[論文關(guān)鍵詞]WTO；政府管理；創(chuàng)新內(nèi)涵

[論文摘要]中國加入WTO后，政府面臨著一個機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的全新的行政環(huán)境。為適應(yīng)新形勢需要。各級政府必須適時轉(zhuǎn)變職能，加快探索政府管理理創(chuàng)新的步伐，重新審視和定位政府角色和創(chuàng)新內(nèi)涵，進(jìn)行政府再造。

一、在WTO背景下政府管理創(chuàng)新的必要性探析

加入WTO是中國迄今為止所做出的最全面最深刻的社會轉(zhuǎn)型與開放，必然使政府管理所面臨的環(huán)境產(chǎn)生全面而深刻的變化：

1、伴隨著加入WTO，由于投資主體的多元化，特別是外資的引入必將進(jìn)一步促使所有制結(jié)構(gòu)的多樣化、復(fù)雜化以及利益結(jié)構(gòu)的分化．從而對政府管理產(chǎn)生重大影響。

改革開放以來，我國逐步打破了所有制結(jié)構(gòu)單一化，形成了以公有制為主體，多種所有制結(jié)構(gòu)并存的新格局．輕重工業(yè)的比例關(guān)系也逐漸隨之發(fā)生重大變化。可參見下表一：

入世后，按世貿(mào)組織市場準(zhǔn)入的法律規(guī)定，外資必將進(jìn)一步涌入。進(jìn)而影響和改變我國的所有制結(jié)構(gòu)，使其更加多樣和復(fù)雜化．從而勢必促使利益結(jié)構(gòu)發(fā)生重大分化整合。經(jīng)濟(jì)決定政治。政治集中反映經(jīng)濟(jì)的客觀要求。所有制結(jié)構(gòu)的這種客觀現(xiàn)實(shí)，必然對政府管理提出新的要求，政府必須全面建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)。構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)服務(wù)體系，為各種經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展創(chuàng)造公平、公正、競爭、有序的市場環(huán)境。

2．加入WTO將加速我國向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌．對資源配置方式，政府角色和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控模式等產(chǎn)生重大影響，要求實(shí)現(xiàn)政府管理方式和功能上的轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)換。

WTO本質(zhì)上要求建立完全意義上的市場經(jīng)濟(jì)，經(jīng)過了2O多年的改革開放，基本上實(shí)現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與過渡，加入WTO必然會促使這種社會轉(zhuǎn)型向縱深發(fā)展，要求政府比過去要更加注重理性：放松管制，做“有限政府”，政府管理及其公共政策選擇必須尊重市場和市民社會。同時，政府要轉(zhuǎn)變觀念、重塑職能、開放治理邊界，培育和發(fā)展“第三部門”。因?yàn)椤爱?dāng)代政府所面臨的復(fù)雜性、動態(tài)性和多元性的環(huán)境”。“使得政府的不可治理性增大”。“事實(shí)上，政府部門已經(jīng)無法成為唯一的政府治理者。它必須依靠與民眾、企業(yè)、非盈利部門共同治理(Co—governance)與共同管理(Co—management)。

3．入世后，各級政府面臨著既要與國際慣例接軌，又要能夠最大限度地應(yīng)對保護(hù)國家和民族利益的重大挑戰(zhàn)。

世貿(mào)組織是一個政府問的國際組織，其規(guī)則體系主要是用來規(guī)范政府的。可以說入世就是政府入世。而我國現(xiàn)行法律法規(guī)與WTO成員法或多或少還存在抵觸，健全和完善與WTO相適應(yīng)的法律保障機(jī)制的任務(wù)還很艱巨。如出現(xiàn)有違WTO規(guī)則的情況，就會引起其他成員國的非議，甚至?xí)l(fā)國際爭端，這將有損我國的開放姿態(tài)和國際化形象。

4．最后，入世還會對各級政府行政人員的行政理念、行政作風(fēng)、行政方式和行政技能等產(chǎn)生重大影響和沖擊，要求各級政府必須做相應(yīng)的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。

