論文關鍵詞:農民國民待遇 非農偏好 “三農”問題;二元結構

論文摘要:由歷史、政策制度和市場共同影響下的中國農民，長期以來未能很好地取得真正的社會地位。農民參與社會事務的邊緣化，城鄉公共產品分配的不公平，城鄉經濟關系不平等等問題的存在進一步影響農業和農村社會的發展。基于對農民國民待遇缺失成因的分析，轉變現有觀念、改革相應的政策制度和提升農民市場能力，多方位確保農民國民待遇的實現，是新時期解決“三農”問題的必經之路。

一、引言

中國的農村改革，特別是家庭聯產承包責任制的實行在改革初期取得了較大的成功。在家庭聯產承包責任制得到廣泛推廣的1978-1984年，按不變價格計算的農業年均增長率達到了7.7%。但自此以后，中國農業在更充分的農業科技支持的情況下，用更優良的品種、更高效的技術，也沒有擺脫滯長的困境。[1]中國農村、中國農業和中國農民在此困境中徘徊不前，工業的快速發展更是凸顯了農業的滯長，形成了國家和社會長期關注的具有中國特色的“三農”問題。

自2003年以來，中央連續6次以1號文件的形式強調“三農”問題的重要性。要突破過去就農業問題抓農業問題、就農村問題抓農村問題、就農民問題抓農民問題的單一思維束縛，以補貼的輸血式權宜之計難以代替造血機能的改進，把“鄉村”變成“城鎮”或者“社區”難以代替農村醫療、農村低保、義務教育等的進步和改善。因而，“三農”問題的解決，最重要的是國家、社會和民眾如何看待農村、農業和農民問題，其前提便是農民國民待遇缺失問題的解決。國民待遇意味著全體公民在政治、經濟和社會生活中享有同等權利、機會和自由，同等地分享公共產品。國民待遇的基本原則之一就是應當對本國公民一視同仁，可是在長期形成的二元經濟結構下，中國農民國民待遇呈現著嚴重缺失的狀態。

二、中國農民國民待遇缺失的表象

(一)農民參與社會事務的邊緣化

事實上，中國的政治選舉、社會事務的參與權利，在社會各個不同階層的分布是不平衡的。占據社會人口大多數的農民往往是參與政治生活的少數，農民在參與社會事務的過程中有著被邊緣化的傾向。因而，第十屆全國人民代表大會第五次會議特別提出:在第十一屆全國人民代表大會代表中，來自一線的工人和農民代表人數應高于上一屆，在農民工比較集中的省、直轄市，應有農民工代表。黨的“十七大”建議“逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”。同時，中央和地方很多文件都指出要保障農民的知情權、參與權、表達權和監督權，擴大農民在縣鄉人大代表中的比例。這些要求和建議正是反映了當前我們國家農民參與社會事務處在一個邊緣化的狀態，需要不斷改善。

(二)農村公共產品分配的不平等

農村的基礎設施、教育服務、社會醫療保障等公共產品和公共服務長期以來處于低速緩慢發展階段。農村的基礎設施很多情況下需要農民自己出錢出力來解決。教育供給不足、醫療保障落后、社會福利缺位是當前農村公共產品和公共服務存在的最大問題。國家社會保障制度呈現出城鄉的差異性，城市居民相比農村農民享有更為完善的養老、醫療等保障;城鎮居民還享有失業保險、工傷保險和生育保險等，而農民自古以來依靠的都是家庭保障和以土地(不擁有所有權)為中心的非正規保障。

中央政府或者地方政府的固定資產投資或財政支出，往往忽視了農村、農業和農民對于公共產品的大量需求。2008年全社會固定資產投資中，投資城鎮的達到148 738.3億元，而農村只有24 090.1億元，僅占全部投資的13.9%，其中投資到農戶的僅5 951.8億元。另外，2008年中央財政支出36 319.92億元，其中用于“三農”的支出合計5 955.5億元，僅占全部中央支出的16%。相比于7億多的農村人口，這種財政支出人均份額更是非常小的。以養老保險為例，2008年農民參加農村社會養老保險人數為5 595.1萬人，而城鎮居民參加基本養老保險人數為2 1891.1萬人。

(三)城鄉經濟關系的不公平

長期以來，城鄉之間的經濟是在一種不平等的關系上發展起來的。建國之后，政府所采取的一系列政策制度，很大程度上都以犧牲農村、農業和農民的利益來謀求城市、工業和城鎮居民的發展。其中特別是戶籍制度的推行，成為一種典型的城鄉二元管理體制的表現形態，其核心內容是把全國人口劃分為城鎮人口和農村人口兩種類型，強化了人口對所在區域的人身依附關系。人為所產生的城鄉分割，進一步形成城鄉在就業、待遇、教育、社會保障等方面的不公平性。

