論文關鍵詞：廣西 新型農村合作醫療保險 社會保障

論文摘要：在分析廣西新型農村合作醫療保險運行基本情況的基礎上，發現其存在繳費成本過高、參合農民的受益程度低、管理機構和體制不健全、財政撥款滯后和監管漏洞較大等問題，從完善管理機構和體制、健全基金籌資機制和加強基金監管等方面提出解決問題建議。

一、廣西新型農村合作醫療保險運行基本情況

（一）農民參合情況

從2003年試點以來，廣西新型農村合作醫療保險（下文簡稱新農合）農民參合積極性不斷提高，參合率逐步增長。2009年底，廣西共有88個縣（市、區）實施新農合，占全區109個縣（市、區）的80.7%，覆蓋農業人口91.8%，共有2 800多萬農民參加“新農合”，參合率為77.35%。截至2010年，廣西所有縣（市、區）全部實施新農合，參合人數高達3 542萬人，參合率上升到86.6%。①

（二）基金來源情況

2010年全區籌集新農合基金共269 695萬元，其中：（1）農民個人繳納35 599.6萬元；（2）中央財政補助129 602.8萬元；（3）地方財政補助104 492.6萬元。

（三）基金支出、農民受益情況

2010年新農合應籌基金284 035.3萬元，實際到位基金269 695萬元，新農合基金總支出232 325萬元，占當年到位資金的86.4%。其中：（1）住院補償基金支出200 123萬元，占當年到位資金74.2%，略低于《廣西壯族自治區新型農村合作醫療基金補償技術方案（修訂）》規定的79%的比例；（2）門診補償基金支出14 252萬元，占當年到位資金5.3%；（3）體檢支出6 325萬元；（4）其他支出11 625萬元。②截至2010年底，廣西共補償參加新型農村合作醫療的農民1 549萬人次，補償資金支出2.32億元，參合農民受益率達43.74%，參合農民人均住院補償率超過40%。③

（四）管理機構、經費及人員情況

廣西新農合的資金管理和業務管理是分開運行的。衛生行政部門是新農合工作的業務主管部門，負責牽頭組織制訂新農合的規劃和實施方案，指導、協調相關工作等，而財政部門是新農合基金的業務主管部門。新農合基金實行財政專戶管理和專款專用、封閉運行。設置了新型農村合作醫療管理委員會辦公室（簡稱合管辦），縣級（含縣級）以上合管辦設在同級衛生行政部門，鄉級合管辦可設在鄉（鎮）衛生院或財政所。其中，自治區、市級合管辦人員由同級衛生行政部門調劑解決，具體人數根據工作量核定；縣級合管辦人員由本級人民政府在其行政編制總數內調劑解決，人員的配備要與所承擔的職責相適應；鄉級合管辦人員從鄉（鎮）衛生院、財政所等連人帶編一起劃轉，最多不超出3人，也不得另外增加編制。各級合管辦的工作人員工資和業務經費列入同級財政預算。

二、廣西新型農村合作醫療保險運行中存在的問題

（一）繳費成本過高

由于農民主動繳費參加新農合的意識不強，加之農民居住相對分散，各地每年都要花費大量的人力、物力，發動農民參合和收集參合費，收繳成本很高。在執行過程中，各縣對參合農民繳費主要是靠縣、鄉政府及其部門搞“運動式”宣傳、“拉毯式”動員等方式來收取，通過縣領導“包鄉”、鄉領導“包村”，發動各部門、基層干部、農村中小學教師“兵團式作業”，走村進屯，挨家挨戶發動、收取參合費，收繳成本高。據一些縣的粗略估算，平均發動一個農民參合需花費0.5~1元的成本。消耗了縣鄉政府原本就緊缺的財政經費，占用了縣、鄉政府有限的行政資源，甚至影響到其他工作的正常開展。

