明代的省級制度有過兩次重大變化：明初承元制設行省統馭郡縣衛所，洪武九年改行省為布政使司，確立都、布、按并立的體制；宣德以后陸續向各地派駐的巡撫，逐步成為地方最高軍政長官，巡撫衙門成為新的省級權力機構。所不同的是，第一次變化出于最高統治者的主觀設計而以制度的形式確立，但三司并立作為省級權力結構的時間最多不過持續了半個世紀；第二次變化則完全受著客觀社會政治因素的推動而發生，雖然其實際地位并未以法律形式公開確立，但實際發揮作用的時間卻長達一個半世紀，并為清代所承襲且為定制。本文擬就明代巡撫的設置及其地方化、制度化等問題進行初步探討。

一

關于巡撫的設置，在明中葉主要有三種看法。

洪武說。鄭曉認為巡撫之名始于洪武二十四年敕遣皇太子巡撫陜西[1]。《明史·職官志》以此并據《會典》予以發揮：

巡撫之名，起于懿文太子巡撫陜西。永樂十九年，遣尚書蹇義等二十六員巡行天下，安撫軍民。以后不拘尚書、侍郎、都御史、少卿等官，事畢復命，即或停遣。[2]

這段記載給我們提供了三條線索：一、巡撫起源于臨時性差遣；二、巡撫之名，得之于它的特殊使命，“巡行天下、安撫軍民”；三、與一般的御史出巡不同，巡撫主“安撫”而非主“監察”，且體制甚重，被稱為“大臣出巡”。但卻容易給人們造成一個錯覺，以為明代巡撫一直停留在“事畢復命，即或停遣”的臨時性差遣的階段之上。

永樂說。王鏊、徐學聚等認為，明代巡撫始置于永樂十九年王彰巡撫河南。清代官修《歷代職官表》贊同這一看法，并對洪武說提出質疑：

王彰奉敕，為有明設巡撫之始。先是洪武二十四年遣皇太子巡撫陜西，蓋暫一行之，非定制也。[3]

其實，王彰巡撫河南，也是“暫一行之”。王鏊《守溪筆記》載：時有告周王將不軌者，成祖欲以兵臨之，都御史王彰勸止，請帶御史三四人巡撫其地，成祖從其請。王彰到河南，勸周王交出三護衛，隨即還朝。而像王彰這樣臨時性的差遣，在永樂并非一例。永樂二年就曾遣給事中雷填巡撫廣西。

宣德說。何孟春認為明初未有巡撫，宣德間始以侍郎、都御史為之。孫承澤《天府廣記》肯定了這一說法，認為：

洪熙初，嘗命廣西布政使周干巡視直隸、浙江。至宣德元年二月，干還，言有司多不得人，土豪肆虐，良民苦之。乞命廷臣往來巡撫，庶民安田里。下吏部會戶部、工部議，遂命廣西按察使胡概為大理寺卿，同四川參政葉春巡撫直隸及浙江諸郡。此設巡撫之始。[4]

《明史·宣宗紀》據此，并據《實錄》在時間上作了修正：宣宗于洪熙元年八月癸未遣胡概、葉春巡撫南畿浙江，“設巡撫自此始”。

如果將巡撫作為一項制度來考慮，其設置當有兩個前提：一，專撫一地；二，相對穩定。據《明史》本傳，胡概（后復姓熊）自洪熙元年八月撫浙直，至宣德五年始離任還朝。因此，將其作為明代巡撫的開端是可取的。宣德五年，趙新、趙倫、吳政、于謙、曹弘、周忱等六人分往江西、浙江、湖廣、河南及山西、北直及山東、南直之蘇松等地巡撫，巡撫的設置開始成為經常性的措施。故王世貞又認為：“各省專設（巡撫），自宣德五年始。”[5]

[1] 鄭曉《今言》卷二之一一。

[2] 《明史》卷七三《職官志二·都察院》。

[3] 清敕修《歷代職官表》卷五0《總督巡撫》。

[4] 孫承澤《天府廣記》卷二三《都察院》。

[5] 《明會要》卷三四《職官六》巡撫。

二

明代巡撫的設置，有其明顯的階段性，總的趨勢則是逐步地方化和制度化，即由中央的派出大員向地方的軍政長官轉化，由臨時性的差遣向永久性的機構轉化。

宣德、正統時期，是明代巡撫設置的嘗試期。其特點是，一般以某項特殊性差遣為過渡，并有一定的盲目性和重疊性。宣德五年趙新等人分撫各省，直接使命是總督稅糧。《明宣宗實錄》載：“宣德五年九月丙午，先是，上謂行在戶部曰：‘各部稅糧，多有逋慢。督運之人，少能盡心。奸民猾胥，為弊滋甚。百姓徒費，倉稟未充。宜得重臣往蒞之。’”于是命趙新等人分赴各地，“總督稅糧”。但是，在督糧過程中，不可避免遇到一系列問題，如有司作弊、豪戶包攬，以及農民逋負等等，因而又得“便宜行事”，“往來巡撫，撫安一方”[1]。

