摘要：檢察機關控告申訴首辦責任制的推行，對減少重復申訴、久訴不息、維護穩定等起到了明顯的積極作用。作為一項新的工作機制，還存在著思想觀念、工作措施、隊伍素質等方面的諸多“瓶頸”。本文作者對首辦責任制存在的及對策進行了探討。

檢察環節控告申訴首辦責任制，是人民檢察院對本院管轄的控告、申訴，按照內部業務分工，明確責任，及時辦理，將控告申訴解決在首次辦理環節的責任制度。首辦責任制是檢察工作改革創新的產物，全國各地檢察機關都結合實際進行了一些實踐探索。本市和我院控告申訴檢察部門也已全面推行首辦責任制，對屬于本院管轄的控告、舉報和刑事申訴、刑事賠償案件，以及雖不屬本院管轄，但可能穩定的告急訪、集體訪，嚴格責任全程負責，努力將問題解決在首次辦理環節，以避免當事人重復申訴、久訴不息，收到較明顯的成效。

2001年7月實行首辦責任制以來，我院受理的首次信訪件，處理后無一例重復纏訪，越級上訪。從全市及全國的實踐探索及取得的成效看，我們認為，檢察機關實行首辦責任制的成效勿容置疑。但目前也存在思想觀念、工作措施、隊伍素質等方面的一些薄弱環節，亟待完善。

一、目前首辦責任制存在的主要問題

檢察機關推行并實踐首辦任制所取得的成效是十分明顯的，但由于這是一項全新的工作制度，因此，從整個檢察系統看，這項工作還存在一些不盡完善、亟待解決的、帶有普遍性的問題。

1、思想認識尚不到位。

當前，一些實踐部門對首辦責任制存在著種種模糊認識。歸納起來主要有這樣幾種：一是認為首辦責任制是控告申訴部門的一項工作創新舉措。因此，是控申部門一家的事，與其它部門幾乎沒有關系。他們往往將“首辦制”片面理解為控申部門“獨辦制”或“包辦制”，缺乏對“首辦制”是整個檢察機關一項工作的認同感和全院“一盤棋”思想。二是認為，“首辦制”是首辦者的個人責任，與其它部門和人員無關，因而在工作中缺乏配合意識，使首辦制只停留在首辦環節，在其它環節中則存在著推諉、扯皮等現象。甚至一些相關部門根本不關心、不了解首辦制的，對自己在首辦制中的職責不清，致使首辦制在一些部門得不到落實，群眾來信來訪所反映的問題也得不到及時、妥善的解決。三是認為，首辦制和控申工作原有的工作模式相比，換湯不換藥，僅僅是一種形式，是擺花架子，走過場的務虛的東西，沒有多少實際意義，因而對上級的工作部署或缺乏熱情或落實不力乃至應付了事，致使首辦制的落實處于“棚架”狀態。

2、工作機制尚不完善。

一是對控申部門以外的其它部門的“首辦”責任，尚未從監督制約、獎懲考核等角度加以完善。

按照《人民檢察院控告申訴首辦責任制實施辦法（試行）》的有關規定，首辦責任制絕非僅僅局限于控申部門，而是一項涉及許多相關部門的系統工程。要使首辦責任制在檢察業務的各個環節得到落實，需要其它相關部門的支持與配合。但當前在推行首辦責任制的過程中，一個突出的問題是控申部門唱“獨角戲”的情況相當普遍。觀念上的誤區，加上機制上的缺陷，使得有些地方檢察機關的其他業務部門“首辦”意識相對淡薄，工作配合力度不夠，分流案件反饋不力。筆者認為，造成這些現象的原因，除了思想觀念上的問題之外，根本的還在于保障首辦辦制實施的機制不鍵全，考核獎懲措施難于兌現。首辦責任制的推行。最重要的是要落實“責任”，而用獎懲機制來調動責任人的積極性，約束責任人怠于履行責職的現象是其中最關鍵的一條。目前，檢察機關年度或階段性目標考評，主要是依照上下級業務系統對口進行的，由于沒有從機制上明確相關業務部門的首辦責任，而上級院只能對下級院控申部門實施首辦制的情況進行考核，而對其它部門實施首辦制的情況進行考評則缺乏依據。換而言之，首辦責任制在其它相關業務部門落實與否，落實得好壞，并不影響這些部門的工作實績和目標考評結果。此外，一些檢察機關的首辦責任制沒有規定明確的獎懲措施，起不到鼓勵先進，鞭策落后的作用，一定程度上挫傷了干警的工作積極性，制約了首辦責任制的深入推行。

