這種高度集權(quán)的政治體制形成后，在社會(huì)主義改造和國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展的初期具有一定的歷史合理性，也發(fā)揮了一定的作用。如果說計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在歷史上曾經(jīng)適應(yīng)建國初期的經(jīng)濟(jì)狀況，發(fā)揮了社會(huì)主義國家集中資源辦大事的優(yōu)勢的話，那么適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的集權(quán)政治體制則有利于保護(hù)新生的社會(huì)主義政權(quán)、打擊敵對(duì)勢力的反抗，維護(hù)國家在政治上的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一。也就是說，這個(gè)政治體制形成時(shí)期是有制度收益的。但是，其制度收益是遞減的，隨著社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的改變，其越來越成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的體制性障礙，制度成本越來越高，其制度凈收益已經(jīng)愈來愈小了。 從理論上進(jìn)一步分析，集中的經(jīng)濟(jì)體制和集權(quán)的政治體制結(jié)合在一起，實(shí)際上是把資源和利益集中在國家和政府手中，國家利用政權(quán)和強(qiáng)制性的手段剝奪社會(huì)利益，壓制社會(huì)利益，侵占社會(huì)利益空間。民間和社會(huì)利益因?yàn)槿鄙倏梢院蛧铱购獾氖侄危渥灾餍栽絹碓叫。顒?dòng)范圍越來越狹窄，以致最后成為國家的附庸。如果說，建國初期的政治體制還能保障國家和社會(huì)的整體利益，具有一定的制度收益，那么隨著和平建設(shè)時(shí)期的到來，這種政治體制已經(jīng)成為公民實(shí)現(xiàn)自身利益的障礙，其制度收益越來越小了。因?yàn)殡S著國家和政府壟斷了絕大部分政治權(quán)力，公民和社會(huì)只有聽命和服從的義務(wù)，沒有任何自主、表達(dá)、參與的空間。公民的利益意識(shí)受到壓抑、追求利益的努力受到批判，可能獲得的利益被平均主義的分配方式變相剝奪，而集權(quán)的政治體制則是國家控制公民的一種制度安排。針對(duì)這種制度安排的弊端和缺陷，鄧小平在1980年《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中有一段精辟論述，即“黨和國家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，……從黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來說，主要的弊端是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象”。而這諸多弊端中處于核心地位的是權(quán)力的過分集中，“在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于幾個(gè)第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”。權(quán)力高度集中，個(gè)人說了算，個(gè)人凌駕于組織之上，個(gè)人決策，獨(dú)斷專行，個(gè)人竟可以決定他人的命運(yùn)、決定單位的命運(yùn)甚至決定國家的命運(yùn)，這種政治體制很容易釀成重大錯(cuò)誤且難以糾正，形成家長制作風(fēng)并造成嚴(yán)重的特權(quán)、官僚主義和腐敗現(xiàn)象，不利于黨的事業(yè)，不利于社會(huì)主義事業(yè)，不符合廣大人民群眾的根本利益。這種體制不僅不能保障人民群眾利益，反而是損害人民群眾利益，其制度收益是越來越少了。 潛在的制度供給之所以產(chǎn)生，是因?yàn)樾碌闹贫劝才拍軌蚪o人們帶來收益。傳統(tǒng)的高度集權(quán)的政治體制已經(jīng)不能給人們帶來更多的制度收益，人們當(dāng)然期望政治制度的變革，期望新的政治制度安排和政治體制改革能帶來新的制度收益，滿足人們不斷增長的利益需求。針對(duì)原有政治體制高度集權(quán)的政治弊端，新的制度安排應(yīng)該是一種相對(duì)分權(quán)和民主的體制，是一種給人們提供更多的利益表達(dá)和政治參與機(jī)會(huì)的體制，是一種不斷滿足人們政治權(quán)利要求的體制。當(dāng)代中國的政治改革就是沿著這一思路展開的。 政治制度供給中政府的角色定位 上面分析的政治制度需求可以理解為潛在的政治制度供給，因?yàn)檎沃贫刃枨笃鋵?shí)為現(xiàn)實(shí)的政治制度供給提供了一種可能性。但是，潛在的制度供給不等于現(xiàn)實(shí)的制度供給，政治改革作為現(xiàn)實(shí)的政治制度供給，是政治制度的供給主體決定或主導(dǎo)的政治變革，政治制度的供給主體應(yīng)該主要是政府，在當(dāng)代中國主要體現(xiàn)為執(zhí)政黨。