［論文摘要］農村教育產品是全國性公共產品，農村教育對于解決三農問題，推進我國的現代化、工業化和城市化，具有不可替代的作用。要破除農村教育應由地方政府負責的觀念，堅持以實現教育公平為基本目標，建立以中央財政及省級財政為主體的農村教育財政體制。

［論文關鍵詞］農村教育 全國性公共產品 財政體制公平

進入21世紀，農村教育成為全國性的社會問題，全社會普遍認為發展農村教育是解決三農問題的重要前提，是實現工業化、城市化、現代化的基礎工程。正確認識農村教育產品的性質，以實現教育公平為基本目標，明確各級政府的責任，建立以中央財政及省級財政為主體的農村教育財政體制是發展農村教育必須解決的主要問題。

一、農村教育產品的性質

1.農村教育是公共產品。教育產品，是指教育部門和教育單位所提供的產品，這種產品又稱教育服務。對教育產品屬性的討論是建立在公共產品理論基礎上的。公共產品理論最先由美國著名經濟學家薩繆爾森提出，他將公共產品定義為：將該商品的效用擴展于他人的成本為零；無法排除他人參與分享。人們普遍認同公共產品有兩個典型的特征：一是消費的非競爭性，二是收益的非排他性。但在具體問題上，各種公共產品的情況是復雜的，在不同的歷史時期有著很大的差別。以小學和初中教育為例，在前工業化時期，它是私人產品；進入工業化時代后，世界多數國家將其規定為義務教育，小學和初中教育成為公共產品。

農村教育是指縣以下地區的教育，包括縣鎮教育和鄉村教育兩部分。具體地說，主要是指縣以下的基礎教育、職業教育和成人與繼續教育。農村教育產品是公共產品，這是由農村教育的性質所決定的。我們根據公共產品的界定，分析我國農村教育產品的性質：

第一，農村教育產品消費的非排他性。我國已普及了義務教育，高等教育進入了大眾化階段，農村高中階段教育也得到了長足的發展。教育權是人的基本人權，教育是縮小貧富差距、城鄉差距，實現社會公平正義的有效途徑。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中，規劃2020年在全國范圍內普及高中階段教育。農村高中階段教育產品的消費將不具有排他性，也就是說，不會因為一部分人多消費農村教育產品，而另一部分人就少消費或不能消費。農村教育對于農村的每一名社會成員都是不可缺少的。當農村教育產品供給不足時，國家應采用行政手段保證農村教育的供給，以維護社會的公平正義和穩定。因此，在今后的我國，農村教育產品的消費本質上是不具備排他性的。第二，農村教育產品消費的非競爭性。教育是現代社會發展與進步的基礎。改革開放后，我國農村教育的辦學條件得到了根本性的改變，我國農村義務教育已普及，高中階段教育發展迅速。現在，農村普通高中的需求主要是對優質高中教育資源的需求，生源不足一直是農村中等職業教育的主要問題。我國義務教育和高中階段教育適齡人口在逐年下降，農村義務教育已普遍出現學生減少、教師超編的情況，農村高中階段教育僅就其規模、師資數量在我國多數農村地區已能基本滿足需要，農村高中階段教育面臨的主要問題是需求不足。第三，農村教育產品的提供具有社會性。農村教育產品提供者可以是多元的，但政府必須是主體，高中階段教育特別是職業教育要鼓勵民辦和中外合作辦學。就總體而言，農村教育產品的供給表現為社會性而非個人性，政府應是農村教育經費的主要提供者、農村教育政策的制定者。要充分滿足農民及家庭對教育的需求，農村教育具有社會性。第四，農村教育具有多功能性。教育的政治、社會、經濟、文化等功能在農村教育上都有明顯體現，表現出特有的內涵。農村教育通過傳播文化知識培養掌握科學技術的專門勞動力，傳播現代文明，促進農村的社會進步，推動農村剩余勞動力的轉移，為推進我國工業化、城市化、現代化進程起到不可替代的關鍵作用。

因此，當代中國農村教育是公共產品，政府應承擔農村教育產品主要供給者的責任。

2.農村教育是全國性公共產品。公共產品按其受益范圍或效用溢出的程度可分為：全國性公共產品、地方性公共產品。從理論上講，全國性公共產品是指那些受益范圍是跨區域的，可供全國居民同等消費并且共同享用的產品。

