【摘要】中國政治發展的現實條件、承擔的歷史責任和基本政治理念，決定了中國民主政治發展的程序選擇必須以協商為價值偏好。因此，借助統一戰線提供的政治資源、社會資源和制度資源在中國發展協商政治，應該成為中國新世紀民主政治建設的重要任務與目標。要實現這樣的目標，黨的領導體制與執政方式的變革與發展至關重要。

【關鍵詞】協商政治/中國民主政治建設

作為一種政治形式，民主政治實際上由三大要素構成，即價值、制度與程序。價值決定民主政治的目標取向與合法性基礎；制度決定民主政治的結構與功能；程序決定民主政治的運行方式與手段。對于民主政治的建設和發展來說，這三個要素辯證統一，相互決定，缺一不可，具有同等重要的意義。在價值與制度基本確定的情況下，程序的選擇就具有決定性的作用，直接決定著價值與制度的實現程度，因為程序的要求必然體現在價值與制度之中，使其在民主政治的實際展開中獲得豐富和發展。經驗表明，沒有合理的程序選擇，再好的民主制度也難以在實際運行中實現，更不用談價值的實現問題。

程序的選擇應該包括兩個方面：一是程序的價值偏好選擇，二是程序的技術過程選擇。程序的價值偏好選擇與民主政治本身的價值取向有一定的關系，但不完全取決于這個價值取向。因為從本質上講，程序的價值偏好選擇往往基于現實社會發展對民主政治作用的實際要求而形成，所以它主要取決于兩個方面：一是民主政治本身的具體形式；二是民主政治所基于的現實經濟與社會發展基礎及其對民主政治的內在要求。從一般意義上講，在現代民主政治架構下，民主程序的價值偏好選擇主要有三種選擇：一是競爭，二是非競爭，三是協商。在中國的政治架構中，民主程序的價值偏好的合理取向應該由中國民主政治發展的社會基礎和中國政治的總體特征來決定。本文將從民主程序的價值偏好選擇角度，思考中國民主政治發展的戰略選擇和制度安排，并提出中國民主政治建設必須以發展協商政治為取向的學術主張。

一、協商政治的現實基礎和基本含義

基于民主的參與形式與規模，美國政治學家達爾將民主分為公民大會式民主與代議民主(注：參見[美]羅伯特·達爾：《論民主》，商務印書館1999年版，第112頁。)。這也就是說，民主政治的分類可以從多個角度進行。基于民主程序的價值偏好，可以將民主政治分為競爭性民主、非競爭性民主與協商性民主。競爭性民主與協商性民主都以社會的多元分化為基礎；相對來說，非競爭性民主則以可控的和低度的社會分化為基礎。改革前以及改革前期的中國社會分化程度較低，而且實行集中統一的領導體制，所以民主政治的整體運行是非競爭性的。然而，隨著改革開放的深入，尤其是作為現代社會內在機制的社會主義市場經濟體制的確立，社會結構發生了多元分化，新的利益階層、組織群體不斷涌現，新的經濟、社會和政治矛盾也不斷發生。社會結構的多元分化使非競爭性民主政治的社會基礎和體制資源開始削弱，相反，支撐競爭性民主或協商性民主的社會基礎與體制資源則日益增長。于是，中國民主政治發展就必然面臨一個基本選擇：在不得不告別非競爭性民主的條件下，是選擇競爭性民主，還是選擇協商性民主。一旦政治發展到這個層面，這種最終選擇在很大程度上就取決于中國民主政治本身的價值取向和制度架構。