（二）參合農民的受益程度低，忽視防治結合工作

2010年農民受益1 549.1萬人次，受益率僅為43.7%，其中平均每個門診病人獲得了20多元補償，在現行醫療收費標準下，不能從根本上解決實質問題。同時，現行新農合制度忽視了農民疾病的預防，參合農民個人繳費只有80%才能進入家庭賬戶，按照目前每人一年10元或20元的標準，家庭賬戶每年只有8或16元，而且8~16元的家庭賬戶資金主要用于門診和體檢。考慮到優先用于門診，也就是說用于體檢等預防的經費幾乎為零。就醫理而言，預防疾病以及及時發現疾病，比病后治療疾病更為重要，且所花費的成本遠遠低于治療成本。

（三）管理機構和體制不健全，擠占、挪用新農合基金的不法行為時有發生

一是自治區和各市沒有專職合管辦管理機構。區、市兩級分別掛靠在自治區衛生廳農衛處和市衛生局農衛科或防保科。由于掛靠部門的人員少、任務重，對新農合工作只能忙于應付，從而不利于全區新農合的調研、制定發展規劃、落實政策措施、監督檢查等宏觀管理。二是各縣的合管辦機構管理模式和主管部門不統一。各縣合管辦機構管理模式主要有兩種：一種是全縣只設合管辦一個法人單位，各鄉鎮合管辦為派出機構，人、財、物統一管理，如桂平市、天等縣等；一種是縣、鄉鎮合管辦獨立設法人單位，行政上不隸屬，只存在業務指導關系，如北流市、柳江縣、金秀縣等。在主管部門方面，縣合管辦除桂平市直接歸屬政府管理之外，其他縣均歸屬縣衛生局主管。鄉鎮合管辦有歸縣衛生局管的，也有歸鄉鎮政府管理的。

由于管理體制不統一，不利于合管辦隊伍的穩定及管理。三是機構編制和人員不到位，管理經費相對不足問題較為突出。審計調查發現，由于差額撥款單位不能直接調入全額撥款單位等原因，鄉鎮合管辦人員基本屬于借調使用，沒有入編。一般情況下，鄉鎮只配備3個工作人員，不能滿足工作需要。另外，辦公經費普遍不足。四是管理和監督人員合一。目前，縣、鄉合管辦人員主要從衛生和財政系統抽調，人員分工基本上是由醫療部門安排人員負責審核工作，財政部門則安排人員負責基金管理工作。縣鄉合管辦領導主要由縣衛生局局長、鄉衛生院院長或財政所所長擔任。從而造成機構和人員一般是既當“運動員”又當“裁判員”的現象，無法有效地履行其監督職能。再加上經費短缺，人力、業務熟練度不足，缺乏交通工具，對定點醫療單位的監管不到位，導致鄉鎮衛生院“濫住院”、“掛床住院”等方面嚴重問題的發生。

（四）財政撥款滯后，縣級財政壓力大，影響基金補償能力

目前新農合財政補助基金的轉撥，無論是中央、自治區還是市級，基金指標層層下達或撥付的時間大多在下半年和年末，預算文件到達縣級后再籌集資金，而撥到新農合基金專戶的時間更晚。縣級財政籌資負擔過重主要表現在兩個方面：一是由于中央補助資金實行轉移支付方式，只有資助資金指標，沒有實際撥付資金到各縣級財政，平常用于支付農民住院、大病補償等費用的資金必須由各縣財政自行籌集，致使一些地方財政比較困難的縣，籌集資金困難。二是自治區規定縣財政補助9元/人。這對于財政困難的縣如資源縣、德保縣、天等縣等，面臨的籌資壓力大。

（五）醫療費用控制不到位，監管漏洞較大

一是藥費相對偏高。部分醫療機構醫護人員開大處方、濫用抗生素、亂檢查，使用自費藥品不告知等現象不同程度存在。一些醫療機構在利益驅動下，擅自設立收費項目，提高標準收費、重復收費，導致參會農民看病成本提高，在一定程度上抵銷了新農合給農民帶來的實惠。二是各地均不同程度地過度治療問題。有些鄉鎮衛生院為了增加自身收入，有意讓一些不需住院治療的患者去“住院”，這不僅加重了新農合費用的負擔，也加重了農民的個人負擔。三是一些衛生部門弄虛作假現象較為突出，虛報冒領新農合費用時有發生。 三、推動廣西新型農村合作醫療保險健康發展的建議