現在，對農村義務教育是全國性公共產品基本上無爭議，但許多專家學者認為農村高中階段教育產品是地方性公共產品。地方性公共產品是指在地方的層次上被消費者共同且平等地消費的產品，比較典型的如城市的消防隊、治安警察、路燈等。公共財政理論認為，地方政府由于掌握信息多，接近于享受教育產品的地方公眾，能夠提供適應地方社會需要的教育產品。由于社會經濟生活中信息的不完備性和非確定性，中央政府對全體居民的偏好很難了解清楚，因此，中央政府在提供公共產品的過程中存在著失誤的可能性：不是過量提供公共產品，就是提供不足。由于經濟發展不平衡，勢必造成不同地區人們對公共產品的偏好不同，也就意味著全部由中央政府提供同質公共產品的方法是不可行的，因此，農村高中階段教育屬于地方性公共產品。但這種觀點目前受到越來越多的否定，否定的理由有三：第一，我國農村教育已納入全國經濟社會發展的大系統中，“三農”問題的解決是我國實現現代化、工業化、城市化的關鍵，教育是推進我國新型工業化和城市化的基礎。農村高中階段教育的受益范圍已不限于農村地區，其主要受益者從地域范圍講，是我國東部發達地區及本省區大中城市；從社會發展角度看，是全國工業化、城市化、現代化進程。第二，每年都有大量的農民子弟通過高考走進大專院校，而他們畢業后很少再回到農村，從而使農村義務教育成為大量城市人才培養的重要階段，城市成為農村高中階段教育的受益者，而農村并未得到適當的補貼（即所謂的庇古補貼）。這種情況導致農村高中階段教育的邊際社會收益高于邊際私人收益，使得其供給小于最佳供給，減少了社會福利。農村教育提高了農民的文化素質，為農民轉變為市民提供了基礎，因此，農村教育產品是全國性公共產品。我國經濟社會發展不平衡，中央財政占主導地位，地方財政特別是縣級財政薄弱，如果將農村教育視為地方性教育產品，勢必為中央財政推卸責任提供了理論依據。第三，依據傳統的公共財政理論，可得出地方政府更愿意發展農村高中階段教育的結論。但事實上，我國各級政府片面追求經濟增長，GDP增長仍然是政績考核的主要指標，他們把主要精力放在圍繞GDP增長的經濟建設上，而在公共服務上欠賬很多，尤其是對農村高中階段教育投入嚴重不足。我國經濟發展極為不平衡，各地區財力發展相差懸殊。發達地區財力雄厚，農村高中階段教育發展有基本保障；而不發達地區財力薄弱，農村高中階段教育發展沒有保障。

從以上分析可以看出，農村高中階段教育與農村義務教育一樣，其屬性為全國性公共產品。我們確定農村教育是全國性的公共產品，有利于明確中央政府和高層次地方政府對農村教育發展的主要責任，合理劃分中央政府與地方政府對農村教育的事權和財權。

二、政府對農村教育的責任

政府對農村教育發展負有主要的責任，在目前和將來一段時間內政府對農村教育的主要責任表現在以下幾個方面：

1.實現教育公平。教育公平的基本含義是指人人享有平等的受教育的權利和機會。教育公平包括起點公平、過程公平、結果公平，教育起點的公平性對整個社會教育公平的實現具有重要的促進作用，沒有起點的公平，教育過程和教育結果的公平就很難真正實現。

我國教育的不公平突出表現在城鄉教育差距、區域教育差距和區域內教育差距。城鄉教育差距是指城市和農村教育在辦學條件、師資水平、經費投入以至于生源之間的差距。區域教育差距主要表現在以先進的制造業為主體的東部發達地區和以第一產業占較高比重的中西部地區的差距。區域內教育差距也突出表現在區域內發達的城市地區與區域內落后的農村地區的教育差距。所以說，我國教育不公平主要表現在以發達的城市和落后的農村地區之間教育的巨大差距。實現教育公平，核心是政府公平地配置教育資源。目前，優質教育資源集中在大中城市，城市人口與城市所占教育資源比例極不相稱。近幾年來，部分地方政府在進行農村中小學布局調整時思路有偏差，不顧實際情況強力推行不符合教育規律的布局調整，致使部分地區農村教育資源縮水或流失，不利于實現教育公平。因此，政府要在繼續確保免費義務教育前提下，縮小高中教育階段教育資源的城鄉差距，促進農村教育均衡發展。