先有專責，兼為巡撫的情況，在宣德、正統時有很大的普遍性。胡概、周忱曾相繼巡撫南直，有人以胡概為喻，諷諫周忱用法過于寬大，周忱解釋說：“胡卿敕旨，在祛除民害；朝廷命我，但云安撫軍民。委寄正不同耳。”[2]直至景泰元年，景帝在給耿九疇的敕諭中仍說：“往者命爾巡治鹽法，今特命爾不妨前事，仍兼巡撫鳳陽、淮安、揚州、廬州四府、滁、徐、和三州，撫安軍民。”[3]

盡管如此，對巡撫的基本職責，也開始有了較為明確的規定。這可以從宣德八年給各處巡撫的敕諭中看出：

茲命爾等巡撫郡縣，務宣德意、撫民人，扶植良善。一切稅糧，從爾設法區處，必使人不勞困、輸不后期；衛所屯種，從爾比較，水田圩岸，亦從提督，使耕耘有時、水旱無患。應有便民之事，悉具奏聞。[4]

巡撫之外，又有鎮守，始置于英宗即位之初。因而在許多地方出現了巡撫與鎮守并設的局面。如山西、河南，宣德五年已命于謙巡撫，宣德十年五月又讓于謙鎮守河南，旋兼巡撫，而命兵部右侍郎徐琦、工部左侍郎鄭辰、刑部右侍郎吾紳、左通政周銓等并巡撫山西[5]。又如江西，已有趙新巡撫，宣德十年正月復命右僉都御史王翱往鎮守[6]。在英宗即位后的不到五個月，江西、湖廣、河南、山東、陜西諸省和寧夏、甘肅、遼東諸邊均設置了文臣鎮守，與巡撫并稱“鎮巡官”。

《明會典》將鎮、巡概視作巡撫：“初名巡撫，或名鎮守”[7]，而不作區分。這種處理是有道理的，因為后來鎮、巡歸于一途。但這并不等于巡撫、鎮守完全沒有區別。一般來說，宣德、正統時的巡撫盡管在事實上多久駐一地，但明政府卻仍將其視作臨時差遣，如徐琦等巡撫山西即是。而鎮守則一開始就有定制的趨勢。如陳鎰鎮守陜西、于謙鎮守河南，皆歷時十余年。正統六年，又開始實行鎮守更代制。這年正月，命王翱、盧睿分往陜西、寧夏，代陳鎰、金濂鎮守，規定“歲一更代”[8]。

對于巡撫的地方化和制度化，鎮守的設置無疑是重要的一步。但巡撫、鎮守重疊，各持敕書，各行其事，出政多門，紛繁騷擾，往往使地方有司無所適從。

景泰至正德，是巡撫的全面地方化和制度化時期。在這一時期，巡撫制度經歷了一些重要的發展和變化。

鎮守和巡撫重疊的局面是在天順時改變的。英宗復辟后，曾應石亨、曹吉祥等人的要求，罷去各地鎮、巡官。天順二年四月，又因“各邊革去文臣巡撫，十分狼狽”，經李賢建議，復置巡撫[9]。但出于“鎮守既有總兵，又有內臣”的考慮，因而文臣出鎮，“不復有鎮守之稱，但稱巡撫”[10]。鎮、巡自此合一，并保留了鎮守久駐一地及更代原則，使巡撫的地方化和制度化前進了一大步。

巡撫編制的歸屬從景泰開始趨于劃一。巡撫初設之時，胡概為大理寺卿，葉春為參政，趙新等六人為六部侍郎；正統時設置的鎮守文臣，也是或部或院，未行統一。這樣，巡撫在文移往來、迎送禮遇等問題上往往和負有糾舉之責的巡按御史、提刑按察使發生糾紛。宣德時趙新以吏部右侍郎巡撫江西，按察使就因非其部屬而拒絕予以合作。為此，宣德七年四月專門規定了巡撫與巡按、按司的文移事例[11]。景泰四年，耿九疇以刑部右侍郎鎮守陜西，布政使許資提出：“侍郎出鎮，與巡按御史不相統，事多拘滯，請改授憲職。”為了進一步解決撫、按之間“文移往來，亦多窒礙”的矛盾，明政府接受了許資的建議，將耿九疇由刑部右侍郎轉右副都御史，仍鎮守陜西[12]。此后，各地鎮巡官陸續向都察院系統遷轉，皆稱“巡撫都御史”。巡撫考滿，可望“回院”主持兩京都察院事務。

巡撫的資格也逐漸制度化。趙翼指出：“宣德中，于謙由御史超拜兵部右侍郎，巡撫河南、山西，此尚沿國初用人不拘資格之例。迄資格既定，則巡撫用僉都御史、或由布政使升用。”[13]這一說法雖然過于絕對，卻無意中揭示了明代巡撫內外官并用的原則。一般來說，自成化、弘治以后，巡撫均于兩京各寺卿、少卿，大理寺丞，資歷較深的給事中、御史、郎中，以及在外之布政使、按察使、參政，資歷較深的兵備副使、上等知府內推升。原職高者為副都御史，稱巡撫某處右副都御史；原職卑者為僉都御史，稱巡撫某處右僉都御史[14]。