中國政治基于兩大規定性展開：一是社會主義的規定性；二是人民民主的規定性(注：參見林尚立：《當代中國政治形態研究》，天津人民出版社2000年版，第167頁。)。這兩大規定性的制度基礎分別是：中國共產黨領導和人民代表大會制度。另一方面，決定中國政治的經濟基礎也存在兩大規定性：一是社會主義規定性；二是市場經濟規定性。這兩大規定性的制度基礎分別是：以公有制為主體的所有制體系和現代市場經濟體制。由此可以看出，中國的政治實際上是在四大要素的共同決定下展開的，即：黨的領導、人民代表大會制度、公有制為主體的所有制體系與現代市場經濟體制。這四大要素辯證統一于中國政治展開過程中，共同作用于中國政治生活和政治發展。在四個要素作用下，中國政治面臨的張力是：現代市場經濟體系(及其所帶來的新的政治發展要求)，與既定體制為應對社會發展和分化所必須增強的調控權威力量之間的張力。這種張力的兩個方面都有其充分的現實性和現實基礎。對于民主政治程度的價值偏好來說，前者傾向競爭，后者傾向效率。在一定條件下，這兩種偏好之間是不矛盾的，但是在中國政治發展強調民主的效率、不主張政治多元化的大趨勢下，競爭性民主就不可能成為首選價值偏好。這樣，未來中國民主政治建設中民主程序的價值偏好就很自然地會趨向協商性民主。

基于民主程序的協商性價值偏好和由此產生的協商性運作程序、制度體系運作及其發展的民主政治，就是協商政治。協商政治是現代民主政治的一種形式，其存在和發展的政治和社會前提應該是：實行憲政民主，允許社會結構多元分化，承認社會多元力量合法的政治參與權利。而協商程序的技術過程設計與相關的制度安排，在很大程度上取決于民主政治發展中的權力結構、制度基礎、社會基礎以及文化背景。

二、從政治協商到協商政治

在民主政治中，程序是至關重要的，決定著整個民主政治的運作，所以協商政治在決定民主運作程序的同時，也直接影響整個民主的運作架構與運作方式。協商政治的確立和發展是有前提的。共同的政治認同、合作的社會結構以及相應的制度基礎是協商政治運作的基本前提。作為一種民主政治的形式，協商政治的確立與展開不僅需要經濟與社會基礎，而且需要相應的文化與制度基礎。中國民主政治之所以可以朝協商政治方向發展，除了與中國政治發展的內在規定性有關，還與中國政治文化和政治形態密切相關。

中國政治文化核心價值之一是“和”，所謂“君子和而不同”、“和為貴”。“和”是政治的最高境界，是國泰民安的基本表征。“和”的內在精神就是：“和諧而又不千篇一律，不同而又不相互沖突。和諧以共生共長，不同以相輔相成。”(注：2002年10月24日江澤民同志在布什圖書館的講話。)盡管并沒有明確承認主體間平等是“和”的前提，但是，它對多樣性和多元化的肯定以及對多元共存和發展的強調，與現代民主政治的基本精神具有一定的契合性。這種文化基礎為協商政治的確立提供了良好的精神資源和文化背景。在當代中國的政治生活中，這種文化精神的最直接體現是“和平共處”。在50多年的中國政治實踐中，“和平共處”作為一種基本的價值和原則，不僅被用于中國的外交，形成“和平共處五項原則”的外交戰略，而且也用于中國國內的政治建設和制度設計。其具體成果有兩項：一是多黨合作和政治協商；二是“一國兩制”的制度設計。就多黨合作而言，1950年周恩來在回答如何處理黨派關系時，就比較明確地闡述了其中的“和平共處”含義。他指出：“每個黨派都有自己的歷史，都代表著各自方面的群眾。有人要求各民主黨派都和共產黨一樣，如果都一樣了，這共產黨和民主黨派又何必聯合呢?正因為有所不同，才需要聯合。如果各民主黨派的思想作風都和共產黨一樣，又何必有這幾個黨派存在呢?”(注：《周恩來統一戰線文選》，人民出版社1984年版，第163頁。)

正是基于這種政治文化精神，中國共產黨在馬克思主義的統一戰線理論基礎上確立了多黨合作和政治協商制度。統一戰線是多黨合作和政治協商制度的政治基礎與理論基礎，而多黨合作和政治協商制度是統一戰線的組織形式與制度形式。統一戰線、多黨合作和政治協商制度之間的辯證統一，構成了中國的政治協商的政治生活。1982年的憲法與1993憲法修正案第四條，對這種政治生活進行了概括和闡述：