2.促進城鄉教育一體化。城鄉教育差別，最主要體現在城鄉教育產品供給水平和供給制度的差異。因此，國家對城鄉教育發展要逐步實行統一規劃、統一政策、統一標準、統一待遇，建立起城鄉統一、均衡、公平、公正的現代化的教育產品供給體制。只有從宏觀體制上進行改革，才能真正實現城鄉教育一體化。城鄉一體化是發達國家已基本實現的教育發展目標。在我國，無論是理論界還是教育界都對城鄉教育的二元分割習以為常，更有將農村教育視為單一為農村服務的教育，過分強調農村教育的特殊性而忽視城鄉教育一體化的傾向。這種貌似強調農村教育傳統和重視農村教育為農村服務的觀點，實際上不利于城鄉教育一體化。

3.促進農村勞動力轉移。實現農村剩余勞動力的轉移，是我國實現現代化、工業化、城市化的關鍵。我國經濟發展必須實現由資源高消耗和低素質勞動力投入向技術進步、高素質勞動力投入的轉變。我國農村剩余勞動力的基本特點是，數量大但素質較低，勞動力的技能水平和素質層次都遠遠沒有達到工業化、城市化、現代化的要求。發展農村教育是解決這一問題的基本途徑。但是，目前農村教育模式與農村剩余勞動力轉移的需求不相適應，農村教育的結構與經濟社會結構的變化不相適應，農村人口的受教育程度與職業和階層流動的需求不相適應。因此，必須加快農村教育發展，加大農村教育改革力度。 4.全面提高農村教育的質量。改革開放后，我國城市教育和農村教育的教學質量差距呈現出逐漸加大的趨勢，一個事例是升入國家名牌大學農村學生的比例大大地降低，農村高中階段教育發展遠遠落后于城市。農村教育發展支持政策的實施雖已取得明顯的成效，但也存在諸如政策實施不平衡、政策實施資源不足、組織管理不到位以及政策缺失等問題。

應將農村教育發展的支持政策重心定位于提高農村教育質量。首先，通過繼續實施積極性的支持政策以切實提高農村義務教育的質量。現階段我國義務教育發展的城鄉差距主要不是入學機會的差距，而是教育過程與教育結果的差距，是教育質量的差距。因此，努力提高農村義務教育質量，追求“有質量的教育公平”，要成為當前農村義務教育發展的主題。而要實現義務教育的質量公平，需要實施完善的支持政策，以推進農村學校的教育教學改革和課程改革，使農村兒童在真正的素質教育中健康成長。其次，通過繼續實施支持政策提高農村職業教育的效益與質量。農村職業教育的發展雖然一直受到重視與關注，但也存在效益、質量問題。現階段新農村建設的推進，農村勞動力的持續轉移和農業現代化的發展，對提升農村職業教育的效益與質量提出了新的要求，這也需要從加強政策支持上做出新的探索與努力。

5.促進農村各類教育的協調發展。20世紀80年代中期開始，我國大力發展農村中等職業教育和成人教育，到20世紀90年代中期，我國農村教育的普通教育、職業教育的比例大致相當，成人教育已經得到充分發展，出現了一個較好的勢頭，但在20世紀末由于高等學校的迅速擴招和中等職業教育畢業生分配制度的改革，直接導致農村中等職業教育的滑坡，導致在社會上出現第二、第三產業缺乏大量熟練技術工人的現象。

政府要完成以上教育發展任務，核心是調整教育財政體制。當前，要增加農村教育財政投入，就應認真分析產生問題的根本原因，為制定正確的政策和改革措施提供事實和理論的依據。

首先，各級政府的教育財政責任劃分不清，供給主體錯位。我國教育財政體制不合理，中央和省級財政具有強大的財力，但不負責農村教育的發展。縣級政府負有發展農村教育的責任，但缺少發展農村教育的財力。基層政府在農村教育上事權與財權不統一。其次，各級政府在公共產品的支出方向上，存在投入秩序失范現象。在經濟社會轉型期，各種社會矛盾激化，公共事務支出名目繁多，政府公共支出應該有科學合理的安排。而現實情況是政府在基礎設施、市政建設、行政管理等方面支出過多，在教育、公共衛生等領域投入不足，農村教育的財政投入尤為短缺。最后，我國教育財政法制體系不健全。沒有將實現教育公平作為制定教育財政法律的基本原則，教育資源配置制度不合理，對于城市強勢群體有利，忽視農村弱勢階層的權利。

三、建立以實現教育公平為基本目標的農村教育財政體制

實現教育公平是我國農村教育發展的基本原則和主要目標。由于經濟和社會發展程度、經濟和政治體制歷史文化傳統不同，各國在農村教育產品提供方面有其自己的特點。我國經濟社會發展不平衡，中央財政占主導地位，地方財政特別是縣級財政薄弱，將農村教育視為地方性教育產品必然導致農村教育發展落后。我國要建立以實現教育公平為基本目標，以中央和省級財政為主體的農村教育財政體制。