巡撫與京師的聯系也相對減弱。景泰元年，禮科給事中李實等提出：“各處鎮守、巡撫等官，（違家）動經三、五、七年，或一、二十年。家室懸隔，患疾病而不能相恤；子女遠違，（欲）婚姻而不能嫁娶。有子者尚遺此慮，無子者誠為可矜。乞敕各官議，許其妻子完住。”[15]這一建議得到準許。從李實等人的本意來看，完全是為解決巡撫與家人的異地分居問題，卻無意中使巡撫與所有外官一樣，得攜家眷赴任，從而減少了巡撫與京師的個人瓜葛。宣德十年，曾定各地鎮、巡官每年八月赴京會廷臣議事[16]。后又規定，離京師較近的遼東、大同、南北直隸和北方諸省每年一次，西北的寧夏、延綏、甘肅和南方諸省兩年一次[17]。但當巡撫赴京之時，又常因地方有事而不果行，這一規定實為虛文。幾經反復之后，成化二十二年最終廢止了巡撫赴京議事的規定[18]。明政府實際上已承認巡撫的地方化。

巡撫初設時，往往是在本省“往來巡撫”，與布政司合署辦公。景泰、天順以后，各地巡撫陸續開府建衙。從此，巡撫不僅僅是指“巡撫都御史”個人，而且是指以巡撫為首腦的新的權力機構——巡撫衙門。何喬新對弘治時建司于贛州的南贛巡撫衙門作了如下記敘：

前后堂五間，穿堂兩廊，大門、儀門廊廡各若干間，東左建寢室，又東則建賞功所。大門之外，立撫安、鎮靜二牌坊。屏墻之南，又立三司廳，以為巡守、兵備會議白事之所。……穹堂峻宇，高閎崇墉，規制壯麗，它鎮所未有也。凡政令之布、賞罰之施，皆在此。諸帥出兵、受律、獻馘，亦在此。郡縣百司政有弛張，亦必至此白之，而后敢罷行焉。[19]

至嘉靖，巡撫的地方化和制度化已經完成，并形成了四種不同的類型。

一、居三司之上，為各省最高權力機構。明代全部十三個布政使司均設定員巡撫，三司屬其管轄。王鏊對弘治、正德以后的省級體制結構作了這樣的說明：“各省布政使二人，參政二人，參議二人；按察使一人，副使二人，僉事二人；又有（巡撫）都御史統之。”[20]這一類型，是明代巡撫的主流，也是本文討論的重點。

二、加強對邊境地區的管轄，為新省區建制的開端。這類巡撫主要設在邊境地區，又多在原有的行都指揮使司的基礎上發展而成，以遼東、寧夏、甘肅為典型。遼東本屬山東布政司，寧夏、甘肅則隸屬陜西布政司，明初分別設有山東行都司、寧夏衛、陜西行都司。隨著這些地區的逐步開發，加上邊患日重，英宗即位后增設文臣鎮守（天順以后改稱巡撫），逐漸由軍事單位過渡為行政單位。成化二年，因遼東已有巡撫而罷山東按察司分巡官；同時，寧夏、甘肅也從陜西分離出來。這樣，東北和西北的政區劃分更為合理了，清朝遂正式置省。另外，南直隸本是明初中央直接管轄的地區，它繼承了歷代“京畿”和元代“腹里”的遺意。永樂遷都北京后，南京稱為南都，雖仍有部院九卿，但形同虛設，無法對這一廣大地區實行有效管轄。為此，明政府在南直隸分設蘇松（后改應天）、鳳陽兩巡撫，其管轄范圍奠定了江蘇、安徽兩省的基礎。陸深認為：“宣德間以關中、江南地大而要，始命官更代巡撫，不復罷去。”[21]盡管在細節上尚欠準確，但對這類巡撫的設置應該說還是有所認識的。

三、組成特別區。這類巡撫主要設置在數省交界、統治力量薄弱的山區，以南贛、鄖陽為典型。南贛巡撫正式設置于弘治十年，是由原江西按察司所轄嶺北道發展而來的。成化二十二年，江西巡撫閔珪疏言：“贛州與福建、廣東、湖廣鄰境，流賊攻劫，分巡等官責任不專，事多牽制。”明政府遂命江西按察僉事李轍專居贛州，主持防剿之事[22]。二十三年，又設分守參將、兵備副使各一員于贛州府會昌縣[23]。這樣，在贛州出現了分巡、分守、兵備副使三套機構，猶似一省之有三司。弘治十年，設巡撫以統之。何喬新詳細記敘了南贛巡撫設置的原委：

（弘治七年）汀、贛奸民合為寇，其始甚微，萑符狗鼠之盜耳。郡縣有司無遠略，不急逐捕，其勢寢熾。而岑南湖湘之不逞者，從而和之，四出剽掠，劫富家、燔民居、掠帑藏、殺官軍，哄然為東南郡縣患。有司始駁而圖之，備其東則發于西，剿于南則竄于北。時鎮守江西太監鄧公原，暨巡按監察御史、布按二司議，以為盜之未平，以政令不一，而鄰境有司不肯協力故也。宜設巡撫憲臣，置司要地以節制之，而割附近鄰縣以隸之，則盜易平也。[24]

于是廷推廣東左布政使金澤為巡撫，升右副都御史，置司于贛州，割江西之南安、贛州二府，福建之汀州府，廣東之韶州、惠州、南雄三府，湖廣之彬州以隸之，在閩、粵、湘、贛四省邊境建立了一個特別行政區。

