權的重要性比不上憲法中所規定的權利的重要性，“教育不在聯邦憲法明示保護的權利的范圍之內。我們也沒有找到任何證據，表明憲法默示保護教育權”。否認教育是一項基本的權利，這對流動人口和家庭的受教育權保護將很不利。

美國在這方面的特點在于通過保護遷徙權利來保護遷徙和流動人口的受教育權。雖然美國憲法中也沒有明確規定遷徙權是基本的人權，但是遷徙權跟憲法明確規定的基本權利最為接近，憲法隱含著遷徙權利是基本的人權。“夏皮諾訴托馬斯案”的判決指出：“所有公民都可以自由地在我們國家的領土范圍內旅行而不受那些對這種移動施加不合理限制的法律、裁定和規章的約束。”該案的判決意見引用了大法官坦尼在1849年的“乘客系列案”中發表的意見：“就聯邦政府得以成立的所有偉大目的而言，我們是一個民族，生活在一個共同的國家里。我們都是合眾國的公民，并且，作為一個共同體中的成員，必須有權利不受干擾地進出國家的每一個地方，一如在我們自己的州里一樣。”美國大法官斯圖爾特在“合眾國訴蓋斯特案”中指出：“從一個州到另一個州旅行的憲法權利……占據著我們聯邦概念的基本地位。這種權利被牢固確立并反復得到承認……無論如何，在美國各州之間的旅行的自由長期以來就已經被認為是憲法下的一項基本權利。”

但是，遷徙權不是孤立的權利，遷徙權的核心問題是新移居該州的其他公民是否有權享有本州居民所享有的優惠與豁免權。如果遷徙后人們的受教育權沒有受到保護，教育方面的利益沒有得到保障，必將嚴重限制公民的遷徙和自由流動，損害人們的遷徙權利。由此，保護流動人口的受教育權是保護其遷徙權的重要內容。

其次，在美國，遷徙權和受教育權受保護的憲法依據為“優惠與豁免條款”和“平等保護條款”。美國聯邦憲法第四章第二節規定：“每個州的公民均享有諸州公民所有優惠和豁免權。”聯邦憲法第十四修正案規定：“所有在合眾國出生或者入籍、并受制于其管轄權的人，都是合眾國和其居住州的公民。任何州不得制訂或者實施任何法律，來剝奪合眾國公民的優惠和豁免權利。”這就是“優惠和豁免條款”。平等保護條款規定：“各州不得……在其管轄區域內，對任何人拒絕提供法律的平等保護。”根據這兩個條款，流動人口有權享受流入地政府提供的教育服務，而且新遷入的居民與本州居民享受同等待遇，保障新遷入本地居民的教育權利是流入地政府的責任。

再次，美國法律對人的權利的保護措施，是根據權利的重要程度來確定的，具體來說有三種審查檢驗標準：1)審查標準極為嚴格的“嚴格檢驗”；2)審查標準比較寬松的“合理性檢驗”；3)中等嚴格程度的檢驗。憲法基本權利受到嚴格的保護，將采用嚴厲的檢驗標準來審查是否侵害了基本權利，而審查非基本權利是否受到侵害時則采用相對寬松的“合理性檢驗”。作為一種憲法基本權利，遷徙權受到嚴格的保護，審查的標準極為嚴格。而對于受教育權的保護，在不同的情況下，法院采用不同的審查標準。在“圣安東尼奧案”的審理中采用了“合理性檢驗”標準，其他一些案子中也采用“相對標尺檢驗”(Sliding Scale Test)，這是馬歇爾大法官在“圣安東尼奧案”的審理中提出的理論，根據權利的重要性確定審查標準，而不是簡單的采用嚴格的或者寬松的審查標準。教育雖然不是基本的權利，但仍然是非常重要的，所以根據具體情況可以用相對嚴格的檢驗標準來審查是不是侵害受教育權。涉及公民遷徙時，由于遷徙權是基本的權利，往往采取嚴格標準審查是不是侵害受教育權。一個著名的案子就是“普列爾案”，在這個案子中，最高法院認定居住在德州的非法移民的孩子也是“其管轄范圍內的人”，不能剝奪這些孩子的受教育權，要求德州允許非法移民的孩子免費進入公立學校讀書。

二、州法規與聯邦最高法院的審查

概括來說，美國各州都對遷移到本州的居民設置一定的條件，滿足這些條件才能獲得本州居民所享有的教育權利和利益，這些條件大致可歸為三種。

（一）“等待期要求”(Durational Residency Requirements)

實行“等待期要求”政策的州區別對待新進入本州的居民和原居住居民，新進入該州的居民必須居住一般1年后，才能獲得本州長期居民的待遇。居住不滿一年的大學生，需要支付較高的高等教育學費。在“斯塔恩訴馬克勒遜案”的判決中，最高法院判決支持了明尼蘇達州的一項法律，大學生在本州居住滿1年后才有資格獲得獎學金。

