我國的選舉制度，是人民代表大會制度的重要組成部分，也是社會主義民主政治的具體體現。因此，換屆選舉的過程，實際上是推進社會主義民主政治建設的過程，也是社會主義民主政治建設一次具體、生動的實踐活動。從我縣情況看，隨著選舉制度的日趨完善和選舉組織工作的不斷改進，鄉鎮人大換屆選舉工作一屆比一屆好，尤其是去冬今春進行的鄉鎮人大換屆選舉，在提高選舉的民主程度，擴大選民的民主權利等方面取得了比較明顯的進展。但是，我們也清醒地看到：鄉鎮人大換屆選舉工作的難度卻一屆比一屆大，暴露出來的問題也愈來愈明顯，亟待我們研究和解決。

──選舉活動過于頻繁，干群產生厭煩情緒。尤其是1993年憲法修正案、1995年地方組織法修改后，規定縣級人民代表大會每屆任期五年，鄉級人民代表大會每屆任期三年。縣、鄉人大換屆選舉不同步，不但沒有有效地解決三年兩頭搞選舉的問題，反而增加了搞選舉的次數。據計算，在15年的時間內，縣、鄉人大換屆選舉需搞7次，（其中縣級3次，鄉級5次，縣、鄉同步1次）比過去縣、鄉人大任期相同規定的次數增加了2次。同時，在這15年的時間內，還需搞5次村委會換屆選舉。另外，還有黨委、黨支部換屆選舉等。廣大干部群眾幾乎年年要參加一次、甚至二次選舉活動。選舉活動過于頻繁，致使不少干部群眾對選舉產生厭煩情緒。

──部分選民意識淡化，萌發與已無關想法。有的同志認為，縣級機關及縣屬企事業單位在經濟、文化等社會事務方面與所在鄉鎮沒有多大聯系，參加所在鄉鎮人民代表大會代表的選舉沒有多大意義。加之目前面臨特困企業多、下崗職工多、社會矛盾多等問題，選民難組織、難發動，更沒有必要參加所在鄉鎮人民代表大會代表的選舉。因而，有些部門和企業負責人對換屆選舉工作持應付態度。還有的個體私營業主認為，搞市場經濟，搞到錢是真的，搞生產是硬的，搞選舉是軟的，參加選舉活動會影響生產，參不參加選舉、當不當代表與自己關系不大。如我縣安宜鎮某一個體私營業主公開表明，其企業不參加所在鄉鎮的人民代表大會代表的選舉。后經說服教育，才允許本企業員工參加選舉活動，但他本人對換屆選舉工作仍持冷漠態度。

──選民登記難度加大，漏登引發矛盾增多。流動人口不斷增加，人戶分離情況復雜，下崗職工時增時減，一些經濟實體與黨政機關脫鉤后，形成一個無人過問的真空，這些新情況、新問題給選民登記工作帶來不少困難，加大了選民登記工作的難度，漏登、重登問題，不同程度地在一些鄉鎮或選區存在和出現。因漏登引發的信訪也一屆比一屆多。

──提名前"圈定"候選人，愚弄選民搞假民主。社會主義民主的本質是人民當家作主。但有的鄉鎮、有的選區少數領導人或負責同志為圖省事，走捷徑，違法操作，在未發動選民廣泛提名前，就把條條框框、代表類型下達給各選區，更為嚴重的是，有的預先"圈定"代表候選人名單，把選民提名、醞釀、協商代表候選人視為做表面文章，搞形式。在1995年底鄉鎮人大代表換屆選舉中，我縣有一鄉鎮的正式代表候選人名單，不是由鄉鎮選舉委員會根據較多數選民的意見來確定，而是由該鄉鎮黨委書記和組織委員兩人圈定。剝奪了廣大選民的民主權利，踐踏了法律的尊嚴。

