摘要：失地農民的社會保障問題，已經成為我國城市化過程中的焦點問題之一。目前，我國失地農民社會保障的路徑模式主要有三種：全封閉模式、半封閉模式和城鄉對接模式。它們產生于各種不同的具體條件，各有其特點。在城鄉統籌背景下，將失地農民納入城鎮社會保障體系，既有利于社會保障政策的可持續發展，又有利于保障失地農民的公民權利，更好地體現社會公正。

關鍵詞：城鄉統籌；失地農民；社會保障；路徑選擇 一、問題的提出 經過30年改革開放和現代化建設，我國的工業化、城市化進程已取得長足進展。然而，城鄉二元結構、城鄉差距不僅沒有得到改善，反而有擴大的趨勢。破解“城鄉二元結構”已成為我國社會經濟順利轉型的一個重要前提。因為該問題若不能很好地解決，不但會造成城鄉社會斷裂，甚至連城市本身的發展也會失去應有的支撐和依托。一般認為，二元經濟社會結構是發展中國家由農業轉向工業化、從不發達邁向現代化的必然現象。那么，隨著經濟發展水平的逐步提高，城鄉一體化議題自然也會提上日程。黨的十六大明確提出“統籌城鄉經濟社會發展”的戰略思想，繼而批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，由此看來城鄉統籌已成為我國實現城鄉一體化的基本走向。 所謂城鄉統籌，簡單來講，是指打破城鄉二元結構，賦予農民公平待遇。這是一場廣泛而深刻的社會變革，涉及整個社會管理構架的重組和社會利益格局的調整。在實現城鄉統籌的動態演進過程中，工業化、城市化無疑又是結構轉型的動力。在城市化進程中，工業化和城市化建設占用土地，本無可厚非，但問題是由于制度等諸多原因，失地農民失去的不僅僅是土地，而是一系列的權利和權益。有學者認為，失地即意味著失業、失保障、失既有生活水平以及失身份，失地農民正成為城市新的弱勢群體。而這個龐大的弱勢群體正隨著第三次大規模“圈地熱”而急劇膨脹。目前全國已有失地農民4000多萬人，而且這一群體還在隨著城市化、工業化進程的加快而擴大。這些失地農民游離于“農民”和“市民”、“城市”和“鄉村”之間，他們雖獲得一定的土地補償費，但大多因其文化素質較低而無法用這筆費用順利地實現創業轉型，又因沒有合理的安置和社會保障制度，導致這些失地農民大都成為無地可種、無正式工作崗位、無社會保障的社會流民。這種狀況如果得不到有效遏制，將會產生嚴重的社會后果，其中最為突出的后果之一就是對社會穩定構成長久的威脅。正是在這種意義上，國務院總理溫家寶多次指出，目前不少征用土地的項目不給農民合理的補償，不妥善解決農民的生計，造成農民失地失業，危及農村社會穩定。他們的問題解決不好，還會影響到城市化進程及和諧社會的建設。因此，理論界一致認為，解決失地農民社會保障問題已成為破解城市化進程中失地農民問題的關鍵，也是城鄉統籌改革的必然要求和突破口。如果說城鄉統籌的社會保障體系是城鄉統籌改革的“安全網”，那么可以認為，失地農民社會保障問題則是城鄉統籌社會保障體系建設這場攻堅戰的最大“隘口”。 到目前為止，關于失地農民社會保障的探索取得了一定的進步，但從理論到實踐，構建失地農民社會保障的基本思路還存在比較大的分歧和爭論?，F實表明，失地農民存在兩種類型：部分失去土地的農民和全部失去土地的農民(各地的實際做法是將人均土地小于一定比例作為畫線標準)。對于以上兩種情形，其權益要求其實是不相同的，部分失去土地的農民的權益重在對土地收益的合理分享，全部失去土地的農民的權益就不是一個簡單的土地收益權益問題，更重要的應當是一個身份轉換的問題，即應當直接轉化為市民并享受與城鎮居民同等權益的問題。也就是說，現在的關鍵問題是應當在現行制度框架內為全部失去土地的農民找到一條切實可行的途徑。 二、對現有的失地農民社會保障路徑的分析 1986年《中華人民共和國土地管理法》出臺之后，土地作為特殊商品進入市場，國家行使土地征用權，所有需將農村集體土地變為建設用地的，必須依法先由國家征收或征用農村集體土地，再依法進行劃撥或出讓，由此產生因征地而失地的農民。早期由于失地農民的規模和數量不大，失地農民問題并沒有引起注意。但經過四分之一個世紀的發展，特別是在大規模工業化、城市化的推動下，征地規模和速度快速增長，失地農民問題凸顯，引起政府、學術界的廣泛關注。對于失地農民社會保障內容體系的建設和實際操作，各地根據自身的經濟和社會發展情況，相繼出臺了不同的措施。這些措施歸納起來主要有三種路徑模式： (一)全封閉模式 這一思路主張對失地農民量體裁衣，單獨設立一套社會保障體系。