當然，不同的州“等待期要求”政策也有差異。有的州規定無論何時在本州居住滿1年都可以獲得本州居民的待遇，一個大學生在第1年需要支付較高的學費，第2年就可享受本州居民的學費優惠，如加里福尼亞。而另一種“等待期要求”政策規定公民必須在進入高等學校就讀之前居住滿1年，也就是以非大學生身份居住滿1年，才能獲得本州學生的學費優惠。如果一個學生在進入大學之前沒有滿1年，那么在大學期間就永遠不能享受本州學生的學費優惠。德克薩斯州的學費標準僅限于那些以非學生身份在該州居住超過1年的公民，否則在他們的大學期間必須按照非居住學生交學費。但是，最高法院判決此規定違背憲法。

同時，不同的州給新遷入的學生在等待居住期期間的待遇也不一樣。有的州規定，如果一個大學生原來居住州的學費標準比自己高，那么這個學生在新進入州立大學的第1年不能享受本州的學費標準，但是可以享受原來居住地的學費優惠，反之則可以享受州學生學費優惠標準，和本州的長期居住居民一樣繳納學費。還有的州規定新遷入的大學生在等待居住期期間，一律不能獲得本州大學生的學費優惠待遇。

但是，根據“等待期要求”的政策，在公共基礎教育中，可能存在剝奪居住期不滿1年的居民接受教育的機會，因此最高法院判決禁止這種做法。在“夏皮諾訴托馬斯案”中，康涅狄格州、賓夕法尼亞州和華盛頓特區拒絕向在本州居住不滿1年的居民提供福利，法院判決這一法律違背憲法，判決指出：“我們承認一州在維持它的項目的財政上統一的有正當的利害關系。它可以合法地努力去限制它的支出，無論是為了公共救濟、公共教育還是為了其他項目。但是，一州不可以通過在不同的居民中做出令人反感的區別來達到目的。例如，不能通過阻止窮人的孩子進入學校讀書來減少教育支出。”

（二）“固定時點居住要求”(Fixed-point Residency Requirements)

固定時點居住要求即要求在人生的某一特殊時期是該州的居民，例如出生時或者在某一年齡之前（一般為18歲)等。但聯邦最高法院認為這種規定不合憲法要求，違反了平等保護條款，侵害了公民遷徙權。在瓦蘭第斯訴科萊因案(Vlandis v.Kline)中，最高法院宣布康涅狄格州的一項法律無效，因為這項法律永久地禁止非居民學生為了州立高等教育系統較低學費的原因成為州的居民。最高法院把這種法律規定概括為非居民的一項永久的、不可駁回的推定，因為這些分類是永久的，使得學生在大學就讀期間沒有任何辦法改變他的居民身份。

（三）“真誠居住要求”(bona fide Residency Requirements)

所謂“真誠居住”就是現在實際居住，并且打算無限期的居住下去。這與“等待期要求”和“固定時點居住要求”不同，“等待期要求”和“固定時點居住要求”根據開始在本州居住的情況區分居民，“真誠居住要求”則在本州居民和非本州居民之間做出區分，一旦某個人被確認為本州的真誠居住者，這個人就可以立即享受本州居民的待遇，獲得本州居民的教育福利，免費進入基礎教育公立學校讀書，在高等教育中可以獲得學費優惠。這種要求并不限制公民在合理的流動和遷移中獲取受教育方面的利益，也不鼓勵或處罰人的遷移。“真誠居住要求”的判斷比較困難，因為調查每一個新居民的主觀目的是不可行的。但可以通過客觀物質因素來識別。“真誠居住要求”的一個代表案例就是“馬丁內茲訴白納姆案”。該案支持一項德克薩斯州的法規，此法規規定，如果一個孩子不和父母或者其他法定監護人住在一起，孩子就讀的首要目的僅僅是為了進入這個學區的學校就讀，則學區有權拒絕這個孩子免費進入公立學校接受教育。一個出生在美國的公民莫爾斯離開居住在墨西哥的父母的家，和居住在德克薩斯州麥阿倫的姐姐居住在一起，他要求免費進入麥阿倫學區的公立學校就讀，麥阿倫學區認為莫爾斯移居美國的主要目的僅僅是為了進入麥阿倫學校讀書，因此拒絕莫爾斯免費入學，孩子的家長就此起訴，而最高法院判決支持州的法律。

