摘要：溫總理在兩會的政府工作報告中首次提出“要積極發展公共租賃住房”，推動了地方探索和發展公共租賃房這一住房保障的新模式來解決夾心層的住房問題，凸顯了國家保障體系同時面向“非低收入群體”著力的理念轉變，標志著中國的住房保障又邁上了一個新的臺階。對公共租賃房進行了明確的定位，并探討了公共租賃房的保障方式、融資渠道和管理體制。

關鍵詞：公共租賃房；定位；制度建設

1公共租賃房的定位

公共租賃住房是指政府或企業持有一部分房源，并將這些房屋以低于市場價的方式租給特定人群。租金水平高于廉租房。但低于商品房。縱觀各國，政府住房保障的方式主要包括實物配租、配售，貨幣補貼和金融政策支持等。其中，實物配租方式主要是提供公共租賃住房或類似住房。公共租賃住房保障的基本屬性特征是政府建設或籌集的房源以實物配租方式，或者采用貨幣補貼形式面向一定社會群體提供的具有杜會福利性質的保障。公共租賃住房的基本原則是“人人享有適當的住房”而非“居者有其屋”理念，提供的是過渡性保障。

作為房地產市場的重要組成部分，租賃住房市場可分為租賃公房和租賃私房，其中租賃公房又細分為廉租房和公共租賃房，而租賃私房就是指市場租賃房。廉租房是專門針對低收入群體，而公共租賃房則是針對介于中低和中高收入之間的“夾心層”人群，兩者實質是在同一框架內為不同收入階層提供不同租金的租賃房，因此，即使將兩者合并，也不會有什么問題。但將公共租賃房單列出來，更能凸顯政府對夾心層等中等收入群體的關注，有利于加快夾心層住房問題的解決。

2我國公共租賃房發展中的問題

2.1公共租賃房的保障方式單一

發達國家的租賃性公共住房保障方式主要有兩種，一是實物配租；二是貨幣補貼。并且隨著其住房保障體系的不斷完善，補貼方式逐步由實物配租向貨幣補貼轉移。從我國各城市發展公共租賃房的情況來看，基本上都實行的是實物配租，即對符合條件的申請人配租一處公共租賃住房。但由于公共租賃房的建設周期較長，這種單一的保障方式必將延長夾心層群體解決住房問題的輪候期，也不能適應市場的變化，無法發揮保障性住房協調和穩定市場的作用。同時也加大了運行風險。此外，相對于貨幣補貼完善的退出機制而言，單一形式的實物補貼的退出機制的可操作性則差得多。

2.2公共租賃房的融資困難

融資機制是影響公共租賃住房供給穩定性和持久性的關鍵因素，是公共租賃住房制度安排亟待突破的瓶頸。第一，在金融危機的影響下，地方政府的稅收減少，低迷的房地產市場又使得作為政府財政收入主要來源之一的土地出讓金銳減，作為公共租賃房投資主體的地方財政面臨著重重壓力。第二，發展公共租賃房既要解決“房源”所需的資金，又要負擔長期的房屋維修費用，所需資金巨大且占用周期長；第三，公共租賃房福利性的特征決定了其建設管理必須堅持“保本微利”的原則，使得建設資金的回籠速度極緩慢，難以形成資金投入產出的良性循環；第四，公共租賃房制度的不完善以及行政部門在保障性住房工作的低效率加大了建設成本和經營風險，同時較之經濟適用房過長的資金回收期和微薄的利潤，使得房地產開發企業對公共租賃房的建設望而生畏。

2.3公共租賃房的管理機制不健全

我國的住房保障制度啟動較晚，建設和推進滯后。盡管我國高度重視住房保障的制度建設。且各地已逐步建立起以經濟適用住房制度、廉租住房制度和住房公積金制度為主要內容的住房保障政策基本框架。但我國的住房保障制度仍存在一些漏洞。運行中的問題較突出。我國至今仍未建立起一套較為完善的法律法規保障體系，制約了廉租住房、經濟適用住房和限價商品房的建設發展。公共租賃住房制度作為住房保障制度體系的重要組成部分。在制度建設與人員落實層面，總體滯后于廉租住房、經濟適用住房和限價商品房的發展，難以有效發揮其住房保障功能。 3完善公共租賃住房制度的策略

