摘要：目前對財政支出所通行的按“基本支出”和“項目支出”分類管理的模式存在許多弊端，主要的問題是財政支出分配被編制因素束縛，在機構膨脹的帶動下行政支出被動擴張，用于社會公共服務的的專項資金則受到擠壓，公共財政目標難以實現。為此，應當改革現行模式，轉向一種“全項目化”的財政支出管理模式，擺脫按照編制養人養機構的窠臼，實現“以事定編”。

關鍵詞：基本支出；項目支出；行政成本膨脹；全項目預算

目前，我國各級財政部門對財政支出管理的通行做法是，采取“資金功能”加“資金性質”兩條線并行分類管理，即：在資金功能上，按照政府收支分類的功能科目分類管理，解決資金“做什么”的問題；在資金性質上，將資金按使用渠道分為基本支出和項目支出兩大類，區分“養人錢”和“辦事錢”，解決資金“怎么用”的問題。以2010年向社會公開的財政部部門預算為例①，部門預算支出按照下列方式編列（見表1）。

然而，上述國內通行的做法在國際上卻并不常見，如果參考世界銀行、各主要市場經濟國家政府的支出預算，就會發現，國際通行的做法是，預算支出都只按功能分類“一條線”分類，沒有按照資金性質的“第二條線”再劃分類別。以2011年美國聯邦政府財政部預算為例②，支出預算表上只有縱向上按功能類別分類，橫向上沒有分類，更沒有類似我國“基本支出”“項目支出”的類似分類。

這就產生一個問題，既然功能分類已經解決了“做什么”的問題，即解決了財政資金在不同社會公共事務上如何分配的問題。為什么還需要采用資金性質分類，深究資金“怎么用”？在“養人錢”和“辦事錢”中再做一個劃分？這樣做的初衷當然是為了限制行政成本膨脹，增加“辦事錢”在預算支出中的比重，然而由于所謂“養人錢”和“辦事錢”在實踐中很難嚴格區分，這種劃分就必然會在操作中被規避利用。因此，采取“基本支出—項目支出”的分類辦法，與其說是為了限制行政成本膨脹，毋寧說是管理實踐沿革導致的預算編制權力肢解所積習而成，且在現實操作過程中造成行政成本的進一步膨脹。本文將試分析說明這一做法形成的原因、主要弊端及政策建議。

一、 “基本—項目”管理模式形成的背景及現狀

對財政支出按基本支出和項目支出進行分類管理的做法，至少起源于20世紀50年代新中國建立之初。在1951年中央人民政府政務院發布的《預算決算暫行條例》第十六條中，規定對于跨年度的基建工程，須按項目單獨附表編造預算。這說明在當時的財政支出管理中，基建支出已經從一般的人員、辦公支出中區分出來，并按項目編制預算。

現在財政管理實踐中對基本支出和項目支出的界定，形成于2000年左右，在財政部《關于編制2001年中央部門預算的通知》中，規定了基本支出和項目支出的內容。其中，基本支出包括人員經費和公用經費，其中人員經費主要包括人員的工資、福利和社會保障費等。公用經費則包括公務費、小型設備修繕購置費、業務費和招待費等。項目支出則包括大型修繕費購置費、公共事業項目和建設性項目支出等。該文件同時規定，對于兩種資金采取不同的預算核定辦法：基本支出采用定額管理，規定人員、車輛、電話、水電、物業等人員公用經費的統一支出定額標準，按編制規定內的實際保有量，再乘以上述定額標準，核定預算并控制支出。項目支出采用績效管理，按項目的社會效益和經濟效益目標考核，根據考核的結果來調整預算并控制支出。簡言之，基本支出安排采用“編制乘標準”的方式核定；項目支出安排則按照項目的綜合效益一事一議。

從核定方法可以看出，編制數量是基本支出的核定過程中的最主要因素。由于定額標準常常一定幾年或十幾年不變，所以在資金分配中真正起作用的是各種編制因素，包括政府部門的行政級別、內設機構、人員編制、待遇級別以及車輛編制等，這才是決定基本支出的關鍵。因此，我國各級財政部門之所以采取“基本—項目”管理模式，而有別于國際通行做法，其實是對管理現實的一種妥協。即，原本應該權責統一的財政預算分配職能，由于編制這一剛性因素的存在，出現了肢解：與編制因素有關的相關支出，不追究其績效，而是走“編制乘標準”的“快速通道”核定，成為基本支出，用作養人養機構。此外直接用于社會事業的的資金，才按事權劃分成為項目支出，實施績效預算下的項目管理。

二、 “基本—項目”管理模式的弊端

采用“基本—項目”模式管理資金，其優點是：對于財政部門而言，基本支出的核定可以減少工作量，由于采用定額管理，只要掌握部門的編制底數，就可以很容易的按“編制乘標準”的方法計算出基本支出。目前主流的部門預算編制軟件都提供這一功能，使得這一過程更為便捷。然而，“基本—項目”的管理模式等于無條件承認了部門的編制現狀，使預算單位熱衷于追求增加編制，加劇機構膨脹沖動，壓縮了用于社會公共事務的專項支出，主要有以下幾方面的弊端：

