四 官民力量消長的原因分析

明清時期水利組織的民間化趨向，官民力量的這種消長是由諸多因素造成的，地方官府缺乏必要的財政支配權與充足的財力是其重要的因素之一，而水資源環(huán)境的惡化更使其雪上加霜。

從一條鞭法發(fā)展到完全的“攤丁入地”是明清時期賦役制度改革最基本、最主要的內容之一，亦是清代社會變遷的財政經濟根源。當然，這一轉變過程，是一種歷史的與地域的發(fā)展，各時各地的方法都不完全一樣。據筆者所見資料，漢中地區(qū)最早實行“丁隨糧辦”的縣份是城固縣，該縣于崇禎八年“丁隨糧行”；南鄭、褒城于順治十三年“丁隨糧行”。[23](卷三《紀丁隨地起》，p119)洋縣最晚不會遲于明代末年，知縣鄒溶記載:“糧賦出于田地，地丁銀出于生齒，從古然矣。洋乃丁隨糧起，不論秋糧夏豆，每斗科丁銀一錢。蓋不知始自何年，父老相傳，大率明末兵災之后，丁額太缺，彼時不能邀減，故就糧均科不過一時權宜，豈意因循成例，而糧內又有荒絕苦累益甚幸。”[17](卷二《風俗》，p4)

康熙五十一年，康熙帝頒布詔書“續(xù)生人丁，永不加賦”，到雍正五年全面實行“攤丁入地”。漢中府各地基本上都先后實行了這一政策。攤丁入地作為一條鞭法的繼續(xù)與發(fā)展，其順利的推行具有很深遠的社會經濟意義， “一條鞭法所開始的稅收定額化、稅則簡單化、稅種單一化的改革方向，都在攤丁入地中得到進一步體現和確認，經過攤丁入地的改革，各級政府的正項賦稅歸并為形式上單一的土地稅”，“為形成更為集權化的財政管理體制奠定了基礎”。[24](p117)財政收支納入規(guī)范化的管理，杜絕、減少了地方上的濫收、濫征。沔縣，“自雍正五年均丁于糧，而民間不復知有徭役”[19](卷二《賦役志》，p17)。尤其是地方錢糧收支進行集中管理與審核，除去賦役全書定例支給俸工等項常規(guī)性開支外，地方上的一切額外開支，均需先題請戶部批準，方得動帑。這樣一種集權化的財政管理體制，其作用一方面有利于加強清王朝集權政治統治；另一方面則對于地方上應對自然災害等突發(fā)性事件以及一些大規(guī)模公共設施的建設和維修，往往存在資金不能及時到位或者財力不足的問題。光緒《白河縣志》載:“白邑非無渠堰，但堙塞日久，水利盡廢，公帑支絀，浚治為難，每歲申詳上憲，僅存具文，是一餼羊類也。”[25](卷三《渠堰》，p6)尤其是乾嘉以來漢中地區(qū)的水環(huán)境日益惡化，洪澇、泥石流等一些極具破壞力的突發(fā)性災害頻發(fā)，這種集權化的財政管理體制必將越來越不適應社會現實。因此，州、縣政府在此情況下，也只能尋找其他途徑。由州縣官自己捐款，或者說服鄉(xiāng)紳和富人集資。例如，山河大堰之正身柳邊堰，“嘉慶七年，布政使朱勛任陜安道，捐廉一千五百余兩，修筑石堤五十五丈，工稱鞏固。至十五年夏秋水漲，于石堤下將舊堤身沖決成河，兩邑士民請于陜安道余正煥、知府嚴如，議就石堤上下加筑土堤七十九丈……委官同兩邑紳士開鑿”[14](卷二十《水利》，p12～13)。西鄉(xiāng)縣五渠堰，道光六年，“山水下漲，營署民房又遭沖壞??知縣張廷槐傳紳耆居民， 捐廉倡助，按畝役夫，五渠同修”[26](p13)。