──組織力量相對削弱，宣傳教育缺乏力度。鄉鎮單獨換屆選舉與歷次縣鄉同步換屆選舉相比，不管是從縣、鄉領導的重視程度看，還是從組織選舉的力量、宣傳教育的聲勢看，相對不足，均有所減弱。特別是宣傳教育工作，受客觀條件和經費等因素的制約，缺乏有效的宣傳手段，缺乏廣度和深度，在一些鄉鎮、村莊、企事業單位甚至看不出搞選舉的一點跡象，計劃生育、土地管理等方面的橫幅標語到處可見，但換屆選舉方面的的橫幅標語卻寥寥無幾，更談上不聲勢和氛圍。

──"3860部隊"成為生力軍，少數人掌握選舉權。"3860部隊"，是人們對婦女、老年人的一種簡稱。自農村實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制以來，大多數身強力壯的年輕人紛紛外出打工或做生意，婦女、老年人則作為一支"留守部隊"，不僅是農業生產的主力軍，而且又成為選舉活動的生力軍，如果沒有他們的參與，選舉工作就難以完成。但這支"部隊"文化水平偏低，在整個選舉活動中易被一些文化素質較高的人所左右和控制。投票選舉代表時，一個生產組，甚至一個村的選票僅由幾個文化素質較高的人填寫。在城鄉一些停產、半停產的企業，由于下崗職工難聯系、難組織，為片面追求參選率，又不得不由少數選民甚至三、四名選民填寫一個企業的全部選票，大大超過了"每一選民接受委托不得超過三人"的規定。選舉權被少數選民所掌握的問題比較突出，委托他人代投的選民數超過選民總數50%的選區為數不少，如我縣廣洋湖鎮北蕩選區委托他人代投率達75%。且接受委托操作不規范，未嚴格按照"經選舉委員會同意、書面委托"法定程序辦事的現象也比較普遍。

──流動票箱有增無減，有人操縱變成"黑箱"。不少選區為提高參選率，以為年老體弱有病的選民提供方便為由，并利用部分選民的厭煩情緒，擴大在流動票箱投票的對象。如我縣沿河鄉老鴉、郭莊兩個選區近3000名選民均在流動票箱進行投票選舉。流動票箱的增多，給一些人提供了可乘之機。有的選區將鄉鎮干部參選視為政治任務，為保證參選的當選；還有的為競選鄉鎮政府領導而爭當代表，抽調能領會組織意圖的人或親信為流動票箱工作人員，登門接受選民投票時指選，或時違背委托人的意志。甚至有的工作人員，不是走家串戶接受選民投票，而是自己填寫選票湊數。

──代表權利受到抑制，被人當作"投票工具"。今年春節前，我縣29個鄉鎮均召開了新屆一次人代會。在選舉事項上：人大主席、鄉鎮長均是等額選舉，人大副主席、副鄉鎮長均沒有進行預選，由主席團提名的副鄉鎮長候選人僅有2名落選， 占主席團提名總數的1.01%，代表聯合提名當選的2名副鄉鎮長也是符合黨委意圖的。其中有一些做法值得我們深思：有的鄉鎮把鄉鎮干部安排到各代表隊，明確責任制，名曰加強領導，強化思想政治工作；有的把代表編組控制在10人以內，并限制代表不準跨隊聯名；有的鄉鎮為了等額選舉人大主席、鄉鎮長，在大會選舉辦法中明確規定或口頭傳達"人大主席、鄉鎮長的選舉采取等額選舉"；人大副主席、副鄉鎮長候選人的提名要求代表按照黨委意圖，反復做工作不讓代表另提或多提候選人，或不給代表留聯名提候選人時間；已經提名的，或做工作讓代表撤回提名，或做工作讓被提候選人不接受提名，顯然，這些做法是違法的。

綜上所述，從鄉鎮人大換屆選舉中可以清楚地看到，農村基層民主建設十分艱巨，任重而道遠。針對鄉鎮人大換屆選舉工作中遇到的問題，就如何完善我國選舉制度，推進農村基層民主建設，確保依法治國方略有效實施，筆者提出幾點淺見：