鄖陽巡撫的設置，在某種意義上可說是明政府與該地流民相妥協的產物。自宣德始，山東、河南、江西、湖廣、陜西等處流民大批移居人煙稀少的川、湖、陜交界的荊襄地區。明政府對流民采取了強迫返鄉政策，從而激起聲勢浩大的荊襄流民起義。起義被鎮壓后，流民在武力的脅迫下陸續離境。但事隔不久，各地流民復向該地區遷徙，且越來越多。為避免再次引起動亂，明政府接受了原杰、王恕、吳道宏等人的建議，采取了以下措施：一、將各地遷往荊襄地區的流民分別附籍于所在州縣，承認其遷居的合法性[25]；二、拓鄖陽縣為鄖陽府，同時設湖廣行都司及所屬鄖陽衛，命河南、湖廣巡撫兼撫之，以加強統治[26]；三、于成化十五年五月升湖廣巡按御史吳道宏為大理寺少卿，撫治鄖陽，建立起準巡撫機構[27]，以湖廣之鄖陽、襄陽二府，河南南陽府之鄧、唐等州縣，陜西西安府之商州、漢中府之興安等州縣，以及四川之夔州府以隸之。

從國家機器對內鎮壓的職能和階級實質來看，這類巡撫顯然具有特殊意義。

四、組成戰區。這類巡撫有兩種情況。一是設置于原來的邊境重鎮，如宣府、大同等，有相對的穩定性；二是根據戰事的發展臨時增設，事平則罷，如崇禎時為抵抗后金而設置的密云、登萊等巡撫，這可視為巡撫在非常時期的變態。

《明史·職官志》共列明代巡撫三十三個，茲歸類如下。第一類：廣東、浙江、福建、河南、山西、山東、陜西、四川、湖廣、江西、廣西、云南、貴州。第二類：鳳陽、應天（以上由南直隸劃分）、順天、保定（以上由北直隸劃分）、遼東（由山東分出）、寧夏、甘肅、延綏（以上由陜西分出）。第三類：南贛、鄖陽、松潘、偏沅。第四類：宣府、大同、天津、登萊、安廬、密云、淮揚、承天（天津以下六巡撫皆為明末兵興時增設）[28]。

[1] 《明宣宗實錄》卷七0，宣德五年九月丙午。

[2] 《明史》卷一五三《周忱傳》。

[3] 《明英宗實錄》卷一九七，景泰元年十月庚辰。

[4] 孫承澤《天府廣記》卷二三《都察院》。

[5] 《明英宗實錄》卷五。宣德十年五月壬申。

[6] 《明英宗實錄》卷一，宣德十年正月辛丑。

[7] 《明會典》卷二0九《都察院·督撫建置》。

[8] 《明英宗實錄》卷七五，正統六年正月壬子。

[9] 李賢《天順日錄》。

[10] 沈德符《萬歷野獲編》卷二二《督撫·巡撫之始》。

[11] 《明宣宗實錄》卷八九，宣德七年四月壬子。

[12] 《明史》卷一五八《耿九疇傳》。

[13] 趙翼《廿二史札記》卷三六《明末巡撫多由邊道擢用》。

[14] 張璁《論館選巡撫兵備守令》，載《明經世文編》卷一七七。

[15] 《明英宗實錄》卷一八七，景泰元年正月辛未。

[16] 《明英宗實錄》卷九，宣德十年九月壬辰。

[17] 《明會典》卷二0九《都察院·督撫建置》。

[18] 《明憲宗實錄》卷二七四，成化二十二年正月戊申。

[19] 何喬新《新建巡撫院記》，載《明經世文編》卷六七。

[20] 王鏊《震澤長語》。

[21] 陸深《玉堂漫筆摘抄》。

[22] 《明憲宗實錄》卷二七五，成化二十二年二月甲辰。

[23] 《明孝宗實錄》卷八，成化二十三年二月癸酉。

[24] 何喬新《新建巡撫院記》，《明經世文編》卷六七。

[25] 原杰《處置流民疏》，《明經世文編》卷九三。

[26] 原杰《開設荊襄職官疏》，《明經世文編》卷九三。

[27] 《明憲宗實錄》卷一九0，成化十五年五月甲子。

[28] 《明史》卷七三《職官志三·都察院》。 三

景泰以后，隨著巡撫的全面地方化和制度化，巡撫成為居三司之上的地方最高軍政長官，巡撫衙門成為省級權力機構，三司實際上已下降為部門性機構。由于巡撫是由臨時性差遣演變為永久性機構的，因此，人們對巡撫的地位有一個認識過程。這一認識過程客觀上又反映了巡撫制度的演變過程，只是認識上的變化總比實際上的變化要慢半拍。

正統十一年，巡撫直隸監察御史李奎請遣巡撫官賑濟永平、灤州饑民，并于浙江、江西、湖廣等地復置巡撫。英宗認為，巡撫因事而設，茍非其人，適增繁擾，否決了李奎的建議[1]。景泰六年，刑部尚書俞士悅以福建遠隔京師，邊臨大海，“草寇竊發”，請遣重臣巡撫。吏部尚書王直則認為，捕盜之責在三司，毋需巡撫。景帝也認為：“非有大事，不許輕遣廷臣。”[2]可見，巡撫在正統、景泰時尚被視為臨時性差遣。

