論文關鍵詞：決策失控行政決策科學化

論文摘要：轉型時期，中國政府行政決策面臨諸多問題，突出的表現為決策失控、失真，以及決策行為違背政策規律和經濟發展規律。要使行政決策為社會和經濟建設服務，就必須要走決策科學化的道路。

行政決策是政府公共管理的重要職能，它直接關系到政府的行政效能和行政權威。當前我國正處在體制轉型時期，各種矛盾、磨擦和利益紛爭客觀地要求我國的行政決策不僅要適應復雜多變的外界環境，而且要適當地選擇決策模式，才能更好地承擔起穩定社會的功能，從而避免社會各階層利益的矛盾沖突。

一、轉型時期行政決策失控現象分析

行政決策是政府管理社會的動態活動，它同行政行為一樣，既可能是成功的、有效的，也可能是失敗的、無效的。行政決策失控是指行政主體在政策制定中，受主觀和客觀因素影響，致使政策目標發生偏離的政策失真現象。由于我國至今尚沒有現存的經驗可借鑒，因此，在不斷“試錯”的探索中，行政決策失控的現象總是不可避免地會發生。導致行政決策失控的因素很多，既有行政自利的問題，也有決策水平和能力的問題，歸納起來主要有:

1、行政不作為阻滯。這是指行政決策者在政策制定過程中對國家和人民利益不負責任的表現。行政決策者為做表面文章，官僚主義泛濫，對政策制定的可行性缺乏調查研究，對政策可能產生的負效應缺乏充分的估計，并且對政策補救措施不夠，則所制定的政策不僅會成為一紙空文，解決不了具體問題，實現不了什么目標，而且還會損害人民群眾的利益。這樣的決策后果，不但浪費了大量的政策資源，同時也影響了政策的公信力。

2、公共政策價值被附加利用。政策利用主要是指小政策利用大政策、“土政策”利用公共政策為其他的利益主體服務。由于一些地方政府和壟斷部門手中握著公共權力，在貫徹大政策時不失時機地制定小政策或部門政策，使不合理的行為轉瞬合法化，即老百姓常說的國家政策部門(地方)化、部門(地方)利益合法化的現象。(1)公共政策被附加利用(即為貫徹國家方針政策結合實際制定的土政策)，將導致社會秩序失范。一是地方政府或壟斷權力部門采取政策拍賣、政策競爭，嚴重偏離了國家政策的統一性，使公共政策失去“公共性”;二是在政策被附加利用的同時，調控對象、范圍、目標，超出了原來的要求，導致政策擴大化。（2）政策價值被附加利用。由于其目的是牟取私利，因此也嚴重偏離了原有的政策目標.不僅使政策復雜化，而且使得社會矛盾復雜化。

3、決策行為的盲目性和獨斷性。決策的盲目性主要是指政策在制定之前，缺乏科學的論證，靠個人意志決策口一般而言，決策活動包括確定問題、擬定方案、論證方案、領導決斷等環節。其中，論證方案應是從政治、經濟、技術等方面深人分析政策的可行性，權衡利弊得失，為領導決斷提供科學依據。而在決策活動中某些決策卻違背了決策規律，導致了決策盲目性和獨斷性。(1)把決策論證過程變成了為領導旨意找根據、找理由的“注釋”過程，顛倒了原因與結果的關系。(2)盲目性帶來了獨斷專行。視民主為擺設，憑個人喜好、個人經驗決定一切的決策結果只能是“拍著腦袋決策、拍著屁股走路”。

造成上述局面，原因是多方面的。既有價值觀念的差異、行政權力的膨脹，也有全局利益與局部利益、整體利益與小團體利益、公共利益與私人利益的沖突。同時還有以下幾方面原因:

一是制定公共政策不重視調查研究。在市場經濟條件下，行政決策的目標應該是尊重客觀規律，合理運用政策，使政策更好地為調整對象服務。然而，在實際運用過程中，行政決策行為很多都不是建立在調查研究的基礎上.方案的產生缺乏充分的依據。這就說明政府走群眾路線不夠，深人調查了解不夠。由于決策主體獲取的信息有限或失真，最后只好憑大概、憑權力決策。這樣決策的結果，必然造成行政成本過大，國家財產損失嚴重。

二是決策的機制不健全。毛澤東曾經指出，制定和執行政策都要遵循兩條最基本的原則:一條是“群眾實際上的需要”，另一條就是要“群眾自愿”。這是指公共政策在滿足整體利益需要的同時，它能否順利地執行，還取決于社會中絕大多數人的覺悟。因此，由于政策解釋宣傳的渠道不通暢，缺乏一定的信息反饋，常使公共政策在宣傳過程中受阻、歪曲，嚴重影響了公共政策的有效發揮。此外，由于缺乏科學化、民主化的決策體系，機構重疊，權責不分，也使得決策過程缺乏必要的監督和法制約束。 三是決策者的素質缺陷。行政決策中，往往也會由于決策主體自身的態度、素質和能力等原因，導致行政決策發生偏差。決策者的素質是多方面的、綜合的，有對事業的忠誠度、有對人民群眾負責任的精神、有熟德的專業知識等。如果決策者綜合素質差、整體能力偏低，看問題不全面，那么，他的決策就不可能是高質量的決策。與此同時。素質缺陷還會同時帶來人格缺陷，即獨斷專行、我行我素、剛惶自用、盲目蠻干，以及視人民的利益為兒戲等。這樣的決策者對事業有百害而無一利。