一、以社會主義初級階段理論為依據，進一步修改和完善我國的選舉制度，推進農村基層民主建設制度化、法制化

實踐表明，我國的選舉制度在操作時還有一定的難度，不夠具體化、規范化，尚需進一步修改和完善。

首先，修改和完善選舉制度，要適合社會主義初級階段的基本國情。面對"生產力還比較落后，人民的文化水平仍較低，還存在著相當多的文盲，人們的思想覺悟和民主法制意識還不強"這個基本國情，有必要修改現行的選舉制度。如：關于縣、鄉人大任期的問題，筆者認為，縣、鄉人大任期均改為四年，并同步進行，比較適合國情，且大有益處。

1、有利于集中力量，加強對縣、鄉人大換屆選舉工作的領導。縣、鄉同步換屆，在組織力量、宣傳教育、業務指導、選舉經費等方面，較鄉鎮單獨換屆會做的更好，重視程度更高，工作力度更大。

2、有利于消除人們的厭選情緒。如果縣、鄉人大任期均為四年，并同步進行，16年時間僅需搞4次選舉，比現在縣、鄉不同步換屆的規定要少搞3次之多。

3、有利于節省人力、財力和物力。據估算，我縣每搞一次換屆選舉，縣、鄉財政和企事業單位、村組用于選舉的各項開支需200萬元左右。

4、有利于緩解代表名額難分配的矛盾。1995年選舉法修改后，縣、鄉人大代表名額有所減少，普遍出現"三難"問題，即：選區難劃分、代表名額難分配、代表結構難掌握。如果縣、鄉同步換屆，對解決上述問題，尤其是代表名額難分配的問題會有一定的作用。

其次，修改和完善選舉制度，要體現權利和義務相統一的原則。我國現有的選舉制度，賦予了選民的選舉權和被選舉權，但對選民應盡的義務沒有作出明確的規定。選民登記核對工作面廣量大，在流動人員增加、人戶分離現象突出的情況下，工作稍欠縝密，漏登、重登問題就會在一些選區不同程度地發生。有的選民偏執，誤把工作上的疏忽理解為干部對他有看法，認為故意剝奪了他的選舉權和被選舉權，選舉前不反映、不申訴，投票選舉進行時或選舉工作結束后才上訪、申訴，不但影響了投票選舉活動，而且還影響了干群關系和安定團結。鑒于選民享有參加選舉的權利，也應負有行使這項權利的義務。建議選舉法對選民義務作出明確的規定，選舉委員會負責發布選民登記公告，對選民登記的時間、地點、方法、注意事項等提出要求，選民應當主動到選民登記站參加登記，選民本人在規定時間故意不主動到站登記，或不參加選舉活動，視為棄權，責任自負。以增強選民的責任意識，增強選民參加選舉的主動性。

再者，修改和完善選舉制度，要體現公平、公正、公開的原則。為規范選舉程序，有效地解決流動票箱"暗箱操作"和少數人掌握選舉權的問題，安徽省在村民委員會選舉中取消了流動票箱；福建省則規定，只對老弱病殘者實行流動票箱，并根據村民居住分散的實際情況，以自然村莊或村民小組為單位設立投票站，投票站設有驗證處、領票處和秘密寫票處。對委托投票，安徽省在村民委員會選舉中規定，每個村民只能接受1張委托票，委托總數不能超過20%，以體現直接民主選舉的基本精神。這些做法值得在修改選舉制度時參考和借鑒。

二、加強社會主義民主宣傳教育，進一步提高廣大干部群眾的民主意識，推進農村基層民主建設穩步、快速發展

加強社會主義民主宣傳教育，不斷提高全民族的民主意識，是社會主義民主建設的一項基礎性工作。黨的十二屆六中全會通過的《關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》指出："加強社會主義民主和法制的建設，根本問題是教育人。"這一思想，科學地揭示了宣傳教育在社會主義民主建設中的地位和作用，為發展社會主義民主指明了努力的方向。