因?yàn)橹袊恼胃母锸枪伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的改革，政府不過是負(fù)責(zé)政治改革的執(zhí)行。但從規(guī)范的意義講，中國還是把政府作為政治制度的供給主體，當(dāng)然，這里的政府是更廣義的政府概念，除了包括一般廣義的立法、行政、司法機(jī)構(gòu)外，更包括了執(zhí)政黨因素，因?yàn)楣伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國政治制度的特色和優(yōu)勢。 （一）政治制度供給者決定政治改革 政治改革的發(fā)生，首先要產(chǎn)生一定的政治制度需求，但并不是有一定的政治制度需求，就一定能夠產(chǎn)生相應(yīng)的政治制度供給；或者說，政治制度供給并不一定完全滿足政治制度需求，也可以理解為潛在的政治制度供給不一定成為現(xiàn)實(shí)的政治制度供給。 原因主要在于政治制度需求與政治制度供給存在社會(huì)收益與個(gè)別收益的差別。從前面的分析可知，制度需求是制度服務(wù)的接受者的需求或社會(huì)需求，是在社會(huì)成本和社會(huì)收益分析的基礎(chǔ)上形成的，是由制度的社會(huì)凈收益決定的，而且這里的制度收益通常指制度的運(yùn)行收益，制度成本也是指制度的運(yùn)行成本。與制度需求不同，制度供給一般是制度決定者的供給，它是由制度決定者生產(chǎn)和提供的。制度供給雖然也是在制度成本和收益分析的基礎(chǔ)上決定的，但它所依據(jù)的不是制度的社會(huì)成本和社會(huì)收益，而是制度的個(gè)別成本和個(gè)別收益。“不僅如此，決定制度供給的個(gè)別成本也一般不是指制度的運(yùn)行成本，而是指制度的變革成本”。制度的運(yùn)行成本和變革成本是兩個(gè)不同的概念，運(yùn)行成本是指維護(hù)一定的制度安排和制度結(jié)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)而必須的人力、物力、財(cái)力的耗費(fèi)，是在該制度建立起來并投入運(yùn)行之后才產(chǎn)生的費(fèi)用；變革成本則是為建立一種制度安排和制度結(jié)構(gòu)所必須耗費(fèi)的人力、物力、財(cái)力，是一種過渡成本。一旦一種制度或制度結(jié)構(gòu)建立起來，變革成本就會(huì)終止，運(yùn)行成本隨即發(fā)生。 既然制度需求是由制度的社會(huì)凈收益決定的，而制度供給是由制度的個(gè)別凈收益決定的。由于制度的社會(huì)成本、社會(huì)收益與個(gè)別成本、個(gè)別收益之間存在著差異和矛盾，其社會(huì)凈收益與個(gè)別凈收益之間也必然存在差異和矛盾。當(dāng)新制度的預(yù)期社會(huì)凈收益大于原有制度的社會(huì)凈收益，制度接受者或社會(huì)成員產(chǎn)生新的制度需求時(shí)，只有新制度的個(gè)別潛在凈收益大于原有制度的個(gè)別凈收益，即制度變革者感到有利可圖時(shí)，才會(huì)提供新的制度安排，這時(shí)政治制度供給才能滿足政治制度需求，政治改革才能發(fā)生。否則，雖然新制度的預(yù)期社會(huì)凈收益大于原有制度的社會(huì)凈收益，但新制度的預(yù)期個(gè)別凈收益小于或等于原有制度的個(gè)別凈收益，這時(shí)推行政治變革對(duì)制度供給或決定者來說顯然是不劃算的。在此種情形下，潛在的制度供給不會(huì)形成現(xiàn)實(shí)的制度供給，雖然社會(huì)有政治制度的需求，但政治制度的供給者往往缺乏制度供給的意愿和動(dòng)力，政治改革當(dāng)然難以發(fā)生。因此，“制度變革與其說取決于制度需求，不如說是取決于制度供給”，政治制度變革是在社會(huì)政治制度需求的前提下，政治制度的供給者或決定者主導(dǎo)的政治變遷。 （二）從公共選擇的角度理解政治制度供給和政治改革 當(dāng)代中國政治改革是政府主導(dǎo)的政治變遷，政府是政治制度的基本供給者。政治制度作為一種公共產(chǎn)品，和社會(huì)全體公民的利益緊密相聯(lián)，因此政治制度供給是一個(gè)需要集體決定、政府主導(dǎo)的公共選擇問題。政府是負(fù)責(zé)履行公共產(chǎn)品供給職能的一種特殊社會(huì)機(jī)構(gòu)，但政府提供不提供政治制度安排，什么時(shí)間提供政治制度安排、提供什么樣的政治制度安排、怎樣提供政治制度安排，又不是政府能夠一手說了算。政府能否提供有效的政治制度供給，關(guān)鍵在于政府在決策時(shí)是否考慮了社會(huì)公眾的利益要求，是否代表了公眾利益，是否以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)。但是，社會(huì)的利益往往是相互沖突的，不同的階級(jí)、階層和集團(tuán)都有自己的利益要求，不同的利益要求之間難免會(huì)發(fā)生矛盾。政府如何在相互沖突的利益之間找到各種利益的契合點(diǎn)，尋求社會(huì)公共利益的合理空間，這是政府在政治制度安排中必須考慮的問題。因此，政府對(duì)政治制度的選擇，并不是政府單方面意志的體現(xiàn)和決定，而是一個(gè)利益沖突條件下的公共選擇問題，其中充滿各種社會(huì)利益的博弈。