二是對息訴工作的考核評價不盡完善。《人民檢察院控告申訴首辦責任制實施辦法（試行）》第一條即開宗明義，闡明了推行首辦責任制是為貫徹“三個代表”重要思想，強化監督，提高辦理控告申訴案件的質量和效率，減少重復來信、越級上訪，努力解決久訴不息問題，保障公民、法人和其它組織的合法權益，維護公平和正義。因此，可以說息訴工作是推行首辦責任制所要追求的一個非常重要的目標。尤其是在實踐部門，這一目標更被放到了近乎核心的地位。因為在不少地方，對“穩定壓倒一切”方針的貫徹是以重大惡性刑事案件及其它刑事案件發案數、群眾上訪情況等作為主要考核評估依據的，由此造成這些地區將息訴率作為衡量首辦責任制成效的硬性指標和必要條件，從而使得實踐部門在面對久訴不息案件時處于兩難境地：強調依法息訴，則個別當事人久訴不息、纏訴不止，甚至無理取鬧，無法息訴，從而無法體現首辦責任制的成效；而在“穩定壓倒一切”的大前提下，為了解決申訴中的“老大難”問題，提高息訴率，有的檢察機關在實踐中除了依法息訴之外，不得不搞“法外施恩”式的息訴。還有的地方對涉及檢察機關的案件，采取嚴把受理關的做法，對涉及其它單位的案件（如不服法院判決、裁定的申訴等）不予受理，以此來從源頭上“提高”息訴率等。這些做法，有的超越了法律規定的檢察機關的職權范圍，有的存在失職嫌疑，還有的是對無理取鬧的某種遷就和妥協，雖然似乎達到了息訴的目的，但嚴格地說都是有悖于依法息訴原則的。在將息訴率作為對首辦制工作實績考核評估標準的機制下，實踐部門對息訴結果的追求被放大到不恰當的程度，影響了首辦制其它目標的實現。

3、業務素質尚有差距。

實行首辦責任制的目的在于轉變工作作風，把問題解決在基層，解決在首次辦理環節，防止和減少越級上訪、集體訪、告急訪等影響社會穩定情況的發生。因此，承擔首辦責任的檢察官必須具備一定的任職資格。除了符合檢察官的基本要求外，還應具備較高的法律業務功底，相當的工作實踐經驗、較強的處事協調能力和其它相關方面的基本知識。當前檢察機關在一些職能部門推行的主訴、主辦檢察官辦案責任制，是向檢察官專業化、職業化方向的有效舉措，同時也從一個側面反映出當前在檢察官隊伍中，還有相當數量的人員尚達不到主訴、主辦檢察官的能力和水平，非主辦檢察官的首辦責任人的業務水平亟待提高是一個不爭的事實。另一方面，已經具備主訴、主辦檢察官資格的人員中，盡管相對而言，水平要高一些，能力要強一些，業務要熟一些，經驗要多一些，但與檢察官專業化、職業化的要求相比，很多擁有主辦官資格的首辦責任人，其綜合素質仍有不少差距。

控告申訴部門是檢察機關的窗口，直接接觸來自各方的群眾，天天面對的是舉報、控告犯罪的舉報人，不服司法、行政機關處理決定的申訴人和許多不屬檢察機關管轄的案件當事人。接待工作涉及刑事、民事、行政、等諸多法律，需要包括社會學、心乃至的相關知識和社會閱歷。實現首辦責任制由主辦制向專業化、職業化發展的目的，必須建設一支知識廣博、能力出眾、經驗豐富的檢察官隊伍。在這一點上，目前的隊伍現狀是有差距的。