一、關(guān)于案件的受理

對于依照《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十二條規(guī)定（以下簡稱《解釋》第九十二條）向人民法院申請采取財產(chǎn)保全措施的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)從以下四個方面予以審查，并決定是否予以受理。

1、審查提出財產(chǎn)保全申請的主體是否適格。根據(jù)《解釋》第九十二條的規(guī)定，有權(quán)提出財產(chǎn)保全申請的主體只能是兩個，即一為作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)作為依法行使行政職權(quán)的主體，為了確保具體行政行為效力的實(shí)現(xiàn)，可以申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施。二為具體行政行為確定的權(quán)利人，權(quán)利人為了使具體行政行為確定的權(quán)利在今后得以實(shí)現(xiàn)，防止被執(zhí)行人逃避執(zhí)行義務(wù)，也可以申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施。

2、審查具體行政行為的形式要件和指向。由于行政機(jī)關(guān)或具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院采取財產(chǎn)保全案件，既非行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件，更非行政訴訟案件，所以在司法實(shí)踐中，人民法院無須對該具體行政行為進(jìn)行合法性審查，也就是說，即使人民法院裁定采取財產(chǎn)保全措施，該具體行政行為的效力及可執(zhí)行性依然處于不確定狀態(tài)。只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)向人民法院申請執(zhí)行其具體行政行為，抑或行政相對人提起行政訴訟時，人民法院才對該具體行政行為的合法性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。但這樣論述并不意味著人民法院無須就具體行政行為作必要的審查。筆者認(rèn)為，在行政機(jī)關(guān)或權(quán)利人申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施的案件中，對具體行政行為仍需作必要的審查，但這種審查主要集中在兩個方面：一是對具體行政行為作形式上的審查，也就是說只要行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為符合行政處罰的形式要件即可；二是對具體行政行為的指向作出審查，即申請財產(chǎn)保全的具體行政行為必須具有給付內(nèi)容，且給付內(nèi)容在數(shù)量上是確定的。

3、審查權(quán)利人是否提供相應(yīng)的財產(chǎn)擔(dān)保。由于財產(chǎn)保全是人民法院依申請?jiān)趶?qiáng)制執(zhí)行前對被執(zhí)行人財產(chǎn)采取的一種強(qiáng)制措施，此時，申請執(zhí)行的具體行政行為的合法性尚未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，或者說具體行政行為是否應(yīng)當(dāng)予以執(zhí)行尚處于效力待定狀態(tài)。如果經(jīng)審查具體行政行為有明顯違法或錯誤，將會給被執(zhí)行人造成經(jīng)濟(jì)損失。因此，當(dāng)具體行政行為確定的權(quán)利人在申請人民法院財產(chǎn)保全時，必須提供與被保全財產(chǎn)相應(yīng)的財產(chǎn)擔(dān)保，否則，人民法院就應(yīng)裁定駁回其申請。但是，對于行政機(jī)關(guān)申請財產(chǎn)保全的，則無須提供相應(yīng)擔(dān)保，如果因具體行政行為違法錯誤而不具有可執(zhí)行性時，則由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

4、審查是否屬于人民法院主管和受訴人民法院管轄。在司法實(shí)踐中，一般來說，只要行政機(jī)關(guān)依行政職權(quán)作出的具體行政行為，行政機(jī)關(guān)或權(quán)利人申請采取財產(chǎn)保全措施的，就應(yīng)納入人民法院的受案范圍。如果行政機(jī)關(guān)與相對人是以平等主體的身份就某一糾紛達(dá)成協(xié)議，那么依該協(xié)議提出財產(chǎn)保全申請時，就不屬于人民法院的主管范圍。同時，根據(jù)《解釋》第九十二條規(guī)定提出申請時，一般應(yīng)向行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民法院提出，如果保全對象為不動產(chǎn)的，由不動產(chǎn)所在地的基層人民法院受理。

二、關(guān)于申請的審查

行政機(jī)關(guān)或權(quán)利人申請人民法院對被執(zhí)行人財產(chǎn)保全的，人民法院應(yīng)當(dāng)對該申請進(jìn)行審查，并作出是否予以財產(chǎn)保全的裁定。在司法實(shí)踐中，對申請的審查主要應(yīng)著眼于以下兩點(diǎn)：

