【摘要】 孫中山的行政法律觀在中國(guó)行政法文化發(fā)展史上具有十分積極的歷史意義，主要內(nèi)容包括民政關(guān)系論、地方自治論與依法行政論。其民政關(guān)系論主張實(shí)行權(quán)能分治，以權(quán)制能，處理好民政關(guān)系，實(shí)行真正的民權(quán)；地方自治論主張?jiān)谥醒肱c地方的關(guān)系上，實(shí)行地方自治，以建立真正的民國(guó)；主張國(guó)家事務(wù)應(yīng)該依法而行，政府行為也必須有法律的統(tǒng)一規(guī)范，官吏行政必須以法律為依據(jù)和準(zhǔn)繩。

【關(guān)鍵詞】孫中山；行政法律觀

【正文】

孫中山（1866-1925年），名文，字德明，號(hào)逸仙，廣東香山（今中山）人，近代中國(guó)民主革命的偉大先行者，資產(chǎn)階級(jí)革命派的杰出代表與領(lǐng)袖，他的行政法律觀在中國(guó)行政法文化發(fā)展史上具有十分積極的歷史意義，但時(shí)至今日，學(xué)界對(duì)他的行政法律觀的研究要么只見(jiàn)樹(shù)木、不見(jiàn)森林，要么以制度代替思想本身，要么觀點(diǎn)多有偏頗，都不能全面準(zhǔn)確地把握這一問(wèn)題。本文不揣淺陋，擬從民政關(guān)系論、地方自治論和依法行政論等幾個(gè)方面對(duì)孫中山的行政法律觀進(jìn)行重新探討，以期更全面準(zhǔn)確地把握這一問(wèn)題，敬請(qǐng)學(xué)界師友批評(píng)指正。

一、民政關(guān)系論

孫中山認(rèn)為，代議制政體下，“政府過(guò)于專(zhuān)橫，人民沒(méi)有辦法來(lái)管理。不管人民是怎么樣攻擊，怎么樣頌揚(yáng)，政府總是不理，總是不能發(fā)生效力”。[1]這就是政府濫用權(quán)力的表現(xiàn)。那么如何解決這一難題呢？他主張實(shí)行權(quán)能分治，以權(quán)制能，處理好民政關(guān)系，實(shí)行真正的民權(quán)。為此，他對(duì)“政治”的含義進(jìn)行了這樣的解釋?zhuān)骸罢潜娙酥拢媳娙酥碌拇罅α浚憬凶稣?quán)；政權(quán)就可以說(shuō)是民權(quán)。治是管理眾人之事，集合管理眾人之事的大力量，便叫做治權(quán)；治權(quán)就可以說(shuō)是政府權(quán)。所以政治之中，包含有兩個(gè)力量：一個(gè)是政權(quán)，一個(gè)是治權(quán)。這兩個(gè)力量：一個(gè)是管理政府的力量，一個(gè)是政府自身的力量。”[2]在這里，他將政治權(quán)力劃分為權(quán)和能：權(quán)也就是他說(shuō)的政權(quán)，在民眾手里，也稱(chēng)為民權(quán)；而能也就是他說(shuō)的治權(quán)，則在政府手中，也可稱(chēng)為政府權(quán)。孫中山認(rèn)為，把國(guó)家大權(quán)分為政權(quán)和治權(quán)，分別交給人民和政府，將權(quán)與能分開(kāi)，就可以使人民有權(quán)，政府有能，互相制衡，以避免政府濫用權(quán)力。