財權管理集權化的另一個集中體現是起運、存留額的比率變化。根據陳支平教授研究，明代田賦起運額和存留額的比率，雖因地區(qū)不同而有所差異，但總的看來，地方財政的存留數量在整個田賦總收入中，占有相當的比重。[27](p89～106)清代，在制度原則上沿襲了明代的起運、存留方式，但是在起運、存留的分成比例上則發(fā)生了很大的變動，大幅度地裁減地方財政的存留，增加中央政府的起運數額。筆者謹根據所掌握的文獻資料選擇南鄭、褒城等五縣，就漢中府清代起運、存留數變動情況列簡表1 ，以反映其中的大體趨勢。

根據表1可知整個清代漢中五縣起運、存留比率的變動情況，盡管各地不同時期存在波動，但總體上看，各地起運比例呈上升趨勢，與此同時地方留存的數量越來越少。這一變動所產生的一個最直接后果就是地方財政捉襟見肘，各地方官甚至連最基本的行政費用都難于維持，更別說興修、維護水利這樣的公共設施，地方政府所擔負的公共職能勢必會削弱。如留壩廳，嘉慶時期地丁錢糧共計不足300兩，而僅留壩同知的薪俸與養(yǎng)廉銀就達830 余兩，如此大幅度的入不敷出，那里還有修建水利的資金。[14](卷十二《食貨》，p1)與此同時，漢中地區(qū)的水資源環(huán)境又不斷惡化，水利修建的頻度增多，楊填堰、五門堰、五渠堰、土門堰等堰渠工程因水環(huán)境的惡化不得不頻繁維修，成本逐年增加，所需資金數量也越來越大。例如，城固縣五門堰，“乾隆間河深下沖，渠岸漸高。春時農田用水，只在堰口移石砌坎，水即入渠，尚易為力。嘉慶六七年后，生齒繁多，山民斬木作柴，墾土種田，山濯土松。每逢暴雨，沙石俱下，橫塞河身，沖壓田禾，河失故道。用水之時，不得不截高坎、釘木圈，壘石為墻，以防水沖。然大水之內決洞梁，外田禾，浸村莊，愈沖愈寬。五門堰截坎直至三里之遙，每畝派錢五六百文，較雍正時，渠費不啻倍蓰，農民身受其病。而無賴首事以為利賄通縣役，逐加用費，小民窘苦，結訴連年”[7](卷六十《水利四》，p22)。嘉慶二十五年《五門堰創(chuàng)置田地暨合工碑記》亦載，“每歲春間，不過按畝起夫，撿石平砌??鏟取草笆，以為漏水，即敷灌溉，使水人民并不勞民傷財”，至嘉慶八年后，“河水屢發(fā)，沖淌地畝，淤成沙壩，河灘無石可取”，不得已只能“按畝派錢，買石修堰”。[15](p255)這種情況一直持續(xù)到光緒年間，而且日趨嚴重，“每當秋夏之交，洪濤暴漲，堰之堤防，斗山直渠坎，皆不可保，歲屢歉……然而工日繁，田日簡，費尤日益”[28](p325)。面對如此情景，地方政府本應該加大對水利的投入，增加修渠資金，但由于地方政府的財政支配數量日益萎縮，財力匱乏，只能越來越倚重于民間社會了。

可見，明清以來，官修水利的衰落，民修水利的勃興，官民力量的這種消長與明清以來一系列賦役改革所確定的集權化的財政管理體制直接相關，其集權化的管理體制直接影響著地方政府所擔負的傳統的社會公共職能，以前由地方官府主持、出資的公共事務由于資金的匱乏不得不拱手讓出;在民間社會，地方精英則擔負起這一責任，水利修浚資金也向民間籌集方式轉移，水利興修日益向民間社會轉移成為發(fā)展的大趨勢。

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注：文中圖表和個別注釋從略。