第一，要把社會主義民主宣傳教育工作作為一項長期任務來抓。民主是社會上層建筑的組成部分，由經濟基礎所決定的，并受上層建筑其他諸因素的影響。我國是在半殖民地半封建社會的基礎上，經過新民主主義革命過渡到社會主義的，既缺乏民主的傳統，也沒有經過商品經濟的充分發展，加之經濟文化比較落后，因而，社會主義民主的實現與完善需要一個長期的過程，不能靠"破字當頭"的大民主方式來實現，或靠一朝一夕、搞換屆選舉時掛幾條橫幅、貼幾張標語也是不行的。只能通過踏踏實實、堅持不懈的努力，通過建設性的工作逐步創造條件去實現。

第二，要把各級領導干部作為社會主義民主宣傳教育工作的重中之重。江澤民同志在紀念黨的十一屆三中全會召開二十周年大會上指出："二十年來改革和建設的歷程說明，面對新時期的艱巨任務和可能遇到的風險，嚴重的問題在于教育干部。"多年的實踐也說明了一點，農村基層民主建設之所以舉步維艱，嚴重的問題也是在于教育干部。各級領導干部成為社會主義民主宣傳教育的重點，是由其地位決定的。將各級領導干部作為社會主義民主宣傳教育的重點是符合實際的。

第三，要把宣傳教育工作貫穿于換屆選舉的全過程。鄉鎮人大換屆選舉，必須以輿論為先導，以思想教育工作為保證。堅持宣傳教育工作的針對性、廣泛性、多樣性，是激發人民群眾參與管理國家事務、參加民主選舉的政治熱情，保障換屆選舉始終沿著法制的軌道有序進行的重要舉措。

1、宣傳教育的針對性。在換屆選舉中，各鄉鎮、各選區應根據每個階段的工作要求和群眾中的思想動態，有針對性地進行宣傳教育。在準備階段，重點宣傳堅持人民代表大會制度的重要性和必要性，宣傳我國社會主義民主的本質特征，宣傳選舉工作必須遵循的指導思想；選民登記、核對階段，重點宣傳選民的條件和登記方法等；提名、醞釀、確定代表候選人階段，重點宣傳代表必須具備的素質，教育選民珍惜法律賦予的民主權利，正確行使提名權；投票選舉階段，重點宣傳選民如何投票，如何委托代投等。準備和召開鄉鎮人代會期間，重點宣傳鄉鎮人大的性質、地位和作用，宣傳開好新屆人代大會的重要意義，以及大會的指導思想和任務要求等。

2、宣傳教育的廣泛性。在換屆選舉中，各鄉鎮、各選區應根據選民的不同職業、文化水平及居住狀況等情況，運用多種形式進行生動具體地、廣泛地宣傳教育。如，教育干部服從組織安排，做好當選和落選兩種思想準備；教育被政黨、團體推薦的代表候選人主動與選民見面，接受選民的檢驗與挑選；教育不再繼任新屆代表的同志繼續發揚主人翁精神，在本職崗位上發揮作用。教育個體私營企業主端正態度，克服"與已無關"的思想。通過廣泛地宣傳教育，引導選民提高參加選舉的自覺性。

3、宣傳教育的多樣性。在換屆選舉中，各地還應根據人員流動性大、開會難等實際情況，運用電視、廣播、報紙等各種新聞媒體開展宣傳教育。各鄉鎮、各選區還可采取組織講師團巡回演講、宣傳車、給選民一封信、幻燈片、畫廊、板報、圖片展覽、橫幅、標語、戧牌等多種形式進行宣傳，形成較大的宣傳聲勢，營造強烈的氛圍，促進換屆選舉工作扎實有序地開展。

三、加強鄉鎮人大工作，進一步加大對民主選舉制度實施的監督力度，推進農村基層民主建設在正確的軌道上健康前進

其一，加強鄉鎮人大工作。從人民代表大會制度的體系來看，發展農村基層民主建設，首先應當是加強鄉鎮人大工作。有為才能有位。通過積極地、富有成效地工作，體現其法律地位和應有作用，在人民群眾中樹立權威感和信任感，增強人們的人大意識。具體需抓好以下幾項工作：

