（二）縝密的程序規(guī)則 法國在行政訴訟方面所設立的縝密規(guī)則令人咋舌。在從訴訟管轄、起訴、預審、庭審乃至判決等依次遞進的訴訟進程中，各種學說、判例、原則、例外、例外的例外等令人生畏。這也給從事比較行政法研究的域外學者帶來了極大的困難。以訴訟管轄為例。法國行政訴訟中涉及訴訟管轄的基本規(guī)則便有數(shù)十條，涉及方方面面，既有職權管轄，又有地域管轄，既有指定管轄，也有移送管轄。不同類型的管轄還適用不同的原則，各原則之中又存在例外。學理及判例還往往借用對術語的解釋擴大或縮小原則的適用范圍或排除某一些例外。勿庸諱言，縝密的訴訟規(guī)則系確保訴訟正常運行、防止權力畸變的重要機制。但紛繁復雜的技術規(guī)則也給實務人員帶來一些適用方面的困難。從這個意義上講，厘清混亂成為法國行政訴訟法學者的一大要務。 （三）以判例為主要法源 作為典型的大陸法系國家，法國以法典為根本依托。但這一論斷并不適用于法國行政法（含行政訴訟法，下同）。事實上，判例才是法國行政法最為重要的淵源。法國行政法上的諸多概念，如公用事業(yè)、公共設施、公共領域、行政合同、行政單方行為、行政責任甚至是司法機關和行政機關分立原則等均為判例所創(chuàng)設。在法國學者看來，行政事項復雜、變化迅速，不可能用成文法予以囊括。因此，如若法律未作任何規(guī)定，則行政法上的原則由判例產(chǎn)生。但即便成文法有規(guī)定，判例也可通過解釋特定術語確定適用范圍和方式。從法國現(xiàn)行行政法的一般原則看，判例發(fā)揮著主導作用。當然，成文法在行政法中也發(fā)揮著重要作用。例如有關公務員、行政征用、地方市鎮(zhèn)機構等術語便源自成文法的規(guī)定。 （四）以保障公民自由為基本的價值導向 個人權利自由系法國行政訴訟的精神依托，也是達致民主、法制國家的核心所在。眾所周知，與立法權及司法權相比，行政權與公民的日常生活最為相關，也更易損害公民的個人權利。因此，有效限制行政權往往是建構法治國的關鍵所在。在法國，行政訴訟系防止行政權力濫用的有效監(jiān)督方式，也是公民在權利受侵害時獲得救濟的必要程序手段。例如，除法律明文規(guī)定，行政機關不得隨意限制公民的權利自由，否則視為違法。行政相對人有權對行政機關所作出的行政決定提起行政訴訟，甚至可要求行政機關作出損害賠償。又如，行政機關不得隨意發(fā)布法令，限制公民的教育自由、信仰自由、學術自由等，否則，行政相對人有權向各級行政法院起訴，要求撤銷之。正是以保障公民自由為基本價值導向，法國行政訴訟才獲得強大的生命力。但公民權利意識的日益興起也給法國行政法院帶來強大的案源壓力。這也是法國行政訴訟所面臨的一大難題。 四、法國行政訴訟所面臨的挑戰(zhàn) （一）效率瓶頸及克服 獲得公正、有效的司法救濟權是民主法治國家公民的一項基本權利。該項已被歐洲國家普遍認可、確認的權利還包含合理的審理期限、庭審公開以及尊重辯護權利等主要內(nèi)容。從法國實際情況看，對席裁判、庭審公開以及尊重辯護權方面的要求均得到較好的執(zhí)行，而在合理的期限內(nèi)審結(jié)案件的要求卻落實得不夠理想。就法國的行政訴訟而言，雖然法國行政法院也表現(xiàn)出能在較短的時間（幾個月、幾個星期甚至幾個小時）內(nèi)作出判決的能力，而且近年來行政法院在提高結(jié)案率方面所作的努力引人注目，但總起來看，行政案件的審理期限仍然過長，還不能完全滿足要求，達到令人滿意的程度。為縮短審判期限，提高行政審判效率，使公民的權益得到更好的保障，除增設上訴行政法院和初審行政法院、增加法官人數(shù)等具體措施外，法國還改進訴訟程序方面著手，采取了一些的措施，主要有設立獨任法官，擴大行政法官的權力，改進緊急審理程序，加強行政法院判決的執(zhí)行力度等。 1、設立獨任法官 傳統(tǒng)上，法國行政訴訟一直實行合議制原則，認為合議制是行政案件審理質(zhì)量的保障。在法國行政訴訟中最初引入獨任法官制是在緊急審理程序，其主要考慮是，在有限人力情況下，對于在緊急情況下能夠使行政法官在有效的時間內(nèi)介入，快速對案件作出裁決。為了使法官能夠在簡單的案件中節(jié)省時間，以提高行政訴訟案件的整體審理速度和效率，法國在1995年的一項有關訴訟程序改革的法律中將獨任法官制引入非緊急情況下行政案件的審理。