1.中央和省級財政應在農村教育財政中占主體地位。目前世界上，無論是發達國家，還是發展中國家，大多數國家都是由中央和高層次地方政府共同承擔農村教育的全部或主要費用，而中央政府往往承擔更大的責任。我國中央政府和省級政府已具有在農村教育財政發揮主體地位的財政實力，要真正實現中央財政和省級財政在農村教育財政中居于主體地位，首先要實現政府功能與財政功能的轉型，政府要從經濟建設型轉成公共服務型，財政要由投資型財政轉成公共型財政；要降低財政支出中經濟建設經費比重，減少經濟支出的過度虛耗供應，將大量的財源用于擴充農村教育等農村公共事業支出。

中央和省級財政在農村教育財政中的主體地位要有區別。中央和省級財政主要承擔農村義務教育的經費。普通高中經費應以省級政府為主，中央政府作為重要的財政支出主體，縣級政府則主要承擔公用經費和基建費用。農村中等職業教育的經費來源由中央財政、省級財政共同承擔，在中西部地區以中央財政為主，在東部發達地區以省級財政為主，中央財政要給予專項轉移支付。中央財政和省級財政對農村教育的轉移支付要采取科學、量化的指標，根據學校的專業設置、培養質量、畢業生就業情況確定轉移支付的數額。

2.建立農村教育基準制度。目前我國城鄉教育差距繼續拉大的一個重要原因，在于農村教育缺乏明確底線標準，因而也就無法統計處于底線標準以下農村學校的數量，不可能制定出達到最低辦學標準的目標和步驟，不能明確政府應承擔的消除最低標準線以下農村學校的責任。我們要把建立農村教育國家基準作為推動農村教育發展與提高質量的基本政策措施，要保證農村學校都能滿足最基本的辦學條件。

制定國家農村教育基準制度的主要內容有：規定全國農村各類教育生均經費、師生比、辦學條件等方面的最低標準；制定改造低于國家農村教育基準辦學條件學校的時間表和責任主體；建立根據國家經濟發展形勢修訂國家農村教育基準的法定程序。與此同時，允許各地方根據本地經濟發展狀況建立符合本地實際情況高于國家農村教育基準的農村教育基準和相應的目標、責任、調整程序以及監控辦法。

3.建立同一行政區內統一的農村教育財政撥款制度。在同一行政區內，對實施農村義務教育的學校，以學生數為標準，實行均等化撥款制度，并在條件成熟時向農村高中階段教育拓展，經濟發達地區可以首先實行農村職業教育均等化撥款制度。財政教育經費來源是納稅人繳納的稅收，在公立學校之間進行分配時，必須公平公正。同一級政府管理的公立學校，原則上每個學生都應獲得相同的教育資源。要改變政府對公立學校撥款不是按學生人數，而是按重點校和非重點校來劃撥的撥款方式，實現同一級政府管理的公立學校經費標準統一。為解決同一區域內不同學校間財政資源嚴重不均衡的局面以及義務教育階段嚴重的擇校問題，應取消重點校、非重點校的劃分，對所有的公辦學校一視同仁，以學生數為標準，實行均等化撥款制度。在當前，財政資源分配應向薄弱學校傾斜，以縮小學校間財政資源配置的差別。

4.優先在農村地區普及學前與高中階段教育。優先在農村地區普及學前與高中階段教育具有不可估量的巨大作用。目前，國家實行的農村地區義務教育階段資助貧困家庭學生的各項措施，已使農村義務教育不受學生家庭條件的限制，適齡兒童都可以受九年制義務教育。我國大中城市實際上已經普及了高中階段教育，經濟發達地區的農村青少年接受高中教育已沒有經濟上的障礙，這些地區的青少年沒有接受高中教育主要是個人厭學的原因和家庭對教育重視不夠。但對于我國中西部農村地區來說，相當數量的青少年有強烈的接受高中階段教育的愿望，可農村高中階段教育由于收取高額學費，加之部分農民家庭生活困難，使之沒有經濟能力接受高中階段教育。為此，中央政府已每年為每名中等職業學校學生提供1500元的補助，為農村高中部分貧困學生提供1000元困難補助。但僅此是不夠的，政府應從國家發展戰略的高度克服阻力，優先在農村普及學前與高中階段教育，增加財政投入，減少對農村高中階段教育的各項收費。我國作為人口大國和農業大國，農村人口占多數，在沒有充分經濟準備的前提下已開始進入老齡化社會，提高農村現有青少年的文化素質是應對老齡化社會到來的最佳選擇。