弘治時何孟春則指出：“今之巡撫，即魏之慰撫大使，隋之宣撫大使，唐之存撫、安撫使也。宋亦時有命之。而今為重。邊方領（制）置之權，腹里兼轉運之職，手持敕紙，便宜行事，三司屬其管轄，數郡系以慘舒。”[3]肯定了巡撫在地方事務中的崇高地位和重要作用，但對巡撫作為地方行政制度的估計卻略顯不足。

至嘉靖，吏部尚書桂萼明確指出：“足食足民大計，全賴巡撫、兵備官整理。”[4]世宗則認為：“用當此任者，須要好官，以保吾民。”[5]最高統治集團已公開將巡撫視作地方保民守土官了。

巡撫的職責范圍，主要有三個方面：撫循地方、考察屬吏、提督軍務，即治民、治吏、治軍。

撫循地方，是巡撫的基本職責。上文所引宣德八年給各處巡撫的敕諭，已有較明確的規定。嘉靖十一年重申：“凡徭役、里甲、錢糧、驛傳、倉稟、城池、堡隘、兵馬、軍餉，及審編大戶糧長、民壯快手等項地方之事，俱聽巡撫處置。”[6]自然，一切與此有關及由此派生出來的招撫流民、勸課農桑、勘報災情、督籌稅糧，賦役的均平與捐免，民變的化解與鎮壓，以及水利的興修、礦場的開閉等等，皆責之巡撫。

考察屬吏，是巡撫的又一基本職責。宣德七年八月，命各處巡撫侍郎會巡按御史共同考察三司及郡守官[7]。弘治元年，左都御史馬文升、兵部尚書余子俊奏準，命巡撫、巡按歲核鎮守總兵、中官及分巡、守備等官政績，行保舉、論劾[8]。其著名者如天順六年，巡撫山西僉都御史李侃考察屬吏，一次奏罷布政使王永、李正芳以下一百六十余人[9]。但是，與撫循地方專責巡撫不同，考察屬吏則是由巡撫會巡按共同進行。

明代正式以文臣參預軍務，始于永樂四年七月。時討安南，以朱能為征夷將軍總兵官，兵部尚書劉儁參贊軍務[10]。此后，凡軍興，例以文臣贊軍務。而軍事行為又必然牽涉到軍餉的籌集供給和地方的治安等問題，故宣德以后文臣參贊軍務者多兼巡撫，或以原有巡撫和鎮守提督參贊軍務。如宣德十年三月，陳鎰、羅亨信分鎮陜西、甘肅，兼“提督所屬衛所官軍土軍操練”[11]；又如景泰二年二月，敕巡撫永平等處右僉都御史鄒來學提督順天、永平軍務[12]。隨著社會矛盾的激化，巡撫的軍事職能也逐漸加強。舉凡軍伍的整飭、將校的任免、軍隊的布防、軍餉的供給，皆由巡撫主持或參預決策。嘉靖初，在楊廷和、張璁等人的主持下，各地鎮守中官陸續撤回，鎮守總兵的地位也日漸下降，巡撫成了各地駐軍實際上的首腦。無論是北方的御“寇”，還是東南御“倭”，抑或內地平“賊”，巡撫皆負指揮之責，總兵以下，悉聽指麾。明中葉以后各地發生的兵變，巡撫也首負其咎。但是，直至明亡，巡撫與提督軍務也并未完全合一。萬歷十五年重修《大明會典》時，各地定制巡撫凡二十五員，其中二十四員具有軍事職能，內地兼提督軍務銜，邊鎮有總兵處兼贊理軍務銜，惟廣西巡撫未兼銜提督，因而也不參預軍務[13]。《會典》兵部一章，列入了所有二十四員兼理軍務的巡撫，也獨不及廣西[14]。巡撫須兼銜提督，方能參預軍務的原則，亦為清朝所繼承。

在具備上述共同職責的同時，各地巡撫往往又有各自的特別使命。蘇松江南，是明朝財賦所出之地，故應天巡撫有“總理糧儲”之責。徐、滁、蘇北，處運河中段，地鄰江南，為南北漕運之樞紐，故鳳陽巡撫有“總督漕運”之任。河南、山東在黃河下游，二巡撫皆“兼管河道”[15]。內地庶政紛繁，巡撫以察吏安民為主；邊境軍務叢脞，巡撫則主整軍御“寇”。

撫循地方、考察屬吏、提督軍務，分別是明初布政司、按察司、都指揮司的職掌，巡撫制度的形成及三司職權的向巡撫集中，無疑改變了三司并立的省級權力機構，說明了明代省級體制的重新組合。值得注意的是，在三司職權向巡撫集中的同時，對巡撫的各種制約力量也逐步形成，它來自以下幾個層次。

一是平級制約力量。各省專設巡撫之前，邊境重鎮和內地一些省份已設有鎮守總兵。據《明太宗實錄》，在成祖即位后的不到兩年時間里，山東、云南、浙直、遼東、寧夏、廣西、貴州、甘肅、大同、江西、廣東、陜西等十三省、鎮先后設鎮守總兵。宣德、正統間，一面向各地派遣巡撫和鎮守文臣，一面又漸次派駐鎮守中官。因而在部分地區形成了總兵、中官、文臣三鎮守并立的新三角關系[16]。為此，天順以后文臣出鎮，皆改稱巡撫。巡撫往往受制于總兵、中官，并在天順、正德時兩度遭致打擊。嘉靖以后，總兵地位下降，鎮守中官撤回，但在制度上，總兵和巡撫仍是平級關系，邊鎮又時時復設中官鎮守，總兵、中官、巡撫的敕諭也各不相同，各有所司[17]。因此，在邊境地區，總兵和中官仍然是對巡撫的牽制力量。