三、對我國改革的幾點啟示

我國是一個典型的城鄉二元經濟社會，正處于城市化、工業化的進程中，大量人口從農村流入城市，流動人口尤其是民工子女的受教育問題一個普遍的社會問題。我國教育機會主要是根據戶口進行分配，教育機會跟戶口相聯系，青少年和兒童只有在戶口所在地才能取得參加高考的資格或者獲得進入公立學校讀書的機會。我國現行的城鄉二元戶籍制度人為地把公民分為“農民”和“城市居民”兩種身份，這種身份是與生俱來的，城市居民在選舉權、被選舉權、教育、就業、社會福利等方面享有高于農民的權利。我國的戶口遷移采用的是事前遷移的辦法，在戶口遷移手續沒有完成之前，居民的各項權利，包括受教育權均無法得到保障和實現。在這樣一種制度體系下，我國公民在遷徙流動中，受教育權常常受到侵害。近幾年，我國流動兒童入學政策逐步完善，有關法規明確規定流動人口受教育權的保障是流入地政府的責任，許多地區都對戶籍制度進行了不同程度的改革，城鄉二元戶籍制度在逐步取消，城市學校對流動兒童的入學限制也逐漸取消。但是，由于城市教育發展相對緩慢，難以接納全部流動兒童入學，城市公立學校學生數超過了學校的容量，造成學校擁擠，導致一些地區和城市放慢了改革的步伐，甚至有一些城市退回原來的政策。由于沒有所居住城市的戶口，致使流動兒童和高中生無法在父母打工的城市升學或參加高考。還有一些城市學校把流動兒童單獨編班，民工子女就讀的班級規模大，教室擁擠，師資力量相對薄弱，造成了對流動兒童的實際的歧視。這是問題的一方面。

另一方面，我國基礎教育實行的是分權教育體制，高等教育的辦學體制分權程度也有了很大提高，除了中央政府外，省級、地市級政府已經成為高等教育辦學責任的承擔主體。中央所屬高等院校的招生往往把名額分配至各個省、市。我國各地基礎教育、高等教育發展不平衡，地區之間教育的質量差異較大，高等教育機會也嚴重不平等。學生往往選擇在基礎教育質量高的地區接受基礎教育，到高考分數線低、高等教育入學率高的地區參加高考，以獲取教育利益，導致產生教育移民和高考移民問題，嚴重損害了教育的公平。高等教育機會的激烈甚至不正當競爭致使各地不得不采取嚴厲措施限制教育移民和高考移民。各地政府事實上實行“戶口遷入期要求”政策，也就是把戶口遷入流入地一定時期后才能獲得參加高考的資格。但是，我們的戶口遷入等待期過長，這一制度看似非常嚴格，事實上存在漏洞，給一些人以投機取巧的機會，很容易通過非法手段越過戶口制度的屏障獲得不合法的教育利益。同時，這種戶籍遷入期政策往往矯枉過正，屢屢侵害正常遷徙、流動人口的受教育權。一些學生盡管在流入地居住并接受教育多年，但是因為戶口不能遷移或者不能按時遷移，導致他們不能參加高考。由于受教育權得不到保護，這也限制了勞動力和人口的正常流動和遷徙。因此，我們必須盡快改革和完善流動人口的教育制度。借鑒美國的經驗和做法，我們提出以下建議。

1.應該把遷徙自由權作為基本的人權寫入憲法，這將有利于流動人口的受教育權保護，有利于農村人口向城市遷移和流動。人口流動和遷移中受教育權的保護不僅僅是教育權利本身的問題，涉及很多其他方面的權利。雖然我國憲法確認受教育權是基本權利，但是憲法沒有認定遷徙權利是基本權利，這給受教育權的保護造成了困難。嚴格保護公民的遷徙權，有助于解決流動人口的教育問題。

2.要合理協調勞動力流動和人口遷移中各個相關方面的教育利益，必須加快改革現行的戶籍制度，尤其是徹底改革現行的城鄉二元戶籍制度，實行平等的城鄉一元化的戶籍制度，不再劃分農業和非農業戶口，使戶口成為人口登記、信息統計和居民身份證明的手段，改變教育機會同戶口相關聯的制度，不再把戶籍和包括教育在內的各種權利與利益掛鉤，提供徹底的人人平等的受教育機會。

3.可以美國的經驗，改革流動人口獲得流入地教育利益的條件，把“戶籍遷入期要求”改為“實際居住期要求”，使滿足居住期要求的流動人口享受居住地居民的教育權利。這樣既保護了流動人口的受教育權，又保護了流入地居民的合法的教育利益，也可以阻止人們單純為了獲取教育利益而發生的教育移民和高考移民行為。應該改變我國目前的戶口遷移辦法，改事前遷移為事后遷移，公民在新的居住地居住一定時期后就可以登記為該地居民，享有本地居民擁有的權力和社會福利，包括公立學校讀書和參加高考的權利。

4.各地政府應該把流動人口教育問題納入到本地教育發展規劃中，使流動人口的教育問題成為各地政府必須應該承擔的責任，而不是額外的負擔。城市在解決民工子女入學問題時更應該如此。流動兒童教育問題的解決必然會使城市居民的教育利益受到直接影響，同時會給城市財政和教育部門帶來壓力。要通過進一步深化改革，大力發展城鎮教育、改善辦學條件、全面提高教育質量來化解矛盾。

5.中央和省級政府要對流動人口較多的城市進行財政轉移支付，幫助城市解決流動人口、民工子女的教育問題。有的流入地政府的財力有限，完全依靠流入地政府解決流動兒童入學問題確實十分困難，甚至無力解決。對于一些財政困難的城市，特別是對于一些流動人口較多的城市，省級政府和中央政府應該針對流動兒童教育問題進行專項財政轉移支付，鼓勵這些城市解決好流動兒童教育問題，而不是單純的依靠采用行政手段要求流入地政府解決。

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