社會主義的建設事業必須依靠工人、農民和知識分子，團結一切可以團結的力量。在長期的革命和建設過程中，已經結成由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者的廣泛的愛國統一戰線，這個統一戰線將繼續鞏固和發展。中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，過去發揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中，將進一步發揮它的重要作用。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。(注：復旦大學法律系編：《法學教學常用法規》，第3頁。)

從這個概括和闡述中可以看出，在中國，統一戰線與政治協商在中國政治生活中具有三個層面的政治功能：其一是作為基本的執政方略發揮作用，即中國共產黨領導中國人民進行社會主義革命和建設的領導與執政方略；其二是作為基本的政治結構發揮作用，即在統一戰線中，形成了以中國共產黨領導為核心的各種社會政治力量團結統一的社會主義社會的基本政治結構，這種政治結構是中國政治制度與政治生活展開的重要基礎；其三是作為基本的政治制度發揮作用，即共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，這種基本政治制度是黨和國家聚合社會各種先進力量、廣泛參與國家管理的基本政治制度。這三個層面的政治功能決定了統一戰線的理論與方略以及政治協商的組織與制度，是中國發展協商政治的重要政治基礎與制度基礎。

政治協商為協商政治的確立和發展提供了十分重要的政治資源，但是，政治協商不等于協商政治。因為，政治協商從本質意義上講，是國家政治生活領域內主體政治力量與次主體政治力量之間的合作、協商與聯合，雖涉及社會各階層、各團體的建設者，但其運行的單位主體是黨派與界別組織，所以不能直接運用于日常性和社會性民主政治生活。正因為這樣，所以黨的十三大在試圖把協商擴展到整個社會生活領域時，提出了建設社會協商對話制度的構想：

正確處理和協調各種不同的社會利益和矛盾，是社會主義條件下的一個重大課題。各級領導機關的工作，只有建立在傾聽群眾意見的基礎上，才能切合實際，避免失誤。領導機關的活動和面臨的困難，也只有為群眾所了解，才能被群眾所理解。群眾的要求和呼聲，必須有渠道經常地順暢地反映上來，建議有地方提，委屈有地方說。這部分群眾同那部分群眾之間，具體利益和具體意見不盡相同，也需要有互相溝通的機會和渠道。因此，必須使社會協商對話形成制度，及時地、暢通地、準確地做到下情上達，上情下達，彼此溝通，互相理解。

建立社會協商對話制度的基本原則，是發揚“從群眾中來、到群眾中去”的優良傳統，提高領導機關活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論。當前首先要制定關于社會協商對話制度的若干規定，明確哪些問題必須由哪些單位、哪些團體通過協商對話解決。對全國性的、地方性的、基層單位內部的重大問題的協商對話，應分別在國家、地方和基層三個不同的層次上展開。各級領導機關必須把它作為領導工作中的一件大事去做。要進一步發揮現有協商對話渠道的作用，注意開辟新的渠道。要通過各種現代化的新聞和宣傳工具，增加對政務和黨務活動的報道，發揮輿論監督的作用，支持群眾批評工作中的缺點錯誤，反對官僚主義，同各種不正之風作斗爭。(注：《中國共產黨第十三次全國代表大會文件選編》，文匯報編輯部1987年11月，第27頁。)

黨的十三大的這個政治建設構想有其深刻的現實政治意義。但是應該看到，在這種政治建設的設計中，協商對話更多地是作為一種手段來強調，而不是作為一種程序運作的價值偏好來強調的。這與黨的十三大前后的中國社會發展實際狀況密切相關。然而，盡管如此，黨的十三大的這種政治建設構想還是在一定程度上表達了中國民主政治建設的應有走向：即更加全面地邁向協商性的民主政治。