另一方面，政府通過工農業產品價格的“剪刀差”以及利用收取稅費的方式，以羸弱的農業來承擔工業發展的資本積累。研究表明，1953-1978年的25年間，工農業產品價格剪刀差總額在6 000億元～8 000億元;改革開放以后，工農業產品價格剪刀差依然持續了很長時期，在1979-1994年的16年間，政府通過工農業產品剪刀差從農民那里占有了大約15 000億元的收入，政府通過農村稅費制度提取農業剩余約12 986億元，農民平均每年的總負擔高達811億元。[2]

三、中國農民國民待遇缺失的成因分析

現代農民的國民待遇問題，源于歷史的積淀，基于政策制度的偏好和市場的選擇，正呈現缺失的形態。筆者試圖通過多維的視角來檢視農民國民待遇缺失的成因。

(一)歷史問題的延續

中國歷史數千年，一直都是以“國”和“野”區分。從母系氏族到父系氏族，從奴隸社會到封建社會，從事生產的個人都從屬于一個共同體。國家出現之前，個人從屬于家庭、氏族;國家出現之后，個人又從屬于國家?！捌仗熘拢峭跬痢保r民在歷史中擔任著“賤民”的角色，基本上是沒有土地和地位的，只能服從于皇權。在中國古代的政治思想中，人的權利的概念是不存在的，因為在事實中就不存在人的權利。封建社會依靠土地對農民進行強制和剝削的制度，固定了農民的人身附屬統治階級，農民是沒有社會地位的。

直到新中國成立，農民的地位得到了改變，但隨后開始的高級農業生產合作社，使農民再次陷入了弱勢的地位。自此，農民開始與某塊土地之間形成了不可變更的人身依附關系，以身份制不合理地禁錮農民，并一代代相傳。中國農民盡管在政治上獲得了解放，但現實的總體狀況卻不容樂觀。從理論上講，農民與工、兵、學、商、干享有同樣的權利，具有平等的地位。但是，農民的實際社會地位與名義社會地位相差甚遠，其實際地位處于社會結構的最底層。鄙視農民、看不起農民、排斥農民的社會心理根深蒂固。中國農民從從事農業生產的職業標志中淡化出來，成為了一種身份的標志。

(二)政策制度的偏好

城鄉之間的國民待遇差別在某種程度上是一種歷史的延續，但從另一個角度來看，過去的和現在的政策制度更是加重了城鄉之間的區別對待，形成了“體制性排農”現象。國家、社會的成長，都以農業為基礎，而任何國家工業化發展的初期，都會在一定程度上對農業產生破壞。新中國成立之后，面對著一窮二白、百廢待興的局面，計劃經濟體制的內在邏輯決定了國家選擇限制國民自由流動的制度安排，“以農補工”的做法將大量的原本應該屬于農業和農民的資本轉移到工業或者其他部門。政策制度的非農偏好，給農村、農業和農民的發展造成深刻的影響，客觀上形成了對農民的階層性歧視和利益侵害。

新的歷史時期，現行的政策制度以及所形成的經濟環境造成了新的“剪刀差”，最為突出的就是征地制度產生的土地差價。在城市建設和城鎮化的發展過程中，政府低價征用農民土地，然后再高價出售給經營者。1987-2001年，中國非農建設占用耕地3 394.6萬畝，其中70%以上是征地，無償或低價征地已成為在新時期轉移農民財富的又一個重要途徑。與此同時，全國大中小城市的樓市房價不斷地在創出新高。[3]另外，農民工和城市職工同工不同酬，現行的金融政策使農村大量的資金流向了城市，農村人才向城市流動等情況，又形成新的“剪刀差”。

(三)市場經濟的選擇

在歷史的影響和政策制度的導向下，中國的城鄉二元社會結構隨之形成，城鄉之間的國民待遇差異性亦應運而生。隨著中國改革開放的不斷深入，社會主義市場經濟建設的不斷進行，市場機制在資源配置方面發揮著越來越基礎的作用。在已經產生城鄉差距的情況下，如果依靠單一的市場機制，不負責任地把農民完全推向市場進行自由競爭，勢必造成強者更強、弱者更弱的后果。而且，農業受自然災害等風險性是無法通過市場來防范的。市場所發揮的吸納和排斥的功能只會給農民的國民待遇帶來更大的不公正。正如我們談到公平和效率的問題一樣，市場能夠最大限度地提高效率，但卻無法做到公平的結果。 由于歷史所形成的農民的市場能力和市場地位，使得農民在參與市場經濟過程中獲取信息能力低，觀念和素質落后，經營能力有限，資金短缺。市場難以給他們創造一個公平的競爭環境，而只能做出有效率的取舍，這在某種程度上再次促成了城鄉之間國民待遇的巨大差異。