二、對政府管理創(chuàng)新內(nèi)涵的再認(rèn)識

1．培育和樹立創(chuàng)新觀念是政府管理創(chuàng)新的前提

任何行為都是一定意識支配下的產(chǎn)物，行政改革也是在一定觀念的支配下進(jìn)行的。作為政府在政務(wù)活動中形成的有關(guān)政府管理基本價值傾向的行政觀念，是政府行為的靈魂．所以更新觀念、培育和樹立創(chuàng)新意識和服務(wù)理念是推行管理創(chuàng)新的根本前提在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，管制是政府的突出特點(diǎn)，政府主要行使指揮、命令和直接控制的權(quán)力，創(chuàng)新意識和服務(wù)觀念無從談起，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，這種僵化的管制型行政已是明日黃花。當(dāng)前我國政府應(yīng)樹立“服務(wù)行政”的觀念，破除“官本位”和行政本位的思維定勢，真正實(shí)現(xiàn)“由政府本位、官本位和計劃本位向社會本位、民本位和市場本位體制轉(zhuǎn)變”。確立政府就是為社會、公眾和市場主體服務(wù)的新理念，勇于學(xué)習(xí)、借鑒和創(chuàng)新，樹立科學(xué)的發(fā)展觀、執(zhí)政觀和政績觀。

2．改革和簡化行政審批制度

行政審批(Administrative examination and approval institution)是政府對社會公共事務(wù)進(jìn)行規(guī)范管理的一種手段。在計劃經(jīng)濟(jì)時代、行政審批曾起過重要作用，但隨著改革的深化，特別是加入wT0后，舊有的行政審批已是明日黃花，繁瑣的審批不僅抑制企業(yè)活力、惡化投、融資環(huán)境，而且還助長了設(shè)租(setting Renting)、尋租(Seeking Renting)行為，加劇了腐敗。因而，改革和簡化行政審批勢在必行。

筆者認(rèn)為：必須改進(jìn)審批方式，規(guī)范審批程序，將不必要的審批制改為“注冊制”、“登記制”或“備案制”，在行政管理方式上逐步與國際接軌。有幸的是前不久(行政許可法)的成功頒布正是對改革審批制的積極回應(yīng)。

3．轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)政府職能創(chuàng)新

羅伯特達(dá)爾認(rèn)為，政治資源的配置方式直接影響著政府公共權(quán)力的治理邊界。從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型中，政治資源的呈現(xiàn)態(tài)勢發(fā)生了由“累積——集中”式散布到“彌散——輻射”式散布的轉(zhuǎn)變。相應(yīng)地，政府公共權(quán)力治理邊界也不得不在適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域“戰(zhàn)略性收縮”。在WTO和經(jīng)濟(jì)全球化背景下，政府職能必須重塑。其一，從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)走出“全能政府”的思維誤區(qū)，按“三個代表”的要求有效提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品，維持公共秩序滿足公眾訴求，政府不是全能的，應(yīng)把一部分公益事務(wù)交于第三部門和市民社會來管理。形成“小政府，大社會”治理格局。也正所渭“政府、社會、公民的共治已成為當(dāng)代的重要治理模式，發(fā)展政府與民間的伙伴關(guān)系，落實(shí)民間社會，市民社會(Civil Societies)與政府共同治理的合作關(guān)系已成為多國政府再造的重要策略”。其二，從微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)政企分開、政社分開、政事分開。政府要忍痛割愛，盡可能地退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。其三，從市場參與者向市場秩序維護(hù)者轉(zhuǎn)變，政府要積傲地為各類經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展保駕護(hù)航、取消關(guān)稅壁壘、打破壟斷，為國內(nèi)外企業(yè)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，避免既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”。

4．轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、推進(jìn)行政作風(fēng)創(chuàng)新

在我國“官本位”思想根深蒂固，一些“政府人”官氣十足，“官老爺”作風(fēng)嚴(yán)重．服務(wù)行政理念薄弱，責(zé)任弱化管理方式、方法陳舊．習(xí)慣于“統(tǒng)治方式”我行我素，慣于以“內(nèi)部文件”、“行政命令”等暗箱運(yùn)作，缺乏透明度。