我們今天強調的協商政治自然包括政治協商與社會協商。但是，協商政治不是政治協商與社會協商的簡單相加，因為它不是協商領域的擴大，而是民主運作程序的價值偏好的選擇。所以，協商政治在本質上超越了政治協商與社會協商之間的機械分野，是作為整個社會主義民主政治運行的原則而存在的。不論政治協商還是社會協商，都按照協商政治的內在原則來確立和發展。顯然，今天強調建立協商政治的出發點與黨的十三大強調建立社會協商對話制度的出發點完全不同，因為今天強調建立協商政治，是針對社會結構在市場經濟基礎上的多元分化對民主發展的要求而提出的，而黨的十三大提出的社會協商對話制度是針對社會變革中的利益矛盾和沖突的解決而提出的。所以，建立協商政治，不是政治協商制度或社會協商制度的豐富和發展，而是要使協商成為中國民主政治運行的基本的價值偏好和行為方式。這其中的差異，充分體現出中國政治在黨的十三大之后的深刻變化和發展。

三、協商政治的基本原則及其限度

協商政治是基于民主政治運作程序的選擇而形成。正如前面已指出的，民主政治運作程序的選擇包括兩個方面：一是程序的價值偏好的選擇；二是程序的技術過程選擇。前者決定后者，后者體現前者，兩者之間的有機統一，構成協商政治的基本原則。在協商政治的基本原則下形成的民主政治運作程序，將民主政治的價值體系和制度架構在一起，共同決定民主政治的最終形態。在中國社會主義的政治架構下，協商政治基本原則不僅決定于現代民主政治的基本原理，而且決定于當代中國的政治形態，決定于黨的領導、人民民主和依法治國三者有機統一的社會主義民主政治建設的發展方向。所以，中國發展協商政治的基本原則包括以下九個方面：

第一，以共產黨為核心主體作為中國惟一的執政力量，中國共產黨不僅是國家政治生活的核心，而且也是社會組織的核心，所以協商政治的展開，不論是組織體系還是程序過程，都必須以中國共產黨為核心。在國家政治生活層面，中國共產黨可以通過黨的職能組織以及所團結的各民主黨派，建立協商政治運作的組織與機制；在社會生活層面，中國共產黨可以通過其基層組織、工青婦外圍組織以及黨所聯絡的各種社會組織，在社會領域為協商政治運作建立覆蓋面廣、協調面大的組織與機制，保障協商政治的有效運作。所以，中國共產黨在中國社會的領導核心作用以及由此產生的對社會的強大動員力和整合力，是中國協商政治得以展開的重要政治基礎。反過來，對于中國共產黨來說，協商政治則是中國共產黨在多樣化社會中鞏固和發展其領導地位的重要民主政治形式。

第二，以憲法為最高權威協商政治在本質上強調協商主體之間的政治平等，為此必須確立共同的最高權威。在現代民主條件下，憲法應成為最高的權威，所有的社會和政治力量都必須在憲法的框架內活動，尊重和服從憲法。

第三，以制度為基本平臺要使協商成為促進和鞏固民主政治的重要資源，首先必須使協商成為一種制度化的過程，為此應首先把所有的協商都建筑在完善的制度平臺上。從這個意義上講，協商政治的關鍵是制度的創新和建設。

第四，以共存為基本的前提協商政治產生于社會的多元分化，協商政治運作的前提是多元社會和政治力量的共存，所以協商政治的展開不應以削弱社會多元力量共存的基礎為前提，相反，應以增強社會多元力量共存的基礎為前提。

第五，以合作為基本價值在市場與民主的架構下，協商政治的主體都有獨立存在的現實基礎與制度空間，從而決定了協商政治主體在根本上都是一個獨立的利益單位。從不同利益出發的協商政治主體之間要建立有效的協商關系，就必須共同遵循“合作”這個基本價值，確立通過“合作”實現各自利益要求的基本理念。