人民之權(quán)包括選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)與復(fù)決權(quán)，其中選舉權(quán)和罷免權(quán)是指選舉和罷免政府官吏的權(quán)力，創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)是指創(chuàng)制和否決法律的權(quán)力：“人民有了這四個(gè)權(quán)，才算是充分的民權(quán)；能夠?qū)嵭羞@四個(gè)權(quán)，才算是徹底的直接民權(quán)。從前沒(méi)有充分民權(quán)的時(shí)候，人民選舉了官吏、議員之后便不能夠再問(wèn)，這種民權(quán)，是間接民權(quán)。間接民權(quán)就是代議政體，用代議士去管理政府，人民不能直接去管理政府。要人民能夠直接管理政府，便要人民能夠?qū)嵭羞@四個(gè)民權(quán)。人民能夠?qū)嵭兴膫€(gè)民權(quán)，才叫做全民政治。全民政治是什么意思呢？就是……用四萬(wàn)萬(wàn)人來(lái)做皇帝。四萬(wàn)萬(wàn)人要怎么樣才可以做皇帝呢？就是要有這四個(gè)民權(quán)來(lái)管理國(guó)家的大事。所以這四個(gè)民權(quán)，就是四個(gè)放水制，或者是四個(gè)接電鈕。我們有了放水制，便可以直接管理自來(lái)水；有了接電鈕，便可以直接管理電燈；有了四個(gè)民權(quán)，便可以直接管理國(guó)家的政治。這四個(gè)民權(quán)，又叫做政權(quán)，就是管理政府的權(quán)。”[3]

政府之能包括五權(quán)，即立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)。對(duì)此，孫中山于1906年在東京同盟會(huì)慶祝《民報(bào)》創(chuàng)刊周年紀(jì)念的演講中，曾說(shuō)：“兄弟歷觀各國(guó)的憲法，有文憲法是美國(guó)最好，無(wú)文憲法是英國(guó)最好。英是不能學(xué)的，美是不必學(xué)的。英的憲法所謂三權(quán)分立，行政權(quán)、立法權(quán)、裁判權(quán)各不相統(tǒng)，這是從六七百年前由漸而生，成了習(xí)慣，但界限還沒(méi)有清楚。后來(lái)法國(guó)孟德斯鳩將英國(guó)制度作為根本，參合自己的理想，成為一家之學(xué)。

美國(guó)憲法又將孟氏學(xué)說(shuō)作為根本，把那三權(quán)界限更分得清楚，在一百年前算是最完美的了。一百二十年以來(lái)，雖數(shù)次修改，那大體仍然是未變的。但是這百余年間，美國(guó)文明日日進(jìn)步，土地財(cái)產(chǎn)也是增加不已，當(dāng)時(shí)的憲法現(xiàn)在已經(jīng)是不適用的了。兄弟的意思，將來(lái)中華民國(guó)的憲法是要?jiǎng)?chuàng)一種新主義，叫做’五權(quán)分立’.“[4]這里的五權(quán)，除前述的行政權(quán)、立法權(quán)、裁判權(quán)（司法權(quán)）之外，他將中國(guó)歷史上曾經(jīng)存在過(guò)的考試權(quán)與監(jiān)察權(quán)加進(jìn)來(lái)，形成了獨(dú)具特色的五權(quán)分立理論，目的是創(chuàng)建一個(gè)萬(wàn)能的政府：”我們現(xiàn)在要集合中外的精華，防止一切的流弊，便要采用外國(guó)的行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)，加人中國(guó)的考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)，連成一個(gè)很好的完璧，造成一個(gè)五權(quán)分立的政府。像這樣的政府，才是世界上最完全、最良善的政府。國(guó)家有了這樣的純良政府，才可以做到民有、民治、民享的國(guó)家。“[5]

對(duì)此，孫中山還專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)了如下一個(gè)圖來(lái)加以說(shuō)明：

孫中山還解釋說(shuō)：“就這個(gè)圖看，在上面的政權(quán)，就是人民權(quán)，在下面的治權(quán)，就是政府權(quán)。人民要怎么樣管理政府，就是實(shí)行選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)；政府要怎么樣替人民做工夫，就是實(shí)行行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)。有了這九個(gè)權(quán)，彼此保持平衡，民權(quán)問(wèn)題才算是真解決，政治才算是有軌道。”[6]