因此，目前法國行政案件可由獨任法官審理的情況分為兩種：一是緊急審理案件，另一是緊急情況之外的普通行政案件。引入獨任法官制度，絕不意味著法國徹底拋棄行政案件的合議制原則。實際上，合議制仍然是現(xiàn)行《行政司法法典》強調(diào)的行政訴訟制度基本原則之一。有關非緊急情況下可由獨任法官審理行政案件的規(guī)定，僅適用于簡單的行政案件，也就是說那些重復性強、審判結(jié)果比較明顯或者爭議標的額小的行政案件。另外，與法國普通系統(tǒng)的一人組成一個法庭的初審法庭法官不同，獨任行政法官因不是具有自己特有管轄權的機構，而不能獨立于其所屬法院集體而單獨存在。而且，獨任法官還可以隨時將在其看來含有重大或者疑難問題的案件移交合議庭集體審理，以使案件得到更為恰當?shù)慕鉀Q。我們可以看出，法國在進行行政訴訟程序改革時，在節(jié)省人力、由獨任法官審理案件、快速結(jié)案與多名法官介入、利用更多的時間作出高質(zhì)量判決之間進行取舍時，持比較謹慎的態(tài)度。 2、擴大行政法官的權力，加強行政法院判決的執(zhí)行力度 行政法院判決的執(zhí)行難問題，是歐洲大陸國家普遍面臨的問題。除行政機關性質(zhì)本身（如公共財產(chǎn)不得被扣押）是構成行政判決執(zhí)行難的原因之一外，行政法院缺乏必要的法律手段也是主要原因之一。長期以來，法國行政法院滿足于依法作出判決，而由行政機關承擔執(zhí)行判決的責任；行政機關不執(zhí)行判決的，則承擔過錯行政責任。行政法院在其判決書中慣用的詞句是：“不由行政法官向行政機關發(fā)布命令”。的確，法國行政法長期堅持的原則是“禁止（行政法官）向行政機關發(fā)布命令”。對行政法官來說，“發(fā)布命令是脫離其審判職能而侵犯當政行政機關職權”。盡管法國最高行政法院采取了一些措施，加強對執(zhí)行行政法院判決的監(jiān)督，但缺乏使判決得到確實、有效執(zhí)行的必要法律手段。這一狀況在1995年得到了改變。法國1995年2月8日的法律翻開了法國行政訴訟制度歷史的新一頁。該項法律突破了法國行政法上的禁止向行政機關發(fā)布命令原則，賦予行政法官以在作出判決的同時向行政機關發(fā)布命令的權力，以使其判決得到執(zhí)行。有的法國學者將其稱之為“預防性的命令”。根據(jù)規(guī)定，行政法官在判決撤銷行政決定或宣布處罰措施的同時，可發(fā)布執(zhí)行命令，旨在解釋并具體指出受處罰一方當事人應該采取何種行為，以使判決對其提出的義務能夠得到遵守，但條件是法院受理了發(fā)布命令的請求。換言之，行政法官不得依職權主動向行政機關發(fā)布命令。法律規(guī)定了兩種情況。第一種情況是，判決必然包含了應‘按確定的意思’采取‘一項執(zhí)行措施’的含義。在這種情況下，法官判決應采取的措施，必要時還可確定執(zhí)行這些措施的期限。這就意味著在判決作出之后，行政機關除了作出判決要求的行政決定外沒有別的任何選擇。第二種情況是，判決必然包含了行政機關在對案件進行新的審查之后重新作出一項決定的含義。在此情況下，行政法官可發(fā)布命令規(guī)定行政機關‘在一個確定的期限內(nèi)’作出一項新的決定，但行政法官僅限于確定作出決定的期限，而不發(fā)布作出何種行政決定的命令。此外，為使其判決得到執(zhí)行，行政法官擁有的另一法律手段是《行政司法法典》第L911-3條賦予的向行政機關作出逾期罰款措施的權力。具體地說，在上述兩種情況下，法官還有權根據(jù)當事人的請求，在發(fā)布命令的同時附帶規(guī)定逾期罰款的措施。 3、改革緊急審理程序 隨著法國社會的進步和發(fā)展，過于嚴格恪守某些傳統(tǒng)的行政法原則和做法，已不能適應新形勢的要求。的確，在行政訴訟中，一方面，由于行政機關享有行政決定具有先行執(zhí)行力原則這一法律武器而使當事人之間的地位不平等，面對強大的行政機關，行政相對人的利益未得到足夠重視；另一方面，由于在行政訴訟中，起訴不具有中止執(zhí)行行政決定的效力，而法院裁定暫緩執(zhí)行行政決定的條件又過于嚴格，以及傳統(tǒng)上行政法官習慣于不對行政機關采取過于強硬措施的做法，致使行政法官在緊急情況下不能快速作出反應，及時采取適當?shù)拇胧?000年的改革在不少方面進行了創(chuàng)新，在個別方面甚至可以說是對法國傳統(tǒng)行政法的一次革命。