二是自下而上的制約力量。盡管三司已隸屬巡撫，但在名義上卻仍然是法定的省級機構，對巡撫保持著相對的獨立性。萬歷十五年重修《大明會典》，將巡撫列入都察院，而將三司分別列為地方最高機構。這種處理，雖然主要是為了表示遵循明太祖所定的“祖制”，但在客觀上又使巡撫頤使三司有名不正、言不順之嫌。宣德四年、嘉靖十一年、萬歷二年，明政府還三次以法令形式要求巡撫“不許輒差都、布、按三司及軍衛、府州縣正官、掌印官”[18]。三司職員有不職者，巡撫不得自行處理，而只能“奏罷”。萬歷元年十月，又規定凡考察屬吏，任期三年之內的布政使、按察使升京堂者，“聽南京科道論劾，外省撫、按不得一概參論”[19]。巡撫有違法行為，三司長官亦得向中央參奏。這樣，一方面是巡撫統馭三司，另一方面，三司也對巡撫實行牽制。

三是來自中央各部門自上而下的制約。巡撫的任命須經廷推，內地巡撫的廷推由吏部會戶部主持進行，邊方則由吏部會兵部主持。巡撫的考課、黜陟、改調，操于吏部考功、文選二司。京察確定去留后，又得聽科道糾劾、拾遺。地方重大事務未及完報者，亦由科道查參[20]。縱觀有明一代巡撫，幾乎沒有不被科道論劾者。巡撫屬內的農桑賦役事務，得接受戶部的指導，所管軍務，得聽命于兵部。巡撫對地方重大問題的處置，在正式上疏前一般還得用揭貼請示內閣[21]。

四，尤其值得注意的是各省巡按御史對巡撫的制約。明代御史的分道巡按，始于洪武十年。此后，巡按御史逐漸成為中央對地方的主要監察力量和都察院在各地的派出機構。正德時胡世寧就指出：“天下親民者，郡縣守令也；總督郡縣者，藩臬二司也；巡察二司守令者，巡按御史也。”[22]景泰四年以后，巡撫均戴都御史銜，確定了對巡按的統屬關系。但是，巡按御史在履行職責時仍保持獨立性，巡撫不得干預。王鏊《守溪筆記》有這樣一段記載：

（景泰間，李秉）公以都御史巡撫宣府，張鵬以御史巡按。有武臣私役士卒，公將劾之。故事，（巡撫）都御史不理訟獄，公以囑鵬，親詣之。鵬不可，曰：“鵬非公問刑官也。”強之再三，必不可。公乃自為奏劾之。事下御史，鵬曰：“今日乃可理耳。”[23]

可見，巡按并不是對巡撫，而是直接對中央都察院負責。嘉靖十一年重定撫、按職掌時更明確規定：“其文科武舉，處決重辟，審錄冤刑，參拔吏典，紀驗功賞，系御史獨專者，巡撫亦不得干預。”[24]但巡撫所行之政，巡按卻可查核糾劾。成化十八年五月，命巡按御史每年將鎮守總兵和巡撫都御史的政績奏上聽勘[25]。嘉靖十一年重申：“地方之事，俱聽巡撫處置。都、布、按三司將處置緣由，備呈巡按知會。巡按御史出巡，據其已行之事，考查得失，糾正奸弊。”[26]在巡撫和總兵、中官及三司、郡縣官發生互訐時，也由巡按御史勘核上聞。

這樣，巡撫一方面總攬一省之軍政，被視為“封疆大吏”，另一方面，又必須作為地方長吏接受巡按代表中央所進行的糾舉督察。另外，嘉靖以后在諸邊陸續設置的總督，不定期差遣的巡視官，以及形形色色的公差御史等，也都在一定程度上對巡撫起著牽制乃至控制作用。因此，盡管明代巡撫集三司之權為一體，卻不可能成為獨立的政治力量，更無法象唐代節度使及晚清督撫那樣，發展成為與中央對抗或齟齬的地方勢力，而只能是緊密地依附于中央政權。