二、地方自治論

在中央與地方的關(guān)系上，孫中山主張實(shí)行地方自治，他在講演中強(qiáng)調(diào)說(shuō)：“國(guó)家之治，原因于地方，深望以后對(duì)于地方自治之組織，力為提倡贊助。地方自治之制既日發(fā)達(dá)，則一省之政治遂于此進(jìn)步，推之國(guó)家亦然。”[7]在孫中山看來(lái)，實(shí)行地方自治，有助于建立真正的民主政治，管理好國(guó)家。

首先，地方自治有助于訓(xùn)練人民的政治能力。孫中山指出：“蓋國(guó)民為一國(guó)之主，為統(tǒng)治權(quán)之所出。”[8]因此，“欲民國(guó)之鞏固，必先建其基礎(chǔ)。基礎(chǔ)不必外求，當(dāng)求諸全國(guó)國(guó)民之心中。國(guó)民而身受民全民政治是什么意思呢？就是……用四萬(wàn)萬(wàn)人來(lái)做皇帝。四萬(wàn)萬(wàn)人要怎么樣才可以做皇帝呢？就是要有這四個(gè)民權(quán)來(lái)管理國(guó)家的大事。所以這四個(gè)民權(quán)，就是四個(gè)放水制，或者是四個(gè)接電鈕。我們有了放水制，便可以直接管理自來(lái)水；有了接電鈕，便可以直接管理電燈；有了四個(gè)民權(quán)，便可以直接管理國(guó)家的政治。這四個(gè)民權(quán)，又叫做政權(quán)，就是管理政府的權(quán)。”[3]

政府之能包括五權(quán)，即立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)。對(duì)此，孫中山于1906年在東京同盟會(huì)慶祝《民報(bào)》創(chuàng)刊周年紀(jì)念的演講中，曾說(shuō)：“兄弟歷觀各國(guó)的憲法，有文憲法是美國(guó)最好，無(wú)文憲法是英國(guó)最好。英是不能學(xué)的，美是不必學(xué)的。英的憲法所謂三權(quán)分立，行政權(quán)、立法權(quán)、裁判權(quán)各不相統(tǒng)，這是從六七百年前由漸而生，成了習(xí)慣，但界限還沒(méi)有清楚。后來(lái)法國(guó)孟德斯鳩將英國(guó)制度作為根本，參合自己的理想，成為一家之學(xué)。

美國(guó)憲法又將孟氏學(xué)說(shuō)作為根本，把那三權(quán)界限更分得清楚，在一百年前算是最完美的了。一百二十年以來(lái)，雖數(shù)次修改，那大體仍然是未變的。但是這百余年間，美國(guó)文明日日進(jìn)步，土地財(cái)產(chǎn)也是增加不已，當(dāng)時(shí)的憲法現(xiàn)在已經(jīng)是不適用的了。兄弟的意思，將來(lái)中華民國(guó)的憲法是要?jiǎng)?chuàng)一種新主義，叫做’五權(quán)分立’.“[4]這里的五權(quán)，除前述的行政權(quán)、立法權(quán)、裁判權(quán)（司法權(quán)）之外，他將中國(guó)歷史上曾經(jīng)存在過(guò)的考試權(quán)與監(jiān)察權(quán)加進(jìn)來(lái)，形成了獨(dú)具特色的五權(quán)分立理論，目的是創(chuàng)建一個(gè)萬(wàn)能的政府：”我們現(xiàn)在要集合中外的精華，防止一切的流弊，便要采用外國(guó)的行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)，加人中國(guó)的考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)，連成一個(gè)很好的完璧，造成一個(gè)五權(quán)分立的政府。像這樣的政府，才是世界上最完全、最良善的政府。國(guó)家有了這樣的純良政府，才可以做到民有、民治、民享的國(guó)家。“[5]

對(duì)此，孫中山還專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)了如下一個(gè)圖來(lái)加以說(shuō)明：

