【摘要】 孫中山的行政法律觀在中國行政法文化發展史上具有十分積極的歷史意義，主要內容包括民政關系論、地方自治論與依法行政論。其民政關系論主張實行權能分治，以權制能，處理好民政關系，實行真正的民權；地方自治論主張在中央與地方的關系上，實行地方自治，以建立真正的民國；主張國家事務應該依法而行，政府行為也必須有法律的統一規范，官吏行政必須以法律為依據和準繩。

【關鍵詞】孫中山；行政法律觀

【正文】

孫中山（1866-1925年），名文，字德明，號逸仙，廣東香山（今中山）人，近代中國民主革命的偉大先行者，資產階級革命派的杰出代表與領袖，他的行政法律觀在中國行政法文化發展史上具有十分積極的歷史意義，但時至今日，學界對他的行政法律觀的研究要么只見樹木、不見森林，要么以制度代替思想本身，要么觀點多有偏頗，都不能全面準確地把握這一問題。本文不揣淺陋，擬從民政關系論、地方自治論和依法行政論等幾個方面對孫中山的行政法律觀進行重新探討，以期更全面準確地把握這一問題，敬請學界師友批評指正。

一、民政關系論

孫中山認為，代議制政體下，“政府過于專橫，人民沒有辦法來管理。不管人民是怎么樣攻擊，怎么樣頌揚，政府總是不理，總是不能發生效力”。[1]這就是政府濫用權力的表現。那么如何解決這一難題呢？他主張實行權能分治，以權制能，處理好民政關系，實行真正的民權。為此，他對“政治”的含義進行了這樣的解釋：“政是眾人之事，集合眾人之事的大力量，便叫做政權；政權就可以說是民權。治是管理眾人之事，集合管理眾人之事的大力量，便叫做治權；治權就可以說是政府權。所以政治之中，包含有兩個力量：一個是政權，一個是治權。這兩個力量：一個是管理政府的力量，一個是政府自身的力量。”[2]在這里，他將政治權力劃分為權和能：權也就是他說的政權，在民眾手里，也稱為民權；而能也就是他說的治權，則在政府手中，也可稱為政府權。孫中山認為，把國家大權分為政權和治權，分別交給人民和政府，將權與能分開，就可以使人民有權，政府有能，互相制衡，以避免政府濫用權力。

人民之權包括選舉權、罷免權、創制權與復決權，其中選舉權和罷免權是指選舉和罷免政府官吏的權力，創制權和復決權是指創制和否決法律的權力：“人民有了這四個權，才算是充分的民權；能夠實行這四個權，才算是徹底的直接民權。從前沒有充分民權的時候，人民選舉了官吏、議員之后便不能夠再問，這種民權，是間接民權。間接民權就是代議政體，用代議士去管理政府，人民不能直接去管理政府。要人民能夠直接管理政府，便要人民能夠實行這四個民權。人民能夠實行四個民權，才叫做全民政治。全民政治是什么意思呢？就是……用四萬萬人來做皇帝。四萬萬人要怎么樣才可以做皇帝呢？就是要有這四個民權來管理國家的大事。所以這四個民權，就是四個放水制，或者是四個接電鈕。我們有了放水制，便可以直接管理自來水；有了接電鈕，便可以直接管理電燈；有了四個民權，便可以直接管理國家的政治。這四個民權，又叫做政權，就是管理政府的權。”[3]

政府之能包括五權，即立法權、行政權、司法權、考試權和監察權。對此，孫中山于1906年在東京同盟會慶祝《民報》創刊周年紀念的演講中，曾說：“兄弟歷觀各國的憲法，有文憲法是美國最好，無文憲法是英國最好。英是不能學的，美是不必學的。英的憲法所謂三權分立，行政權、立法權、裁判權各不相統，這是從六七百年前由漸而生，成了習慣，但界限還沒有清楚。后來法國孟德斯鳩將英國制度作為根本，參合自己的理想，成為一家之學。

美國憲法又將孟氏學說作為根本，把那三權界限更分得清楚，在一百年前算是最完美的了。一百二十年以來，雖數次修改，那大體仍然是未變的。但是這百余年間，美國文明日日進步，土地財產也是增加不已，當時的憲法現在已經是不適用的了。兄弟的意思，將來中華民國的憲法是要創一種新主義，叫做’五權分立’.“[4]這里的五權，除前述的行政權、立法權、裁判權（司法權）之外，他將中國歷史上曾經存在過的考試權與監察權加進來，形成了獨具特色的五權分立理論，目的是創建一個萬能的政府：”我們現在要集合中外的精華，防止一切的流弊，便要采用外國的行政權、立法權、司法權，加人中國的考試權和監察權，連成一個很好的完璧，造成一個五權分立的政府。像這樣的政府，才是世界上最完全、最良善的政府。國家有了這樣的純良政府，才可以做到民有、民治、民享的國家。“[5]

對此，孫中山還專門設計了如下一個圖來加以說明：

孫中山還解釋說：“就這個圖看，在上面的政權，就是人民權，在下面的治權，就是政府權。人民要怎么樣管理政府，就是實行選舉權、罷免權、創制權和復決權；政府要怎么樣替人民做工夫，就是實行行政權、立法權、司法權、考試權和監察權。有了這九個權，彼此保持平衡，民權問題才算是真解決，政治才算是有軌道。”[6]