1、審查財產(chǎn)保全的申請是否在申請強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為之前提出。《解釋》第九十二條只對申請財產(chǎn)保全的時間作了一個原則性的規(guī)定，即該申請必須在人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為之前提出，但具體何時提出未作規(guī)定。根據(jù)筆者的理解，《解釋》第九十二條主要是基于為了防止被執(zhí)行人逃避執(zhí)行而設(shè)定的一種制度，由于采取財產(chǎn)保全時，具體行政行為的效力和可執(zhí)行性尚處于待定狀態(tài)，因而行政機(jī)關(guān)和權(quán)利人在以下五個階段均可提出財產(chǎn)保全申請：一是一裁行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為，復(fù)議期限尚未屆滿時；二是行政相對人不服具體行政行為，向復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)尚未作出復(fù)議決定時；三是實(shí)行兩級或多級復(fù)議的具體行政行為，在最終復(fù)議機(jī)關(guān)作出終局復(fù)議決定時；四是復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定，行政機(jī)關(guān)尚未向人民法院申請執(zhí)行其具體行政行為時；五是財產(chǎn)保全的申請與強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為的申請同時提出時，人民法院應(yīng)當(dāng)先行就財產(chǎn)保全的申請作出審查，在裁定是否作出財產(chǎn)保全后，再對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。

這里，應(yīng)當(dāng)明確一點(diǎn)，即行政相對人一旦向人民法院提起行政訴訟，在訴訟過程中，當(dāng)事人申請人民法院采取財產(chǎn)保全措施的，則不適用《解釋》第九十二條的規(guī)定，而應(yīng)依《解釋》第四十八條的規(guī)定依法予以審查，必要時為了確保將來生效判決得到切實(shí)執(zhí)行，人民法院也可依職權(quán)采取財產(chǎn)保全措施。

2、審查被執(zhí)行人是否有逃避執(zhí)行的可能。設(shè)定財產(chǎn)保全措施，其目的就是為了保證具體行政行為效力的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益，防止被執(zhí)行人逃避執(zhí)行義務(wù)。因而當(dāng)行政機(jī)關(guān)或權(quán)利人提出申請后，人民法院必須嚴(yán)格審查被執(zhí)行人是否存在著逃避執(zhí)行的情形。在司法實(shí)踐中，是否逃避執(zhí)行主要應(yīng)從以下幾個方面來審查：

一是被執(zhí)行人對具體行政行為所涉及的財物有變賣、隱匿、轉(zhuǎn)移、毀損、揮霍或抽逃資金等行為，行政機(jī)關(guān)或權(quán)利人一旦有證據(jù)證明被執(zhí)行人有上述行為的，人民法院就應(yīng)當(dāng)裁定予以財產(chǎn)保全；

二是被執(zhí)行人雖沒有逃避執(zhí)行的具體行為，但有逃避執(zhí)行的意思表示，可能導(dǎo)致具體行政行為所確定的內(nèi)容不能執(zhí)行或難以執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定予以財產(chǎn)保全；

三是被執(zhí)行人一貫來誠實(shí)信用度差，有類似情形記載的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定予以財產(chǎn)保全；

四是因客觀原因難以保存，如容易變質(zhì)、腐敗，或者受季節(jié)性影響易使其價格降低、貶值等，可能導(dǎo)致具體行政行為難以執(zhí)行時，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定予以財產(chǎn)保全；

五是外資企業(yè)在國內(nèi)沒有可供執(zhí)行的財產(chǎn)，但對第三人有到期債權(quán)，如不對該到期債權(quán)采取保全措施，則可能導(dǎo)致今后執(zhí)行無著的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定予以財產(chǎn)保全；

六是有其他逃避執(zhí)行行為，足以造成今后執(zhí)行困難的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定予以財產(chǎn)保全。

總之，申請人必須有充分的理由來證明被執(zhí)行人有可能逃避執(zhí)行的，人民法院才能依法予以裁定，來確保具體行政行為效力的實(shí)現(xiàn)。