經(jīng)過多次立法改革和長時間的行政司法實踐的發(fā)展，特別是經(jīng)2000年6月30日法律對緊急審理程序作了重大調(diào)整之后，法國已形成比較發(fā)達和完備的緊急審理制度。法國現(xiàn)行的緊急審理程序可分為兩大類：一般法上的緊急審理程序和特殊緊急審理程序。一般法上的緊急審理程序又可根據(jù)是否以緊急情況為啟動程序的必要條件分為特急緊急審理程序和一般緊急審理程序。特急緊急審理程序以緊急情況為啟動程序必要條件，由“對緊急情況作出裁決的法官”受理，包含有三種程序，分別是：暫停執(zhí)行緊急審理程序(référé-suspension)、維權（維護基本自由）緊急審理程序 (référé-sauvegarde)和保全性緊急審理程序(référé-conservatoire)。其中，維權緊急審理程序是本次改革的創(chuàng)新，對法國行政法產(chǎn)生了重大影響。一般緊急審理程序也包含有三種程序。它們雖稱之為緊急審理程序，卻不以緊急情況存在為前提條件。它們之所以稱為緊急審理程序并列入緊急審理制度范疇，是因為這些案件應當由一名獨任法官按照一種簡便的程序快速獲得審理。這三種程序是以查證事實、采取預審措施和獲得預付為目的的緊急審理程序，分別為查證緊急審理程序(référé-constat)、預審緊急審理程序(référé-instruction)和預付緊急審理程序(référé-provision)。除此之外，在法國的行政訴訟中，還存在一些特殊（僅適用于特殊領域的）緊急審理程序，主要有稅收緊急審理程序(référé fiscal)、視聽緊急審理程序(référé audiovisual)和締約前緊急審理程序(référé précontractuel)。后一種程序源于歐共體法律，其宗旨是確保對不遵守公告規(guī)則及違背在簽訂某些合同之前應遵循的競爭規(guī)則行為能迅速進行處罰。無論是特急緊急審理程序，還是一般緊急審理程序或特殊領域的緊急審理程序，它們共同的特點是：一、緊急審理法官為獨任法官。這是符合設立一種能夠盡可能爭取時間并快速作出裁決程序的合乎邏輯的考慮。獨任法官采用裁定形式作出裁決，而且也不排除其將案件提交合議庭進行審理的可能；二、采用簡化的程序。程序的簡化是緊急審理制度的核心問題，緊急審理制度依其而存在。而且，正因為簡化了程序，法官始可在最短的時間內(nèi)作出裁決；三、緊急審理法官裁定采取的措施為臨時性措施，不對爭議的實體問題作出裁決，而且其裁定也不具有既決力，主訴審法官仍然保留對案件進行自由審判的權力，不受該臨時措施的影響；四、緊急審理案件的預審仍然維持對抗性特征， 任何預審措施，凡未通知被告并讓其發(fā)表意見的，均不屬于依合法程序采取的措施。

（二）行政法官的獨立性問題 在法國，行政法官的獨立性倍受質(zhì)疑，主要體現(xiàn)在如下兩個方面： 其一，行政法官身兼兩種職責，即行政職能和司法職能。一般而言，最高行政法院的行政職能要優(yōu)于司法職能，而上訴行政法院和初審行政法院則剛好相反，司法職能要優(yōu)于行政職能。司法職能和行政職能的混合性引發(fā)了一些相當棘手的問題：例如最高行政法院已對某一法令草案提供了肯定的意見，但利害關系人隨即對該法令向最高行政法院訴訟部門起訴，則最高行政法院作為利益關系方如何獨立公正裁判案件？行政法官的雙重職責甚至影響到職業(yè)培訓的課程設置，究竟以行政職能培訓為主，抑或是以裁判職能為主。對此，最高行政法院在1973年3月2日Arbousset女士案件中確立了回避制度，旨在保證行政法官雙重職責下的獨立性和公正性。但此舉效果如何，學界依然意見分歧。行政法官的雙重職責無疑已成為獨立裁判的一大隱患。 其二，政治權力介入的風險。與司法法官不同，行政法官并不享有終身不可罷免權。相反，他與其它公務員一樣須履行謹慎義務。這便使政治權力介入成為可能。在某些情況下，行政機關可能對某些司法判決比較敏感，進而通過各種手段干預行政法院的人員組成乃至決策和裁判。例如，1960年最高行政法院法官André Jacomet便曾因反對法國的阿爾及利亞政策而被免職。