第六，以發展為共同目標協商所形成的合作，從根本上講是為了發展，然而這種發展的首要價值選擇，不應是協商政治各主體的各自利益的實現和發展，而是國家整體利益和社會公共利益的實現和發展。否則，所有的協商都不過是局部利益或私人利益對全局性公共利益的侵害。

第七，以參與為基本動力協商政治有效運作的動力來自不斷擴大、不斷制度化的多元與多向的參與。這種參與不僅包括社會力量參與政治體系，而且包括政治力量(如政黨)參與社會生活。沒有這種多元、多向的參與，政黨、國家與社會就無法實現有效的互動和交流，從而也就無法形成協商的應有基礎。

第八，以監督為基本保證協商政治的有效運作，必須以協商政治主體之間擁有相互監督的權利為基本保證。有效的監督不僅能完善協商的制度機制和技術過程，而且能保障協商政治具體運作的有效實現。對于民主政治來說，監督是民主政治保持持久活力的動力源泉。

第九，以協商為基本手段作為一種協調多元利益關系的手段，協商強調地位的相互尊重、信息的相互對稱和利益的共存共贏，因而這種手段能有效地平衡利益關系，確立相互之間的溝通，從而達到協調、平衡與合作的政治效果。

從上述九條基本原則來看，協商政治在很大程度上超越了民主政治在多元社會運行所面臨的多元競爭格局，強調以協商、合作替代競爭、沖突。必須注意的是，這種替代是從克服以大眾民主為形式、以黨派利益為本質取向的多元競爭民主出發的，主張多元利益的表達、整合和實現，無論通過什么制度途徑實現，都必須以追求公共利益最大化的協商為基礎。然而，盡管協商政治強調協商是民主運作的首要基礎，但它不否認選舉對民主政治的本質性意義，因為沒有選舉就沒有民主。(注：參見劉軍寧編：《民主與民主化》，商務印書館1999年版，第423頁。)與多元競爭民主相比，它不僅關注選舉的公平性，而且關注選舉的公正性。選舉公平性基于選舉程序的合理；選舉公正性則基于選舉的公共利益取向。實踐表明，在多元競爭的民主條件下，黨派利益的高度分野使得選舉不論在程序上多么公平，都難以形成能最大限度代表最廣大民眾利益的選舉結果。在協商政治條件下，民主的過程不以選舉為直接的起點，而是以多元、多層次利益主體的意見、利益與關系在一定組織框架下的程序化、制度化的溝通與協調為起點，在這樣的情況下，選舉關注的不是黨派利益，而是公共利益。與此相應，選舉關注競爭，不是黨派利益之間的競爭，而是公共利益的公眾選擇之間的競爭。

所以，協商政治不否定選舉，也不否定選舉制度本身的競爭性。從程序上講，它力圖將選舉建筑在有效的政治協商和社會協商基礎之上。從這個角度來看，協商政治對現代民主政治中競爭性因素的容納，不是從直接肯定多元社會的多元利益出發的，而是從多元利益格局下最大限度地保障和實現公共利益出發，其形式是將有效的協商運作過程與競爭性的民主選舉有機結合，從而既保持政治的穩定性和協調性，又保持政治參與的多樣性和政治生活的生機活力。

四、協商政治中的中國共產黨

在中國，協商政治必然以中國共產黨為核心展開運作。在協商政治的展開中，中國共產黨起著決定性的作用。然而，在以往相當長的時間里，中國共產黨領導與運作的民主政治，雖然有政治協商，但沒有形成協商政治，在一元化的集中領導體制下，更多地體現為權威統合政治。(注：這種政治的特征是黨、國家、社會三位一體，權力集中于政黨，政黨統合國家與社會，從而對國家與社會形成絕對權威。)改革開放后，隨著權力結構的調整，這種權威統合政治的社會基礎和體制資源開始削弱，效力開始降低，但由于新的領導和執政體制以及相關程序沒有真正形成，所以，黨在很大程度上還是沿用傳統的體制、程序和手段來運作民主政治。這就決定了中國民主政治發展若要走向協商政治，就需要黨的領導與執政體制的更新和發展，這是建立和發展協商政治的重要政治前提。從中國共產黨在中國社會的地位與作用以及協商政治的內在原則來看，中國共產黨領導與執政體制的更新和發展可以圍繞以下四大目標展開：