為轉(zhuǎn)變行政作風(fēng)、推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，必須做到：其一．理性行政。樹立科學(xué)的發(fā)展觀，執(zhí)政觀和政績觀，禁止一切形式的“政績工程”和“數(shù)字游戲”反對任何形式的浮夸和虛假行為。其二，責(zé)任行政。要徹底鏟除形式主義、官僚主義，樹立高效、自律、廉潔的政府新形象，精簡全議和文件，廢止“文山會海”。其三，服務(wù)行政。深入實(shí)際，深入基層，了解真實(shí)情況，為群眾辦實(shí)事，做好事。其四，“陽光行政”。廢除一切形式的“內(nèi)部文件”和“暗箱操作”給人們知情權(quán)，推行政務(wù)公開，其五，依法行政。杜絕任何形式的粗暴行政和人為行政，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)政行為。真正打造一個與時俱進(jìn)的“人性化政府”和“誠信政府”。 5．轉(zhuǎn)變政府管理機(jī)制，推進(jìn)行政體制創(chuàng)新

馬克斯·韋伯(1864～1920)的“理想行政組織”是一種標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、非人情化的官僚制組織，以分工和制約作為組織管理的基本方式。無疑是一種社會組織和治理模式的巨大進(jìn)步，沒有這種官僚制組織的誕生，現(xiàn)代工業(yè)社會就不會獲得如此迅猛的發(fā)展，但其固有的僵化、程式化和非人情化的特性也在一定程度上抑制了組織的活力。

當(dāng)前，在尊重官僚制的前提下，筆者認(rèn)為有必要嘗試新的機(jī)制。正如李習(xí)彬先生和李亞先生所提出的項(xiàng)目管理模式就很有借鑒意義。他們主張在傳統(tǒng)的曾級行政管理模式之外建立一種新的決策管理模式：項(xiàng)目管理模式。在這種管理模式中重新設(shè)計決策系統(tǒng)，在決策系統(tǒng)中有誰(部門、單位、機(jī)構(gòu)或個人)參與決策過程．參與哪些內(nèi)容、如何參與、參與程序、內(nèi)部管理、領(lǐng)導(dǎo)體制以及協(xié)調(diào)機(jī)制等等都有明確具體的規(guī)定，從而能從根本上解決專項(xiàng)業(yè)務(wù)管理模式低效的問題。可參見下圖表二：

但在當(dāng)前各級政府中推行項(xiàng)目管理模式所存在的主要障礙在于“官本位”思想。因?yàn)轫?xiàng)目管理模式的實(shí)施勢必剝奪一些行政領(lǐng)導(dǎo)行使權(quán)力的饑會和在一些決策中的特殊發(fā)言機(jī)會。

6．加快政府管理信息化建設(shè)步伐、構(gòu)建電子政府、發(fā)展電子政務(wù)

所謂電子政府(E-Government)是指在信息化、網(wǎng)絡(luò)化和辦公自動化的基礎(chǔ)上發(fā)展起來一種新型的、虛擬和實(shí)體相結(jié)合的跨平臺政府。與傳統(tǒng)政府相比．其最大特點(diǎn)是虛實(shí)結(jié)合．“全天候”服務(wù)。政府管理信息化，發(fā)展電子政務(wù)。能大大節(jié)省行政成本提高行政效率，有效抑制官僚主義習(xí)氣。應(yīng)付突發(fā)事件。實(shí)現(xiàn)信息資源共享，從而做到公平。公正、及時、高效行政。徹底實(shí)現(xiàn)由“暗箱操作”向“陽光行政”的嬗變。應(yīng)該說各級政府在建構(gòu)電子政府方面的成績和力度是值得肯定的。但筆者認(rèn)為。在實(shí)施電子政務(wù)過程中還要注意以下幾個問題：其一、盲從態(tài)度。由于客觀條件的限制。不可能在短時間內(nèi)建成完善的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在推行電子政務(wù)過程中各地要實(shí)事求是、循序漸進(jìn)不可盲從；其二，排斥心理。一些領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于既定的行政模式。認(rèn)為電子政務(wù)會影響自己的權(quán)威形象。往往會存在排斥心理；其三，資源浪費(fèi)。目前據(jù)筆者所知．各地政府在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面已有較大投入和發(fā)展規(guī)模．但卻未能得到有效利用：許多辦公室電腦已配備齊全．充其量只打打字、聊聊天。而有的連真正的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)頁還未正式建立，無法資源共享。