二、地方自治論

在中央與地方的關系上，孫中山主張實行地方自治，他在講演中強調說：“國家之治，原因于地方，深望以后對于地方自治之組織，力為提倡贊助。地方自治之制既日發達，則一省之政治遂于此進步，推之國家亦然。”[7]在孫中山看來，實行地方自治，有助于建立真正的民主政治，管理好國家。

首先，地方自治有助于訓練人民的政治能力。孫中山指出：“蓋國民為一國之主，為統治權之所出。”[8]因此，“欲民國之鞏固，必先建其基礎。基礎不必外求，當求諸全國國民之心中。國民而身受民全民政治是什么意思呢？就是……用四萬萬人來做皇帝。四萬萬人要怎么樣才可以做皇帝呢？就是要有這四個民權來管理國家的大事。所以這四個民權，就是四個放水制，或者是四個接電鈕。我們有了放水制，便可以直接管理自來水；有了接電鈕，便可以直接管理電燈；有了四個民權，便可以直接管理國家的政治。這四個民權，又叫做政權，就是管理政府的權。”[3]

政府之能包括五權，即立法權、行政權、司法權、考試權和監察權。對此，孫中山于1906年在東京同盟會慶祝《民報》創刊周年紀念的演講中，曾說：“兄弟歷觀各國的憲法，有文憲法是美國最好，無文憲法是英國最好。英是不能學的，美是不必學的。英的憲法所謂三權分立，行政權、立法權、裁判權各不相統，這是從六七百年前由漸而生，成了習慣，但界限還沒有清楚。后來法國孟德斯鳩將英國制度作為根本，參合自己的理想，成為一家之學。

美國憲法又將孟氏學說作為根本，把那三權界限更分得清楚，在一百年前算是最完美的了。一百二十年以來，雖數次修改，那大體仍然是未變的。但是這百余年間，美國文明日日進步，土地財產也是增加不已，當時的憲法現在已經是不適用的了。兄弟的意思，將來中華民國的憲法是要創一種新主義，叫做’五權分立’.“[4]這里的五權，除前述的行政權、立法權、裁判權（司法權）之外，他將中國歷史上曾經存在過的考試權與監察權加進來，形成了獨具特色的五權分立理論，目的是創建一個萬能的政府：”我們現在要集合中外的精華，防止一切的流弊，便要采用外國的行政權、立法權、司法權，加人中國的考試權和監察權，連成一個很好的完璧，造成一個五權分立的政府。像這樣的政府，才是世界上最完全、最良善的政府。國家有了這樣的純良政府，才可以做到民有、民治、民享的國家。“[5]

對此，孫中山還專門設計了如下一個圖來加以說明：

孫中山還解釋說：“就這個圖看，在上面的政權，就是人民權，在下面的治權，就是政府權。人民要怎么樣管理政府，就是實行選舉權、罷免權、創制權和復決權；政府要怎么樣替人民做工夫，就是實行行政權、立法權、司法權、考試權和監察權。有了這九個權，彼此保持平衡，民權問題才算是真解決，政治才算是有軌道。”[6]

二、地方自治論

在中央與地方的關系上，孫中山主張實行地方自治，他在講演中強調說：“國家之治，原因于地方，深望以后對于地方自治之組織，力為提倡贊助。地方自治之制既日發達，則一省之政治遂于此進步，推之國家亦然。”[7]在孫中山看來，實行地方自治，有助于建立真正的民主政治，管理好國家。

首先，地方自治有助于訓練人民的政治能力。孫中山指出：“蓋國民為一國之主，為統治權之所出。”[8]因此，“欲民國之鞏固，必先建其基礎。基礎不必外求，當求諸全國國民之心中。國民而身受民權之庇護，識其為無上光榮，則必出死力以衛民權，雖有拿破侖在國中，亦莫吾毒已。”[9]他舉中國歷史上的叔孫通制朝儀為例說：“然如何而能使國民知民權之為無上光榮乎？仆試以歷史上之事實喻之。昔漢高祖初得天下，諸將叫號不寧，賴叔孫通制定朝禮，乃始識天子之尊嚴。國民者，民國之天子也。吾濟當以叔孫通自任，制定一切，使國民居于尊嚴之地位，則國民知所愛而視民權如性命矣。然其道必自以縣為民權之單位始也。”[10]他還說：“共和之堅固與否，全視乎吾民，而不在乎政府與官吏。蓋共和國與專制國不同，專制國是專靠皇帝，皇帝賢，尚可茍安，如不賢，則全國蒙禍。而共和國則專恃民國，使吾民能人人始終負責，則共和目的，無不可達。若吾民不知負責，無論政府官吏如何善良，真正之共和必不能實現也。是知共和國之民，應希望自己不應希望政府官吏也。”[11]在他看來，只有人民懂得管理政事的政治能力，會做國家的主人，才能實現民主政治，才能建成真正的民國。但是由于中國的歷史文化傳統，當時中國人民的民主意識與參政、議政能力是極端低下的。對此，孫中山有著十分清醒的認識，他指出：“夫中國人民知識程度之不足，固無可隱諱者也。且加以數千年專制之毒，深中乎人心，誠有比于美國之黑奴及外來人民知識尤為低下也。”[12]“中國四萬萬之人民，由遠祖初生以來，素為專制君主之奴隸，向來多有不識為主人、不敢為主人