3.1實行區別對待兩個夾心層的保障方式

對介于廉租房與經濟適用房之間的夾心層，應以實物補貼為主、貨幣補貼為輔。盡管貨幣補貼有較實物補貼大得多的優勢，但發展貨幣補貼是建立在實物補貼已經發展到一定階段的基礎上，它不應先于實物補貼而存在。在我國現階段，住房市場還不健全，住房買賣市場遠大于住房租賃市場，而市場上出租的房源，又是私營為主，政府可提供的廉租房數量太少，無法通過與私營房東的競爭來抑制房屋租金價格。而如果采取貨幣補貼，無異于將這部分經濟實力薄弱的困難群體推向市場，很可能推動租金的上漲，加重租戶和國家的負擔。

但對于介于經濟適用房和商品房之間的夾心層，則可采取貨幣補貼為主，實物補貼為輔的保障方式。一方面。這部分群體有一定的經濟實力，可以承受市場租金，對他們進行貨幣補貼，將有助于他們根據自己的家庭狀況租住符合條件的租房，活躍市場；另一方面，也有利于減輕政府財政負擔，提高資金的利用效率，在短時間內建立起完善的公共住房體系。在實施貨幣補貼時，可以把貨幣補貼直接發放到戶，這樣將有利于貨幣補貼的人性化、靈活性，同時也將大大提高行政資源的利用效率。同時。貨幣補貼的標準應實行差異化的原則，要體現出垂直公平，這就需要政府事先能清晰的界定出差異化的收入水平。

3.2創新融資手段。多渠道融資

為有效解決公共租賃住房建設資金的瓶頸。在落實各級財政預算安排資金的同時，應積極創新公共租賃房的融資機制，拓展資金來源渠道。首先，政府應保證財政資金的來源。從《廉租住房保障資金管理辦法》(財綜(2007)64號)中所規定的資金來源渠道中可以看出。政府仍然是作為公共租賃住房保障資金籌措的最重要主體。地方政府可以通過編制科學的公共租賃房資金年度預算，建立土地收益專款專用制度并科學劃定一定比例用于公共租賃住房保障，在開發商報批的商品房項目中強制或給予優惠政策使其配建一定比例的公共租賃住房等措施保障公共租賃房的資金來源。其次，充分動員社會資金參與。在各級財政資金供給壓力較大的情況下，應借鑒國外經驗，創新融資模式，鼓勵社會和企業參與，充分發揮政府引導下商業化運作融資模式的資金籌措功能。

3.3改進公共租賃住房管理體制

3.3.1加強公共租賃房法律法規體系建設

法律規范的保障是確保公共租賃房建設穩定，有序進行的基礎。在國家住房保障框架已基本確立的基礎上。應由國家住房保障主管部門和立法部門作為主體，研究公共租賃住房四類保障對象的差異，逐步完善公共租賃住房法律法規體系。各地方政府也應根據國家管理辦法，結合本地經濟發展的實際，研究制定相應的公共租賃住房管理辦法和相關政策法規。而且政策規定、實施運行、組織保障、監督檢查和配套完善都應協調研究，既要注重決策的宏觀思路，也應注意實施的微觀方法。

3.3.2設立專門的住房保障機構

目前，我國政府正實現從“管理型政府”向“責任型政府”、“服務型政府”的職能轉變，工作重點逐步轉移到解決民生民計問題。住房保障作為人民群眾最關注的民生問題之一，迫切需要政府健全完善住房保障機構的設置，強化住房保障工作的實施，切實解決中低收入住房困難。北京、上海、廈門、深圳等地順應新時期住房保障工作的要求。率先在國內成立住房保障機構專門負責保障性住房的建設管理等工作。各地可借鑒這些城市的做法，由建設或房地產行政主管部門牽頭，根據住房保障的工作需要，設立住房保障機構，明確其管理職能，并配備與之相適應的專職管理人員。在此基礎上，設立公共租賃住房的專門管理機構，負責公共租賃住房的規劃、建設、分配、管理和維修等工作。

3.3.3建立和完善個人信用制度和個人收入申報制度

建立和完善個人信用制度和收入申報制度不僅經濟健康發展的必要，更是實現社會公平，真正發揮住房保障的作用，減少尋租行為和“劫富濟貧”現象發生的根本措施。建立個人信用體系的重點是建立權威和準確的個人收入統計系統·政府可以通過開展城鎮居民收入和住房情況普查，建立個人收入和住房檔案，對個人及其家庭收入變動情況跟蹤調查、及時反映，并進行個人及家庭經濟信用評估。同時根據居民收入水平的變化，動態調整公租房的準入門檻。只有符合條件的方可繼續享受公租房。