1. 從公共財政的角度，導致行政機構膨脹的沖動加劇。由于基本支出的核定無條件承認編制現狀，因此對于政府部門來說，在預算編制博弈中的最佳策略是：為了爭取更多的資源向本部門投入，就想方設法增設機構、提高行政級別、擴大人員編制，這已經成為部門預算編制過程的一條“捷徑”。只要機構、人員等編制可以升格或擴大，人員支出就隨之增長；同時，車輛、電話、辦公面積、辦公家具、計算機等編制因素也會同比例增加，導致公用支出也同時倍增，最終形成基本支出的剛性增長。而按照目前的預算管理體制，無論是提出預算建議的財政部門，還是做出預算審核的各級人大，盡管主觀上想節約行政成本，壓縮基本支出，但面對編制膨脹的既成事實，只能被動買單，預算的編審權因為編制因素的存在而被肢解。

2. 從財政效率的角度，導致基本支出游離于績效預算體系之外。由于“基本支出”這一分類的獨立存在，導致這部分資金的社會效益未與其相關的社會公共服務職能直接掛鉤，造成了基本支出績效評價的困難。而按照公共財政的原理，任何一項財政支出之所以產生，是因為它需要承擔一定的社會公共職能，也應該能夠通過績效評價來檢驗。基本支出獨立化，使得這部分財政支出以“編制內”為理由固定化，逃離了社會公眾問效機制的視野。具體到某個部門，如果隨著社會經濟的發展，其社會公共服務職能日益減小，但只要人員編制不變化，該部門所獲得預算資源也不會減少，造成各級政府中都會形成了一些有人無事的“闌尾部門”，養人養機構不辦事。而反之，若某些部門的社會公共服務職能確實需要增加，囿于編制因素的限制，其預算資源也無法獲得傾斜，導致政府職能到位落后于社會經濟發展需要。按照“基本—項目”的管理模式，基本支出成了“當然”支出，一旦設立就無法再削減乃至取消，落入了公共支出績效評價的“盲區”。無論是社會公眾還是審計監察部門，都只能承認機構編制的既成事實，無法建立問效和調整機制。 3. 從定額管理的角度，定額標準辦法的僵硬導致其約束失靈。在預算編制工作中，由于定額標準的確定涉及面廣、工作量大，因此常常一定多年不變，往往落后于物價波動等因素。這就造成預算單位基本支出不敷使用的情況日益突出。為簡便處理，在預算編制工作中，往往采取變通、擴大項目支出范圍的辦法，將車輛燃修、信息網絡、會議等本應作為基本支出的經費，設立成專門的項目，以專項業務經費的名義，形成“偽項目支出”，彌補預算單位的基本支出的不足。這些項目一經設立，就會突破定額管理的限制，違背設立定額標準的初衷。而且一般會長期存在，其項目描述又模糊抽象，比如，往往是簡單地冠以“××部門專項業務費”的名稱，對其使用范圍、定額標準沒有任何規定，導致預算執行過程中存在過多自由裁量權。對于這種大量存在的“偽項目支出”，等于在定額標準之外另予補助，突破了定額的限制，使基本支出定額管理的約束流于形式。

4. 從零基預算的角度，導致基本支出仍然套用基數加增長的模式。盡管財政部門在編制基本支出預算時，通常都年年重新核定機構、人員、車輛等編制因素，再乘以定額標準以確定基本支出預算金額，在形式上達到了“零基預算”的要求。但如前所述，實際上幾乎所有的基本支出都是與編制因素高度相關的。而各類編制因素一般是保持穩定、剛性增長的趨勢，結果就是基本支出的增長速度大致等于編制因素的增加速度。在基本支出“零基預算”的形式之下，實際上支出規模按“基數加增長”的模式逐年攀升，無法達到“零基預算”控制行政支出增長的要求。

綜上，將財政支出按照基本和項目分類管理，其實質是對我國所特有的機構、人員、車輛等編制因素，給予無條件承認。它只是有助于減少管理的復雜程度，而非提高管理的成效，其結果就是基本支出被動剛性增長，行政成本居高不下，真正直接用于社會事業的支出在預算中份額不斷下降，如圖1所示。

結果就是，基本支出在編制因素的直接和間接帶動下，變成基數加增長的剛性預算；“偽項目支出”則自由裁量權過大，容易成為固定基數，架空了定額管理；剩下只有項目支出沒有這么強的基數因素。而政府可以募集的公共資源有一定的上限，因此“養人錢”逐年擴大，“辦事錢”難以安排，有限的公共資源不斷流向行政成本，