實施這種模式的主要代表有上海市。上海于2003年10月頒布實施《上海市小城鎮社會保險暫行辦法》。這是一個“低平臺、有彈性、廣覆蓋”的社會保障體系——小城鎮社會保險辦法(簡稱“鎮?！?，旨在解決離土農民基本社會保障，從而使離土農民在生存權、發展權、保障權方面有了制度“托底”，在農村城市化進程加快的過程中，比較有效地解決了離土農民的社會保障問題。 (二)半封閉模式 在實質意義上，半封閉式是一種可轉移模式，它也主張建立失地農民社會保障體系，但它強調失地農民自身所具備的條件因素，只有那些符合條件的失地農民才可以在失地農民社會保障體系和城鎮社會保障體系之間轉移。在具體操作方面又體現了兩種思路：一是當條件符合時，可在兩種體系之間進行轉移，實施這種模式的主要代表有成都市。成都市對專項歸集的已征地農轉非“一類人員”個人繳費和政府補貼資金，實行專戶管理，單獨核算，?？顚Ｓ?，封閉運行。但考慮到失地農民處于農村向城市轉移的前沿陣地，為了將社會保險制度與城鎮職工社會保險制度相銜接，或直接進入城鎮職工社會保險制度體系，成都市又具體規定：如在被征地前已經參加城鎮基本養老保險或在征地當年被用人單位招用或自謀職業的，可將其繳納的養老保障費累計計算；對原來參加成都市對非城鎮戶籍人員(即農民32)設立的綜合保險的，按相關規定并入城鎮職工基本養老和醫療保險累計計算。這樣，保障制度間既具有良好銜接性，又具有較好的可持續發展基礎，基本上解決了失地農民的后顧之憂，在很大程度上避免了單獨運行所產生的保障資金短缺問題，還便于與國家和地方今后出臺的統一政策相銜接。二是對符合條件者，可享受城鎮部分保障待遇。如重慶市利用商業保險模式開展了失地農民儲蓄式養老保險，規定農轉非人員中女40歲以上，男50歲以上可申請參與養老保險。但是，土地被征用后，生活困難者可享受城市最低生活保障。 (三)與城鎮對接模式 即把失地農民納入到現有的城鎮社會保障體 系，建立城鄉一體化的社會保障體系。實施這種模式的主要代表有廣東省、北京市和無錫市。廣州的農轉居人員養老保險和深圳的城市化人員養老保險，都是參照現行城鎮養老保險模式，即統賬結合模式。失地農民的基本養老保險費由政府、集體、個人三方負擔：個人按一定比例繳納，其余部分由集體經濟繳納和當地政府補助。其中，個人領取的征地安置補償費、集體土地使用權流轉分配收益、集體經濟股權分紅等應優先用于繳納個人部分；集體承擔部分從征地補償和規定比例的集體建設用地使用權流轉收益或集體資產經營收益中列支；政府補助部分從當地政府國有土地使用權出讓收入中安排。 北京市鑒于失地農民處于農村與城市的邊緣，而且要逐漸市民化，將農轉居、農轉工人員全面納入城鎮社會保險，將失地未轉非的農民納入農村養老保險制度，并逐步建立城鎮和農村可以相互銜接的社會保險體系。 無錫市的主要辦法是：從土地補償費、人員安置費以及土地收益中安排資金，為被征地農民提供城鎮社會保險，按其年齡和征地前參保情況，分別納入城鎮企業職工社會保險體系和政府保養范圍。該辦法基于就業市場化背景和無錫市鄉鎮企業發展迅速、大量農民非農化趨勢明顯的實際情況，改變了長期以來在征地安置中以就業安置為主的格局，代之以提供社會保障制度，從而化解被征地農民進入城市后的風險。該辦法施行以來，由于較好地實現了城鄉統籌發展中社會保障制度的對接，保障了被征地農民的權益，符合其基本訴求，因而得到了社會各界的一致好評。到2007年6月末，全市累計已有55.71萬被征地農民納入基本生活保障的范圍，基本上做到了全覆蓋。 三、將失地農民納入城鎮社會保障體系的必要性與價值 從理論上講，土地不能也不應該承擔社會保障的功能，但在我國，土地實際上對廣大農民的衣食住行、婚喪嫁娶、子女教育和養老具有極強的支持作用，幾乎承擔了本應由國家和社會對農民承擔的所有保障責任。所以，當農民不得已離開土地時，若沒有基本的社會保障接替，也許會埋下社會穩定的隱患?；獬鞘谢y題，使人口城市化過程與農業勞動力非農化過程相同步，必須解決好失地農民的社會保障問題。上述三種思路體現了政府、學者等對失地農民社會保障問題20多年來的理論和實踐探索，對農民失去土地后起到了一定的保障作用。全封閉模式思路針對性較強，但單獨運行容易造成資金短缺；半封閉模式思路靈活性較好，但運行的管理成本較高；與城鎮對接模式體現社會公平，保障程度較高，但需要較強的經濟發展水平作為制度順利運行的保證。