‘ 第一，執政的法治化作為執政黨，中國共產黨在中國社會的第一行動空間是國家政權體系。黨正是通過有效地運作國家政權體系來實現領導與執政的。黨在這個空間內的行為，直接決定著政黨與國家的關系，從而也決定著國家與社會的關系。所以，有效地規范黨在國家政權體系中的領導與執政行為，直接關系到協商政治的運作與展開。依法治國是執政法治化的根本，是社會主義民主政治的重要組成部分。就政黨與國家關系而言，它應具體體現為：黨尊重法定的國家政權體系，依法建設和運作國家政權體系，并依據國家政權體系的結構與運作方式調整黨的領導體制與執政方式。

第二，領導的制度化黨領導革命建立國家的國家建設邏輯以及社會主義社會的內在規定性，決定了中國共產黨作為領導核心，將在政策制定和干部選拔方面對國家和社會起領導作用。這種領導作用主要通過政黨自身系統完成，因而問題的關鍵在于如何在黨的系統中實現黨的領導行為和領導過程的制度化。對于協商政治來說，領導制度化的本質意義在于，使政黨對國家與社會的領導不是通過組織關系來實現，而是通過制度化的機制與程序展開，成為一種有監督、有邊界的政治運作過程。黨的領導的制度化應主要包括：政治決策的制度化、政治錄用的制度化和政治協商的制度化。

第三，體系的開放化體系開放的本質，就是使中國共產黨的工作體系有更大的組織空間來容納社會的參與和利益表達。為此，體系開放的基礎是結構調整、組織建設和功能完善。對于中國共產黨來說，黨的工作體系的開放包括三個層面：一是政黨制度體系的開放，這主要涉及到民主黨派以及政治協商制度的建設與發展；二是黨的外圍組織體系的開放，這主要是“共、青、婦”組織的建設與發展；三是黨自身組織的開放，主要是黨如何有效代表最廣大人民的根本利益。

第四，活動的社會化對于中國共產黨來說，活動社會化就是黨應走出以單位組織為空間的活動方式，直接走入社會，廣泛地參與社會生活和社會活動。這不僅有利于黨在社會層面上整合民眾的政治參與，而且有利于黨對社會的協調與整合。黨擴大社會參與的關鍵在兩個方面：一是黨應該通過積極的社會參與，在行動上全面關懷社會，成為最廣大人民根本利益的代表者和維護者；二是黨應該通過積極的社會參與，促進基層民主的建設和發展，使基層民主成為黨領導、組織社會的重要制度平臺。

五、結論

中國民主政治建設發展有明確的價值取向和制度基礎，但由于在價值與制度上不主張在中國搞多黨制，所以一直回避民主政治運作程序性的競爭性價值偏好。這種回避直接影響到對民主政治運作的程序設計與相關的制度安排。對于民主政治發展來說，只有價值和制度安排，沒有程序安排，其發展必然是有很大缺陷的，從而必然大大延緩民主政治發展的進程。然而，在社會多元結構分化對民主政治提出更為本質的利益要求和參與要求的形勢下，民主政治建設就必須從價值確立、制度建設擴大到程序設計。中國政治發展的現實條件、承擔的歷史責任和基本政治理念，共同決定了在中國民主政治發展的程序選擇必須以協商為價值偏好。所以，如何借助統一戰線所提供的現成的政治資源、社會資源和制度資源在中國發展協商政治，就應該成為中國新世紀民主政治建設的重要任務與目標。要實現這樣的建設任務與目標，黨的領導體制與執政方式的變革與發展至關重要。為此，必須從建設與發展社會主義民主、建設社會主義政治文明的高度，對新時期黨的建設和民主政治作出整體規劃，并加以系統實施