有悖于公共財政的要求。

三、 改革“基本—項目”模式：實施全項目化

事實上，在西方國家財政管理實務中，沒有所謂“編制”、“基本支出”這類概念。對于必要的行政支出，一般采取兩種辦法處理：要么是歸入相應社會事業項目中，作為一個子項目管理；要么是單列為“行政支持”或以機構名稱命名的項目。即，將基本支出項目化，實現預算資金的“全項目化”管理。綜合“基本—項目”模式的各種弊端和國際慣例，我國預算管理也應該實施類似“全項目化”的預算。不再深究預算單位基本支出的具體使用方式，而是將所有的基本支出都分解到對應的社會事業項目中去。根據各種社會事業項目的優先關系，安排各項目的總支出規模，實現“以資金控編制”；同時，在約定績效目標的前提下，將具體的資金分配權下放到預算部門，由單位自主配置“養人”和“辦事”的比例關系，打破編制形成的鐵飯碗。這樣做至少有三個好處：

1. 績效評價實現全覆蓋。基本支出在預算中不再單獨歸集，因此績效評價也不再有“盲區”。分解到各個社會事項目中的基本支出，就可以參與其所屬社會事業項目的績效評價。這樣所有資金都被納入了績效預算的視野中去，有利于建立起財政資金全覆蓋的跟蹤問效機制。

2. 打破“編制因素”的鐵飯碗。如果一個項目的社會效益不理想，或與社會總體發展戰略目標不一致，在預算安排中的其優先度就會降低，因此資金安排的總額度也會縮減甚至取消，相應能夠用于“養人養機構”的資金也必然減少。部門為了維持正常運轉，就會主動削減人員公用支出，必要時甚至采取裁員措施。這樣就能形成公務員能進能出的靈活機制。避免出現人員編制只加不減，基本支出逐年攀升的弊端。最終形成“以資金控編制”，而非“以編制逼資金”的約束模式。

3. 鼓勵部門自主節約行政開支。在“基本—項目”管理模式下，為適應定額管理，政府支出被人為地劃分過細，基本支出分為人員支出和公用支出，而人員和公用支出又分別被劃分為更細的類別。預算執行中的條條框框太多，基本支出定額結余，會被單位想方設法按花掉；基本支出定額不足，則必然申請追加資金。這樣不利于調動預算單位的積極性，實現自主調劑結余，節約行政開支。如實行全項目化以后，在資金總量控制的前提下，預算單位可以自主選擇最優的行政支出使用方式，最大限度地節約行政開支。

四、 實行財政支出全項目化的政策建議

一是進一步完善部門預算。部門預算是全項目化預算的操作平臺，只有部門預算的改革引向深入，在內容上實現全覆蓋，并分類上實現進一步合理化后，全項目化預算改革才有展開的條件。在現有部門預算改革的基礎上，應當爭取盡早對所有預算單位編制部門預算，并根據政府部門的職責分工，進一步劃分部門內部的財政支出類別，使得預算單位承擔的所有社會公共職能，都能夠在預算中體現為一定的預算項目。

二是將基本支出分解到社會事業項目中去。按照政府部門的內部職責劃分，將現有的崗位盡量分解到各個社會事業項目中；對于單位首長或行政綜合等崗位，確實無法分解到項目中去的，作為一個“行政支持”項目，單獨予以反映。然后，將崗位對應的人員和公用支出，作為基數一次性分解到社會事業項目中。今后在安排社會事業項目時，不再考慮現有的人員編制數字，而是根據社會事業項目本身的績效情況，按照政府總體戰略目標來安排項目的預算。由執行項目的預算單位按照項目獲得資金的情況，自主決定雇傭的行政人員數量和辦公經費使用方式。

三是加強績效預算管理。按照全項目化以后的部門預算，實現全覆蓋、無盲區的績效預算管理。在預算安排的環節，將項目預算說明文本作為其績效目標。在預算執行的環節，通過國庫集中支付、政府采購等技術手段確保資金封閉運行。在預算評價的環節，以其績效目標為準繩，對其績效結果進行考評，考核結果直接作為下一年度預算安排的依據，從而達到對預算項目的“結果控制”和“出口管理”。

四是給予預算單位一定的資金分配權力。全項目化以后，基本支出要么作為單獨的“行政支持”項目，要么作為某個社會事業項目的子項目，實現了基本支出規模的總量控制。在這一前提下，不再深究預算單位對基本支出的使用方式，由預算單位自行決定公共資源最佳的配置方式。

注釋：

①財政部2010年部門預算，摘自財政部網站：http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/20100 3/t20100331_282318.html

②http://www.gpoaccess.gov/usbudget/fy11/pdf/b udget/treasury.pdf

1. 陳斌.專項業務預算管理芻議.嘉興學院學報，2006，（7）：90-92.

2. 劉喆.美國聯邦政府預算的編制方法及特點.財經科學，2006，（2）：117-215.

3. OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET，“FISCAL YEAR 2011， Budget of the U. S. Government”.OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET.

4. 陳旭東.公共選擇視角下的公共預算理念.當代財經，2005，（7）.

作者簡介：陳曉榮，中央財經大學財政學院博士生，就職于青島市財政局社會保障處。