一要依法選好人大代表。代表素質的高低是鄉鎮人大工作能否建立自己威信的基礎。鄉鎮人大代表的產生過程，必須充分發揚民主，嚴格按法定程序辦事，切實反映選民的意志，選舉人民群眾所信賴的、具有議政能力和活動能力的人當代表。

二要認真開好人代會。鄉鎮人民代表大會舉行會議，是鄉鎮人民代表大會行使職權的唯一的法定組織形式。對于鄉鎮人大代表來說，只有通過鄉鎮人民代表大會會議，才能代表鄉鎮人民依法行使當家作主，管理地方國家事務的法定的職責。所以能否開好鄉鎮人民代表大會會議，是關系著能否堅持和完善我國人民代表大會制度，擴大農村基層民主的重要問題。凡屬本行政區域內的經濟、文化和社會生活中的大事，都應該提交人民代表大會審議討論。鄉鎮人民代表大會應該充分發揚民主，暢所欲言，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，行使管理國家事務的權力。

三要組織搞好閉會期間的代表活動。鄉鎮人民代表大會代表在閉會期間的活動是整個鄉鎮人大工作的一個重要組成部分。代表在閉會期間的活動內容很多，大致可以概括為三個方面：一是執行代表職務方面的活動。如視察、執法檢查，聽取政府及其部門的工作匯報，評議政府及其部門工作，對各方面工作提出建議、批評和意見，聯系選民等。二是提高代表素質方面的活動。如組織學習憲法、有關法律法規、黨和國家的方針政策，組織調查研究，外出參觀學習等。三是協助政府推行工作。如組織代表幫助困難戶脫貧致富，帶領本地群眾共同富裕等。

四要重視做好鄉鎮人大的制度建設。搞好鄉鎮人大工作，使它具有連續性、規范性，不能光靠個人熱情，還要靠制度。根據各地的實踐，一般說來建立以下幾項制度：⑴鄉鎮人大主席團閉會期間工作職責；⑵鄉鎮人大主席團聯系代表制度；⑶鄉鎮人大主席團關于辦理代表建議、批評和意見的制度；⑷鄉鎮人大主席團接待和處理來信來訪制度；⑸鄉鎮人大主席、副主席工作職責；⑹鄉鎮人大代表職責；⑺鄉鎮人大代表小組活動制度；⑻鄉鎮人大代表學習制度；⑼鄉鎮人大代表聯系選民制度；⑽鄉鎮人大代表視察制度等。

其二，加大對民主選舉制度實施的監督力度。保證憲法和法律在本行政區域內遵守和執行，是憲法和地方組織法賦予地方各級人大及其常委會的首要職權。因此，地方各級人大及其常委會要放開手腳，大膽行使監督權。對鄉鎮人大換屆選舉工作，不僅要重視業務指導，而且還要重視檢查監督。發現違法行為，要依法糾正，依法追究。只有敢于監督，善于監督，才不負于憲法和法律賦予的使命，才能推進農村基層民主建設，才能使人大及其常委會成為名副其實的國家權力機關。

除此，地方各級人大及其常委會還要把《村民委員會組織法》執法檢查工作擺上議事日程。村民委員會對九億農村人口來說，是個很好的民主訓練班，村民委員會辦好了，九億農村人口增強了民主意識，養成了民主習慣，學會了民主管理，那么整個國家的社會主義民主，就有了可靠的堅實的基礎。鄉鎮人大與村民委員會是相輔相成、互為補充的兩種主要民主形式。鄉鎮人大是間接民主，村民委員會是直接民主，它們各有所長，優勢互補，村民委員會的民主自治補充了鄉鎮人大的代議制民主，鄉鎮人大通過國家權力，保障和促進村民委員會民主自治，這樣，把間接民主與直接民主有機地結合起來，對加強農村基層民主建設有異曲同工之妙。