[1] 《明英宗實錄》卷一三九，正統十一年三月丙戌。

[2] 《明英宗實錄》卷二五五，景泰六年閏六月丁卯。

[3] 何孟春《陳萬言以俾修省疏》，《明經世文編》卷一二七。

[4] 《明世宗實錄》卷八三，嘉靖六年十二月乙丑。

[5] 張璁《論館選巡撫兵備守令》，《明經世文編》卷一七七。

[6] 《明會典》卷二一一《都察院·撫按通例》。

[7] 《明宣宗實錄》卷九四，宣德七年八月庚子。

[8] 《明孝宗實錄》卷一0，弘治元年閏正月己巳；卷二一，弘治元年十二月丁巳。

[9] 《明史》卷一五九《李侃傳》。

[10] 《明太宗實錄》卷五六，永樂四年七月辛卯。

[11] 《明英宗實錄》卷三，宣德十年三月辛巳。

[12] 《明英宗實錄》卷二00，景泰二年正月丙午。

[13] 《明會典》卷二0九《都察院·督撫建置》。

[14] 《明會典》卷一二八，《兵部，督撫兵備》。

[15] 《明會典》卷二0九《都察院·督撫建置》。

[16] 參見《明代的鎮守中官制度》。

[17] 《明武宗實錄》卷一七五，正德十四年六月癸亥。

[18] 《明會典》卷二一一《都察院·撫按通例》。

[19] 《嘉靖新例》卷一《吏例》。

[20] 《明史》卷七一《選舉志三》。

[21] 《明神宗實錄》卷一四七，萬歷十二年三月己亥。

[22] 胡世寧《守令定例疏》，《明經世文編》卷一三六。

[23] 王鏊《守溪筆記》。

[24] 《明會典》卷二一一《都察院·撫按通例》。

[25] 《明憲宗實錄》卷二二七，成化十八年五月庚寅。

[26] 《明會典》卷二一一《都察院·撫按通例》。

四

從巡撫的設置到它的全面地方化和制度化，成為地方最高權力機構，整個過程是在不自覺和被動中進行并完成的。明政府一開始就力圖維系原有的三司并立體制，堅持巡撫臨時性差遣的原則。成化以前一些地區巡撫的置而復罷、罷而復置說明了這一點。但是，客觀形勢的發展則不斷沖擊并最終改變了明朝最高統治集團的主觀愿望。明代巡撫的地方化和制度化，主要受著以下幾個因素的推動。

首先，是宣德、正統時開始激化的社會矛盾和在各地興起的人民反抗斗爭。巡撫正是應強化對地方統治的需要而產生的。

明初社會經濟的恢復和發展，以及明政府推行的維護自然經濟的政策，帶來了兩個副產品——人口增長和土地兼并。其后果在宣德、正統時開始暴露出來，流民問題逐漸嚴重，各地農民的反抗時有發生，政府的賦役來源也受到影響。河南、江西、浙江、山西、和南直隸等地巡撫，正是在這一形勢下設置的。明政府的初衷，是指望有廷臣處理，上述問題可很快解決，巡撫就可以事畢復命，不再復遣了。但是，巡撫盡管可以憑藉朝廷重臣的身份在災情嚴重地區開倉賑民、招撫流亡，以解燃眉之急；也可以督促地方有司平定民眾的斗爭，以恢復正常的統治秩序；還可以持敕懲治某些橫行鄉里的鄉紳豪戶，祛除民害。但它只能緩和一時一地的階級矛盾，卻無法從根本上解決社會矛盾的激化。而自景泰、天順，尤其是成化以后，農民的流亡和鬧事乃至起義已不再是個別的地區性問題，而是普遍的全局性問題，因此，巡撫不僅不能“事畢復命”，一些已被撤回的巡撫也紛紛恢復，并加速了地方化和制度化。如正統十四年在福建爆發的鄧茂七起義，就同時導致了江西、浙江二巡撫的恢復和福建巡撫的設置[1]。

社會矛盾的激化對巡撫軍事職能的強化更具有決定性的作用。王世貞代書的《重建（鄖陽）提督軍務行臺記》充分說明了這一點：

（鄖陽）名為提督撫治，而不恒受符節，不得從軍興法以便宜從事。雖亦用考功計吏，顧三方之撫臣實共之，而其黠桀者陽受束而陰撓（之），以左支右吾，甚或借軀椎埋。奸鑄亡命之徒一探丸，而繁丑糜至蚋附。距弘治于今未百年，而叛者十三。一殺卒，二殺令，三殺尉，而禍未已竟也。則豈其先臣之咸勿事事，毋亦縣官之所以委任之者未盡歟？臣不勝過計，竊以當武宗朝，贛實據江閩嶺海要害，數困賊，而都御史（王）守仁以提督軍務請，詔許之一切便宜從事，守仁用是得募卒搜伍，繕甲庀訾。……臣不佞，不敢望守仁。請鄖一切得比贛。[2]

明政府同意了這一要求，將撫治鄖陽的璽書更改為提督軍務兼撫治，給令旗令牌，得便宜行事。內地巡撫的提督軍務，多類此。

其次，是在社會矛盾激化的形勢下，三司并立的體制暴露出事權不一、運轉不靈的弊端，也不能適應統治集團內部新的力量對比關系。巡撫又是應解決地方政治體制的不合理性、適應統治集團內部關系變化的需要而產生的。

明初，為解決行省體制過重、權力過于集中和文、武兩大集團權力分配的問題，在各省設置都衛（后改都司）以統馭衛所，形成了行省——府縣，都衛（都司）——衛所兩大平行系統，并在此基礎上確立了都、布、按三司并立的省級政治體制。三司并立，有利于保持省級機構間的平衡，有利于中央的集權和地方的分權。從理論上說，又各有所司，事有所歸。但社會的發展，統治集團內部各種政治勢力之間的力量對比，平衡總是相對的，而不平衡則是絕對的。宣德、正統以后，三司并立的體制無法適應文官集團勢力的擴充和軍人集團地位的下降這一新的力量對比關系，三司的平衡必然被打破。日趨激化的社會矛盾，又使三司條條分割、運轉不靈、相互牽制、事權不一的弊端暴露無遺。朱國楨對此有較為深刻的揭示：