二、當前行政決策科學化的新特點

1.以市場為導向的決策。我國作為經濟轉型期的發展中國家，仍然存在著市場機制作用不夠充分、市場配置功能不健全、企業非理性行為突出等矛盾。在這種情況下，如何處理好市場配置與政府配置、市場調節與政府調節、市場機制與政府引導之間的關系，成了公共政策供給的一個重要問題。決策者應該明確，市場始終是資源配置的基礎，包括公共政策在內的政府活動，不能破壞這一基礎，只能促進和補充，才有利于市場配置基礎作用的有效發揮.由此，現代市場經濟中的政府公共政策，必須有助于市場資源配置作用的充分發揮，而不是人為地改變乃至扭曲這種作用，政府只能通過宏觀調控和政策服務來克服和矯治這些缺陷。

2.以法律為依據的決策。現代市場經濟條件下的政府管理，強調主要運用法律手段來管理社會經濟生活，規范社會經濟秩序。但是，由于法律所涉及的范圍總是有限的，其條款也只能是原則性的，因而需要以更為靈活、較為規范的方式來加以彌補或調節，這就為公共政策的產生提供了可能，奠定了基礎。公共政策的制定和實施，既解決了政府在某些無法可依情況下的被動局面，同時又能在變幻莫測的經濟變動和社會沖突中，大大增強政府的宏觀調控能力，適時化解社會中的各種矛盾。

3.以人民利益為出發點的決策。這種決策代表了政策的價值取向。我國是社會主義國家，不論采用計劃經濟體制還是市場經濟體制，我國公共政策的制定必須堅持以人民利益為根本目的，離開人民利益這個基礎，政策就沒有存在的價值可言。

三、實現行政決策科學化的路徑

改革之初，我國政策是依靠“試錯”的過程漸進的，隨著改革的逐步完善，政策制定及執行經驗的積累，公共政策更趨理性化，決策行為更趨民主化、科學化。

1.決策分工制度化。由于政府職能的擴展，現代行政決策的內容、形式數量等都發生了巨大的變化，單靠行政首長個人的力量顯然已無能為力。因此決策職能的細分是行政決策體制改革發展的必然趨勢。行政決策現代化的最為重要的特點就是斷、謀、行的分工合作，每一職能都形成相對獨立的功能和結構體系。領導者的職能是“斷”，即在各種方案之間選擇最有利的一種方案，或者是把各種方案綜合優化成一種新的方案;決策智囊團的職能是“謀”，即對公共行政的重大問題進行系統的、科學的理性化思考，并形成相應的方案供領導選擇;執行者的職能是..行”，即正確貫徹落實政策機關的決策方案，并將執行的效果反饋，形成良性反饋機制，達到糾偏和補救的目的。

2.決策過程程序化。隨意性是程序化的大敵。一般來說，行政決策程序應包括明確決策目標、科學擬定方案、優化決策方案、實施、決策績效評估環節等。因此，行政決策程序化對于現代行政決策具有至關重要的意義:第一，從程序上避免了決策隨意性。雖然行政決策以效率為中心，強調決策時的首長負責制，但這并不意味著行政首長在決策時的獨斷專行;決策過程的程序化在事實上體現了決策過程中的相對分工，程序的限制避免了行政決策的隨意性。第二，提高了決策質量。公共政策決策在規定了決策首長負責制的同時，強調決策的程序化，可以廣收民意，容納爭議，舉行聽證，最大限度地對決策進行多層面的思考，使方案在正式實施前做到盡可能的完善，并為決策實施過程中的糾偏提供政策儲備。

3.決策方式民主化。現代行政決策體制中，民主與制度是相輔相成的。即決策體系民主化是決策制度的前提和基礎。因為只有充分發揚民主，才能促使行政決策體制的合理化、公開化;只有完善決策體制，才能更好地體現人民大眾的民主化決策。民主化是指合理化、公開化，不公開、不合理的決策不能稱之民主的決策。過去行政決策中的家長制作風，存在著很多決策事先未向民眾公開的情況，所以，出了間題只能采取事后補救的辦法。而決策民一主化，從根本上排除了決策的神秘化，擴大了決策方案的選擇范圍，為決策者做出最滿意最有效的決策提供了可能。決策的民主化還有另一層意義，就是監督制約。由于現代行政決策涉及面廣，因而決策權限也相對擴大。為防止決策的不良后果和錯誤決策的出現，必須對決策主體實施有效的監督，使決策權在民主監督下實施。另外，完善決策失誤補償機制。為防止決策權的濫用，應建立健全決策出現重大失誤時，行政主體給予經濟補償機制;對嚴重違反程序的決策要追究責任的機制等。有了這種補償機制，決策者才會三思而后行。