［摘 要］在現(xiàn)代復(fù)雜的信息社會(huì)中，科學(xué)民主的行政決策離不開(kāi)行政決策咨詢(xún)系統(tǒng)的支持，對(duì)行政決策咨詢(xún)系統(tǒng)進(jìn)行研究非常必要且意義重大。當(dāng)前我國(guó)行政決策咨詢(xún)系統(tǒng)的構(gòu)建還存在一些不盡完善的地方，本文從提高對(duì)咨詢(xún)系統(tǒng)重要性的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)咨詢(xún)系統(tǒng)構(gòu)建的法制化、獨(dú)立性，以及暢通信息渠道四個(gè)方面著手，對(duì)行政決策咨詢(xún)系統(tǒng)的改革完善提出對(duì)策建議，以期促進(jìn)行政決策咨詢(xún)系統(tǒng)的健康發(fā)展。 ［關(guān)鍵詞］行政咨詢(xún)；行政決策；問(wèn)題；對(duì)策

行政決策咨詢(xún)系統(tǒng)，又稱(chēng)為智囊團(tuán)、腦庫(kù)、思想庫(kù)、思想工廠或行政決策智囊系統(tǒng)，作為行政決策系統(tǒng)的重要組成部分，它是“輔助行政決策中樞系統(tǒng)決策的智囊機(jī)構(gòu)，是現(xiàn)代行政決策體制的重要組成部分，由輔助決策中樞系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)決策的專(zhuān)家學(xué)者、專(zhuān)職人員和決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等組成。這一系統(tǒng)的任務(wù)是以建議、參謀等形式為決策機(jī)關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)者服務(wù)，向他們提供科學(xué)的決策方案，并發(fā)揮決策過(guò)程中的輔助性作用”。行政決策中樞系統(tǒng)要科學(xué)決策離不開(kāi)決策咨詢(xún)系統(tǒng)向其提供服務(wù)，充分發(fā)揮智囊團(tuán)的作用。 1 我國(guó)行政咨詢(xún)的發(fā)展和現(xiàn)狀 咨詢(xún)活動(dòng)古來(lái)有之，諸葛亮的“隆中對(duì)”就是歷史上謀士策劃的經(jīng)典。但是新中國(guó)成立后，由于缺乏依靠咨詢(xún)機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策的習(xí)慣，咨詢(xún)機(jī)構(gòu)基本沒(méi)有，不重視科學(xué)決策造成的損失，印象深刻。例如，“20世紀(jì)50年代的大煉鋼鐵和‘大躍進(jìn)’、60年代的‘文化大革命’、70年代的洋躍進(jìn)”，這些決策給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來(lái)了巨大的損失。這些歷史性決策失誤的最主要原因就是：缺乏對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行全面科學(xué)的分析。 改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，促進(jìn)了咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1986年，我國(guó)各類(lèi)咨詢(xún)性質(zhì)的科研機(jī)構(gòu)已發(fā)展到420個(gè)，從事軟科學(xué)研究的人員有15000多名，完成各類(lèi)項(xiàng)目1700多項(xiàng)。自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革的不斷深入，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立的咨詢(xún)研究機(jī)構(gòu)中的一些科研人員開(kāi)始走向市場(chǎng)，并紛紛成立了各種咨詢(xún)企業(yè)。進(jìn)入新的歷史時(shí)期，黨的十六大報(bào)告將“改革和完善決策機(jī)制” 作為政治建設(shè)和政治體制改革的重要任務(wù)之一進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)闡述，明確提出，要“完善專(zhuān)家咨詢(xún)制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性”。黨的十六屆四中全會(huì)又從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的高度，更加全面深刻地闡述了改革和完善決策機(jī)制、推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。明確提出，“ 要有組織地廣泛聯(lián)系專(zhuān)家學(xué)者，建立多種形式的決策咨詢(xún)機(jī)制和信息支持系統(tǒng)”，推動(dòng)了行政咨詢(xún)系統(tǒng)的發(fā)展。 2 行政決策咨詢(xún)系統(tǒng)構(gòu)建存在的問(wèn)題 雖然我國(guó)的行政決策咨詢(xún)經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展取得了豐碩的成果，但它在構(gòu)建上仍存在一些問(wèn)題。 首先，對(duì)咨詢(xún)重要性的認(rèn)識(shí)不夠。一些地方和部門(mén)在決策時(shí)根本就沒(méi)發(fā)揮咨詢(xún)工作的作用。由于認(rèn)識(shí)上的不到位，他們很少支持行政咨詢(xún)業(yè)的健康和快速發(fā)展。主要體現(xiàn)為在資金上的支持較少，在人力資源的開(kāi)發(fā)上投入較少以及沒(méi)有為行政咨詢(xún)系統(tǒng)的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。