為消除這一風險，一些法國學者主張確立行政法官終身不被罷免的權利。但這又與行政法官的職責定性相背，在理論上難以協(xié)調(diào)。因此，如何在角色定位和裁判獨立之間尋求最佳契合點，這儼然已成為擺在法國行政法學家面前的一大難題。 （三）行政法院與司法法院、歐共體法院及歐洲人權法院的協(xié)調(diào)問題。 一如前述，行政法院和司法法院在職權管轄上存在交叉和分歧。在許多情況下，當事人很難辯明有管轄權的法院。這在某種程度上延緩了訴訟的進程。但問題并不止于此。在一些情況下，司法法院和行政法院還經(jīng)常對某些問題存在嚴重的意見分歧，動搖了公眾對裁判及“正義”的信心。例如，依權限爭議法院所確立的判例，審判民事案件的法院既不能對行政行為的合法進行審查判斷，也不能對行政行為中不具有規(guī)范特征的行為進行解釋。但這一規(guī)定是否適用于刑事領域，最高法院和最高行政法院持截然不同態(tài)度。最高法院依《刑法典》第111-5條之規(guī)定認為，“在刑事領域，當刑事訴訟案件的判決有賴于這種審查時，司法法院完全有權力對行政行為（無論其是否具有規(guī)范性特征）作出解釋，并有權對行政行為的合法性作出判斷”。但最高行政法院則持完全相反的態(tài)度，要求刑事法院將此類案件移交行政法院審理。此外，最高法院和最高行政法院在判決既判力方面也存有極大爭議（參見1996年2月2日的法律）。其實，二元化的裁判體制是一種“并行”式的法院結(jié)構，而非“對抗式”。否則，糾紛將始于管轄爭議，終于裁判爭議，國家的司法權配置也必將一團混亂，更勿逞司法權威和權利保障等司法目標。因此，強化司法法院和行政法院之間的分工與配合已成為當前法國行政訴訟所面臨的一大重要課題。 除此之外，行政法院和歐共體法院及歐洲人權法院之間的互動和交流也值得引起關注。隨著歐共體一體化進程的加速，法國立法者開始轉(zhuǎn)化大量的歐盟指令，其中部分涉及行政條例。最高行政法院在指令轉(zhuǎn)化過程中的咨詢職能自然隨之強化。另外，歐共體法院以及歐洲人權法院的判決也對法國行政訴訟的發(fā)展發(fā)揮著重要作用。例如，歐洲人權法院對《歐洲人權公約》第6-1條關于公正程序的解釋便對法國行政訴訟產(chǎn)生極大影響（尤其是對抗原則和平等武裝原則）。法國行政法院應如何在判例中體現(xiàn)歐洲人權法院及歐共體法院所確立的基本理念以避免國家在相關訴訟中承擔否定性后果？這也是主導法國行政訴訟發(fā)展的一大要因及觀察點。 注釋: [1] [德]埃里?！たɡ諣?《德意志人》，黃正柏等 譯，商務印書館1999年版，第252頁。 [2] Edouard Laferrière.， Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux， Presse de Berger-Levrault， vol 1， 2ème édition， p.15 et s. [3] L．Duguit.， Traité de droit constitutionnel，Boccard，3ème édition， 1928， vol 2， pp.458-526; M．Waline．， 《Vers un reclassement des recours du contentieux administratif》 in Revue du droit public et de la science politique，1935，p.205 et s. [4] René Chapus．， Droit du contentieux administratif， 9ème édition， Montchrestien， 2002， nos 950 et s. [5] René Chapus．， Droit du contentieux administratif， 9ème édition， Montchrestien， 2002， nos 1040 et s. [6] René Chapus．， Droit du contentieux administratif， 9ème édition， Montchrestien， 2002， nos 1331 et s.