（一）完善管理機構和體制

一是建議自治區和各市設立負責新農合管理的專門機構，加強對新農合的宏觀管理。設立縣合管辦為唯一法人單位，各鄉鎮合管辦為縣派出機構這一管理模式，以利于保證新農合工作的健康發展和有效監督。二是建議自治區編委統一明確自治區、市、縣合管辦機構性質、機構級別、人員入編等管理辦法，解決現行的管理和監督人員合一問題，確保新農合管理部門能正常履行相關職責。同時，要使醫療監管和基金監管相分離，相互牽制，確保管理和監督的有效性。三是建議財政部門將各級合管辦的人員經費和工作經費列入同級財政預算，杜絕從新農合基金中提取辦公經費，從經費上保障新農合工作正常規范開展。

（二）健全基金籌資機制

1.加大財政投入，保障各級財政補助及時到位

一是要加快新農合財政補助撥款速度，減輕縣級財政資金壓力。為保證實現新農合基金80%的使用率，建議自治區財政廳加強對區、市、縣財政部門資金到位時間的檢查監督。同時及時協調中央資金及時撥付，督促各地政府要按照《財政部衛生部關于調整中央財政新型農村合作醫療補助資金撥付辦法有關問題的通知》要求，在每年3月底前上報中央財政補助資金申請，以保證資金及時審核撥付，確保新農合基金正常運轉。二是自治區財政加大對市、縣財政的轉移支付、補助力度，特別是要加大對新建縣、貧困縣、財政困難縣的財力補助，切實減輕其財政壓力。三是探索建設新農合財政補助穩定增長機制。在編制各級財政預算時，有關部門要嚴格按照自治區政府確定的籌資標準，足額納入各級財政預算，并隨經濟社會的發展、財政收入的增長而不斷增加。

2.探索多樣、便捷、低成本的個人繳費機制

在加大宣傳、調動農民主動繳費的基礎上，可嘗試報銷資金預繳、村衛生院包片代理、經農民同意后從糧食直補資金中代扣、在農村信用社開設專戶委托代扣等方式，創新個人繳費機制，降低新農合籌資成本。另外，建議自治區規定各縣在鄉鎮衛生所設立長年新農合收費專窗，在農民自愿參加的前提下，在農民就醫時收取新農合個人繳費，并開具由自治區衛生部門統一印制的專用收據，使繳費方式盡可能方便農民，提高農民參合積極性。

（三）加強基金的監管，確保惠民資金落到實處

1.建立基金管理預警機制

區、市、縣要盡快建立新農合基金管理預警機制，按月、按季度、按年度對合作醫療運行情況和基金支出情況進行分析，對發現的問題及時采取措施解決。預警內容主要包括當期新農合基金征繳預警、當期新農合基金結余預警、統籌新農合基金累計預警、個人新農合賬戶基金預警，根據發生事態的輕重程度，每項預警可進一步分為I、

Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四級。確定相應的預警處置主體職責，并制定相應的預警處置措施。

2.建立健全資金運行管理監督的制約機制

一是探索建立健全新農合基金審計制度。對審計項目要作出中長期計劃，實行定期、不定期審計，明確審計重點，防范重大問題發生，促進管理制度健全。二是各有關職能部門切實履行職責，加強監督管理。衛生、財政、物價、糾紛等部門每年都要組織人員對新農合定點醫療機構的服務、價格、基金使用和管理情況進行專項檢查。縣鄉合管辦要堅持實地審核參合農民住院、體檢情況，防止掛床住院、門診轉住院、編造假處方或假病歷、虛報體檢人數等套取、騙取新農合基金行為的產生。對因監管不力，導致截留、挪用、擠占新農合基金或弄虛作假套取新農合基金、亂收費等行為發生的，要嚴格追究有關人員責任。三是加強輿論監督。通過媒體監督和群眾監督形式，努力促進管理的公開透明，督促有關職能部門能夠切實履行職責。

參考文獻：

［1］ 胡丁維.論新型農村合作醫療制度的出路［J］.法制與社會，2008（13）.

［2］ 郭振宗.關于完善新型農村合作醫療制度的思考［J］.理論學刊，2008（5）.

［3］ 姜瑛.試述我國新型農村合作醫療制度籌資模式的改進［J］.貴州民族學院學報，2008（2）.