7．建立睫全公共危機(jī)管理饑制、陶建責(zé)任政府

我們不會忘記1998年的洪災(zāi)和2003年初的“非典”以及近期的“禽流感”帶給我們的震撼，我們不難發(fā)現(xiàn)目前在我國公共危機(jī)管理方面所存在的漏洞和脆弱。建立完善的公共危險管理機(jī)制刻不容緩。我國政府應(yīng)嘗試建立以“預(yù)防為主、常備不懈、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、反映及時、措施果斷、依靠科學(xué)、加強(qiáng)合作為原則的公共危機(jī)波動預(yù)警饑制．及時收集各地災(zāi)情、疫情及其他突發(fā)性事件。跟蹤分析研究公共危機(jī)情形和對策，并建立相應(yīng)的快速反應(yīng)機(jī)制。同時．?dāng)M從中央政府開始，設(shè)立一個常備指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。以確保財政、衛(wèi)生、社保、教育、公安等部門予以配合。在地方政府和基層政府也須按此漠式層層負(fù)責(zé)，強(qiáng)化政府責(zé)任，遇到突發(fā)情況能做到有針對性地防控、做到有備無患。真正做到為民眾負(fù)責(zé)，以人為本，立黨為公、執(zhí)政為民。

8．解放思想積傲借鑒西方國家行政文明成果、努力建立學(xué)習(xí)型政府

江澤民同志指出創(chuàng)新是一個民族進(jìn)步的靈魂，海爾集團(tuán)總裁張瑞敏也認(rèn)為“創(chuàng)新就是創(chuàng)造性地破壞。同樣，在當(dāng)前政府管理領(lǐng)域尤其需要解放思想大膽借鑒和創(chuàng)新。2l世紀(jì)是知識經(jīng)濟(jì)的時代。學(xué)習(xí)力已成為適應(yīng)新時代調(diào)整和把握時代變化的核心能力，而傳統(tǒng)的行政理念和行政技術(shù)已無法勝任新的時代要求，建設(shè)學(xué)習(xí)型組織是各級黨政機(jī)關(guān)應(yīng)對入世挑戰(zhàn)刻不容緩的使命。

20世紀(jì)80年代以來，以美英等發(fā)達(dá)國家為首掀起了一場新公共管理(The New public Management)(政府再造)運(yùn)動浪潮，世人矚目。1993年克林頓政府開展了大規(guī)模的政府改革重塑運(yùn)動(Reinventing Govemment Movement)。基本內(nèi)容是精簡饑構(gòu)、裁減冗員、放松管制，引入競爭機(jī)制，推行績效管理。成效顯著；1979年撒切爾夫人執(zhí)政后開始了以注重商業(yè)管理技術(shù)、引入競爭機(jī)制和“顧客”導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿哺母铮雌髽I(yè)家精神重塑一個“企業(yè)化政府”。將一些傳統(tǒng)上由政府控制的郵電，電訊、電力等要害部門民營化，這些做法未必都適用于我國政府再造．但就某些方面而言還是可取的，我們要敢于借鑒和創(chuàng)新。進(jìn)行政府職能市場化的改革，使部分職能市場化、社會化以做到政府與社會的良性互動。逐步使公共產(chǎn)品和公共服務(wù)社會化、市場化。

此外，還要建立健全投訴問責(zé)制。加強(qiáng)對政府的監(jiān)督制約等等。

面對新形勢的挑戰(zhàn)。我國政府必須開拓進(jìn)取、勇于創(chuàng)新。把我國政府打造成為服務(wù)型政府。這是在經(jīng)濟(jì)全球化和WTO新背景下中國政府改革的必然取向。也是立黨為公、執(zhí)政為民、實(shí)踐“三個代表”重要思想的重要戰(zhàn)略舉措。