二祖蕩滌之后，威震殊俗，可謂盛矣。而中土數十余年休養生息之民，顧時時見告。此豈經制未明、芽邱易作，以至潢池之弄？想當時兵權尚屬都司，布、按藐為武吏，若不相干，有司觀望，不肯盡力。都司亦未必得人，所遣衛所之兵，素無紀律，不用命。而新設巡撫，行移體統間尚多彼此齟齬。故窺伺者易動，結聚者難除。[3]

三司的職權，也正是在這種情況下逐步向巡撫集中的。既然三司職權的集中已成必然，那么，為什么不提高三司中的一環，例如布政使的地位，卻在各省另置巡撫？這就更反映出明代最高統治集團堅持中央集權、地方分權原則的愿望；即使不得已而使地方權力集中，也最好是臨時性的。但客觀形勢并不以這種主觀愿望為轉移。

其三，是吏治的敗壞以及由此而造成的辦事效率的低下和軍備的廢弛。巡撫又是應提高統治效率、整肅軍備的需要而產生的。

吏治的敗壞是在中央和地方同時存在的，但地方往往表現得更加突出。夏時在正統時為江西按察僉事，極言“今之守令，冒牧民之美名，乏循良之善政，往往貪泉一酌而邪念頓生”[4]。英宗則指責都司衛所官“占種膏腴，私役軍士”，“倚恃勢強，欺虐良善”[5]。吏治的敗壞，還表現為官吏的尸位素餐、辦事不力、相互扯皮、推諉塞責，以及軍隊的士氣低落、軍紀渙散、兵甲不繕、軍備廢弛，從而導致對內統治和對外防御能力的下降。巡撫的考察屬吏、提督軍務，均與此有關。自秦漢確立君主專制的中央集權制度以后，對于吏治的腐敗，只能通過兩種途徑來解決。一是農民起義和農民戰爭的蕩滌，二是統治集團內部自上而下的整肅。通過派遣廷臣管理地方事務和對原有機構進行某些改革來整飭吏治、革除積弊，已成為歷代雖然不自覺卻又經常性的措施，也確能取得一時實效。從一定意義來說，巡撫制度的形成正屬后者。

[1] 《明英宗實錄》卷一七七，正統十四年四月庚申。

[2] 王世貞《重建（鄖陽）提督軍務行臺記》，《明經世文編》卷三三四。

[3] 談遷《國榷》卷二三。

[4] 《明英宗實錄》卷四0，正統三年三月乙巳。

[5] 《明英宗實錄》卷一0八，正統八年九月戊寅。 五

在明代巡撫的設置及其地方化和制度化的過程中，可以看到兩股相反的作用力：一是秦漢開始形成，唐宋得到加強，明初進一步強化的中央集權、地方分權的原則和傳統；二是在社會矛盾激化形勢下地方集權的緊迫需要。

如果說漢代的州、唐代的道、宋代的路、元代的省，是我國歷史上省級制度形成的幾個階段，那么，從行省到三司，再由三司到巡撫，客觀上則是省級權力機構的調整和完善過程。繼權力集中的行省和權力分散的三司這兩個極端化的體制之后，在地方分權的原則和集中的需要這一矛盾的制約下，明中葉形成了介于行省和三司之間的新的省級政治體制——權力相對集中的巡撫，并為清朝所承襲。行省、三司作為省級權力機構的時間，均不到一百年，而巡撫則前后共達四百余年。如果現實性可以說明合理性，那么，巡撫的合理性在于：權力相對集中，便于提高統治效率；只給關防、不給印信，保留差遣的形式，并建立各個層次的制衡力量，便于中央進行控制；對下屬只有考察、保薦權而無任免權，巡撫不得在原籍任職，不易形成地方割據勢力。清朝繼承了以上明代巡撫的幾乎所有特點，并進行了若干調整，使之在制度上更為完備，效率上進一步提高。

從明代巡撫的地方化和制度化來看，與漢之刺史——州牧，唐之采訪處置使——節度使，宋之制置、轉運使，乃至元之行省丞相、平章，頗有相同之處，即均由中央的派出官員轉化為地方長吏，由臨時差遣轉化為正式機構。這已為許多學者所注意。但歷史上如此多的相似與反復，主要原因并非一些學者所認為的那樣，是君主個人的集權欲望，而是在相同的社會生產關系和中央集權條件下，各個時期所出現的相似的社會問題和社會要求。值得指出的是，以北宋為分界線，漢唐的刺史、采訪處置使開始均為監察官性質，然后由監察轉為行政；在成為行政機構后，仍保留著監察職能，從而最終導致失控。而宋以后的制置、轉運使，行省丞相、平章，以及巡撫，主要職責卻不在監察；在成為地方行政長官的同時，監察機關也出現了：宋有提刑司，元有肅政廉訪司，明有巡按御史。特別需要提出的是，無論是制置、轉運使，還是巡撫，均沒有完全意義上的軍事指揮權和財政控制權，這兩大權力總是由中央牢牢控制。由于上述原因，它們都不易發展到與中央分庭抗禮的地步。這既說明中央對地方的控制更為嚴密，也說明我國古代省級制度的趨于成熟。