四、結論及建議

解決中國“三農”問題必須以人為本，如果離開了對農民的人文關懷，沒有從根本上解決農民的國民待遇和社會地位問題，那么就談不上真正貫徹落實科學發展觀，實現城鄉統籌發展，而“三農”問題依舊會成為懸而未決的中國經濟社會發展過程中的最大障礙。

(一)轉變歷史觀念，尊重農民職業

歷史形成的錯誤觀念有待糾正，現今的農民不是一種社會等級、不是一種身份，而僅僅是一個職業，城市人和農民不應該在概念上成為兩個對立的主體。在當代發達國家，農民完全是個職業概念，指的就是經營農場、農業的人。這個概念與工人、商人等職業并列，所有這些職業的從業者都具有同樣的公民權利，只不過從事的職業有別。新時期下，從事農業生產經營的農民事實上是經濟學意義上的理性人，可以自主地利用一切可能的選擇使報酬最大化。作為中國農村社會的主體，農民是發展現代農業的根本動力，在保障國家糧食安全、積累工業發展原材料等方面做出了巨大貢獻。

(二)改革政策制度，建立公平環境

“三農”問題的形成與計劃經濟體制有著密切聯系，以犧牲“三農”利益為代價優先發展工業和城市一直是中國發展戰略的重要內容。當中國的工業化發展到一定程度的時候，卻又出現了“三農”問題，然后又以“城市反哺農村，工業反哺農業”的方法試圖解決問題。

在制度層面，要徹底進行戶籍制度

改革，從根本上改變過去“城鄉分治，一國兩策”的局面，逐漸將各種特權和特殊利益分配與戶籍身份相剝離。在戶籍本原功能回歸的基礎上，進行農村養老、醫療、教育等制度的配套改革，消除二元經濟結構所帶來的不正常現象。通過一系列制度改革，農民不再需要“養兒防老”，也不再“看病難、上學難”。積極試行由國家、集體、農民個人共同出資、合理負擔的農村養老制度和農村醫療保險制度，并結合農村扶貧政策和其他民政補貼政策，試行農民最低生活保障制度。統一國家城鄉稅制，農民和城市居民統一征稅。

在調整發展戰略的基礎上，進一步改善農村的財政支持，擴大中央對“三農”的財政支出，加大對農村的固定資產投資力度，加強農村基礎設施建設，改善農業生產條件，提高農民生活水平，保證農業生產順利進行，確保國家糧食安全。在城鄉的經濟關系上，要破除原來的“以農補工”政策，消除新的“剪刀差”現象，把城市和農村置于平等的位置。

(三)適應市場經濟，提升農民能力

隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，由市場機制進行資源配置，必然要求農民的價值理念進行轉變。市場在產生社會吸納和排斥的同時，也為農民沖破城鄉隔離、解除行政束縛創造了條件。值得注意的是，在絕大多數的市場經濟國家里，農業的市場化程度都低于非從農產業，農業的市場化發展必須以扶持和保護農業為保證。

當然，現階段農民的自身能力比較弱，迫切需要提高市場能力。政府應以信息指導、技能培訓、資金支持等手段，提高農民的市場競爭力。另一方面，通過農村的合作化，由弱勢個體構建較強勢的組織，提升農民自身地位，確保農民利益，并積極參與市場的角逐，讓市場來吸納農民。

科學發展觀賦予了每一個公民平等的發展權利和發展條件，要打破城鄉二元結構，農民的社會地位必須提高，必須享有同等的國民待遇。我們不指望長期歷史所形成的這種社會結構和利益格局在短期內根本消除，但是認識現存問題，探究多維原因，發揮各方作用，改變農民國民待遇缺失問題勢在必行。

參考文獻:

[1]蔣榮昌.“三農”問題的核心困結及其解決之道[J].西南民族大學學報(人文社科版)，2008，(4).

[2]陳享光.農民的國民待遇問題研究[J].學習論壇，2008，(8).

[3]張乃俠.當前三種“剪刀差”制約了農民收入的增長[J].價格理論與實踐，2008，(11).