在具體的實(shí)踐過(guò)程中，也往往存在著決策主體對(duì)決策咨詢(xún)不重視的現(xiàn)象，對(duì)決策科學(xué)的內(nèi)容、程序、功能等缺乏深入了解，對(duì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的地位、作用認(rèn)識(shí)不到位。盡管我國(guó)的現(xiàn)代化決策系統(tǒng)已經(jīng)開(kāi)始發(fā)育，但很多行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人只是把咨詢(xún)?nèi)藛T當(dāng)做依附于自身的“謀士”，由于慣性很少主動(dòng)地運(yùn)用咨詢(xún)機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)決策進(jìn)行分析，使問(wèn)題得到解決，而更多的是憑以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)作出決策。 其次，法律制度不健全，咨詢(xún)的政策環(huán)境不完善。任何政治和行政出現(xiàn)問(wèn)題，追根溯源都要落實(shí)到體制和機(jī)制上，目前我國(guó)行政決策咨詢(xún)出現(xiàn)的問(wèn)題，咨詢(xún)?cè)跊Q策中的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，咨詢(xún)的成果沒(méi)有得到充分重視。單純依靠決策者的素質(zhì)和需要，而不是用制度來(lái)作保障，沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任追究制度，責(zé)任不明，決策者和咨詢(xún)者就沒(méi)有決策失誤的壓力，決策者就難免會(huì)“想咨詢(xún)就咨詢(xún)，想不咨詢(xún)就不咨詢(xún)”，在認(rèn)識(shí)上、行動(dòng)上沒(méi)有利用咨詢(xún)的動(dòng)力，而咨詢(xún)者沒(méi)有責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)就難以保證咨詢(xún)方案的科學(xué)、中立、公正。 再次，咨詢(xún)系統(tǒng)的職能定位不準(zhǔn)確。行政決策咨詢(xún)系統(tǒng)是獨(dú)立于決策中樞系統(tǒng)的，為決策中樞系統(tǒng)服務(wù)的輔助工作機(jī)構(gòu)，處于相對(duì)獨(dú)立的地位。作用是“謀”，為領(lǐng)導(dǎo)“斷”出謀獻(xiàn)策。行政咨詢(xún)系統(tǒng)的主要職能，孔昭林在《實(shí)用行政管理》一書(shū)中將其概括為“調(diào)查研究，分析決策的環(huán)境與條件，進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)；擬訂各種可行方案；論證、評(píng)估各種方案，提出取舍意見(jiàn)、建議等，輔助中樞系統(tǒng)決策”。現(xiàn)在許多行政決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)脫離了本身的職能定位，其獨(dú)立性不夠。一些咨詢(xún)機(jī)構(gòu)本身就是黨政部門(mén)的下屬單位，對(duì)行政部門(mén)具有高度的依賴(lài)性。有的部門(mén)把內(nèi)設(shè)的政策研究、議事顧問(wèn)等咨詢(xún)研究機(jī)構(gòu)當(dāng)做秘書(shū)班子或?qū)懽靼嘧樱屍渥珜?xiě)講話，起草報(bào)告，辦具體事務(wù)。有的部門(mén)即使找了咨詢(xún)機(jī)構(gòu)研究論證問(wèn)題，也僅僅將之當(dāng)做為了體現(xiàn)民主而走的形式，讓他們被動(dòng)地做“命題作文”，完全沒(méi)有體現(xiàn)其應(yīng)有的功能。 最后，機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)浪費(fèi)，內(nèi)部缺少交流和合作，信息不暢。目前，我國(guó)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)數(shù)量應(yīng)該說(shuō)不少，并已形成一定的規(guī)模和層次。但是各咨詢(xún)機(jī)構(gòu)分散，彼此間聯(lián)合不緊，協(xié)作攻關(guān)不經(jīng)常，導(dǎo)致在咨詢(xún)研究工作中形不成合力。有的決策部門(mén)常常在遇到一個(gè)大的研究論證課題時(shí)，就把有關(guān)部門(mén)的人員召集過(guò)來(lái)進(jìn)行任務(wù)的分配，你研究一個(gè)課題，他研究一個(gè)課題，規(guī)定時(shí)間上交研究材料，而后匯總成一個(gè)總報(bào)告，這種任務(wù)切塊、分工研究、機(jī)械匯總的方法，容易回避矛盾，忽略系統(tǒng)組成部分之間的相互聯(lián)系和影響。此外，在官方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和民間咨詢(xún)機(jī)構(gòu)之間也缺乏交流和合作。當(dāng)前，與政策制定、評(píng)估緊密相關(guān)的關(guān)鍵性信息仍然掌握在政府部門(mén)，政府信息資源開(kāi)發(fā)利用程度低，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)與民間咨詢(xún)機(jī)構(gòu)共享，導(dǎo)致民間決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)發(fā)育緩慢，不僅數(shù)量少，而且功能少，與政府部門(mén)缺乏制度化的聯(lián)系，沒(méi)有得到有效的發(fā)展和扶持。