孫中山還解釋說(shuō)：“就這個(gè)圖看，在上面的政權(quán)，就是人民權(quán)，在下面的治權(quán)，就是政府權(quán)。人民要怎么樣管理政府，就是實(shí)行選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)；政府要怎么樣替人民做工夫，就是實(shí)行行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)。有了這九個(gè)權(quán)，彼此保持平衡，民權(quán)問(wèn)題才算是真解決，政治才算是有軌道。”[6]

二、地方自治論

在中央與地方的關(guān)系上，孫中山主張實(shí)行地方自治，他在講演中強(qiáng)調(diào)說(shuō)：“國(guó)家之治，原因于地方，深望以后對(duì)于地方自治之組織，力為提倡贊助。地方自治之制既日發(fā)達(dá)，則一省之政治遂于此進(jìn)步，推之國(guó)家亦然。”[7]在孫中山看來(lái)，實(shí)行地方自治，有助于建立真正的民主政治，管理好國(guó)家。

首先，地方自治有助于訓(xùn)練人民的政治能力。孫中山指出：“蓋國(guó)民為一國(guó)之主，為統(tǒng)治權(quán)之所出。”[8]因此，“欲民國(guó)之鞏固，必先建其基礎(chǔ)。基礎(chǔ)不必外求，當(dāng)求諸全國(guó)國(guó)民之心中。國(guó)民而身受民權(quán)之庇護(hù)，識(shí)其為無(wú)上光榮，則必出死力以衛(wèi)民權(quán)，雖有拿破侖在國(guó)中，亦莫吾毒已。”[9]他舉中國(guó)歷史上的叔孫通制朝儀為例說(shuō)：“然如何而能使國(guó)民知民權(quán)之為無(wú)上光榮乎？仆試以歷史上之事實(shí)喻之。昔漢高祖初得天下，諸將叫號(hào)不寧，賴叔孫通制定朝禮，乃始識(shí)天子之尊嚴(yán)。國(guó)民者，民國(guó)之天子也。吾濟(jì)當(dāng)以叔孫通自任，制定一切，使國(guó)民居于尊嚴(yán)之地位，則國(guó)民知所愛(ài)而視民權(quán)如性命矣。然其道必自以縣為民權(quán)之單位始也。”[10]他還說(shuō)：“共和之堅(jiān)固與否，全視乎吾民，而不在乎政府與官吏。蓋共和國(guó)與專(zhuān)制國(guó)不同，專(zhuān)制國(guó)是專(zhuān)靠皇帝，皇帝賢，尚可茍安，如不賢，則全國(guó)蒙禍。而共和國(guó)則專(zhuān)恃民國(guó)，使吾民能人人始終負(fù)責(zé)，則共和目的，無(wú)不可達(dá)。若吾民不知負(fù)責(zé)，無(wú)論政府官吏如何善良，真正之共和必不能實(shí)現(xiàn)也。是知共和國(guó)之民，應(yīng)希望自己不應(yīng)希望政府官吏也。”[11]在他看來(lái)，只有人民懂得管理政事的政治能力，會(huì)做國(guó)家的主人，才能實(shí)現(xiàn)民主政治，才能建成真正的民國(guó)。但是由于中國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)，當(dāng)時(shí)中國(guó)人民的民主意識(shí)與參政、議政能力是極端低下的。對(duì)此，孫中山有著十分清醒的認(rèn)識(shí)，他指出：“夫中國(guó)人民知識(shí)程度之不足，固無(wú)可隱諱者也。且加以數(shù)千年專(zhuān)制之毒，深中乎人心，誠(chéng)有比于美國(guó)之黑奴及外來(lái)人民知識(shí)尤為低下也。”[12]“中國(guó)四萬(wàn)萬(wàn)之人民，由遠(yuǎn)祖初生以來(lái)，素為專(zhuān)制君主之奴隸，向來(lái)多有不識(shí)為主人、不敢為主人