【摘要】受教育權(quán)是人的基本權(quán)利之一，影響著人的生存與發(fā)展。現(xiàn)在留守兒童的受教育權(quán)問題日益引起了人們的重視，為了很好地解決留守兒童的受教育權(quán)缺損問題，學術(shù)界進行了深入的探討和研究。本文也試圖從教育法學和政策這一角度對這一問題進行一些探索。

【關(guān)鍵詞】留守兒童；受教育權(quán)；立法

一、公民受教育權(quán)的基本涵義

自從1948年《世界人權(quán)宣言》宣示“人人都有受教育的權(quán)利”開始，保護受教育權(quán)逐漸成為各國一般法律的原則。受教育權(quán)是指公民作為權(quán)利主體依照法律、法規(guī)的規(guī)定，具有的接受教育的能力或資格。

《世界人權(quán)宣言》的第23條至27條規(guī)定了“受教育權(quán)利”。我國政府為了保障各個層次的公民都能平等地接受教育，我國在《教育法》第九條規(guī)定“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會”。從這我們就可以看出受教育權(quán)的主體是所有公民。“任何公民都平等地享有受教育權(quán)利”這表明了教育機會均等的原則，這一原則不僅是國際社會普遍公認的教育理想，也是被國際法準則和各國所確立的基本原則。

《教育法》第18條規(guī)定“各級人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學。適齡兒童、少年的父母或者其他監(jiān)護人以及有關(guān)社會組織和個人有義務使適齡兒童、少年接受并完成規(guī)定年限的義務教育。”等等。從這些法律規(guī)定中我們可以看出，受教育權(quán)利的相對方主要是指國家、學校及其他教育機構(gòu)、家庭、社會。

我國《憲法》第46條規(guī)定“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務”。這是一種權(quán)利義務復合的法律規(guī)范，這種法律規(guī)范主要用意在于規(guī)定受教育權(quán)利是一項不可放棄的權(quán)利，并且以權(quán)力為本位。國家既然是受教育權(quán)利的相對方，那么兒童就有權(quán)要求國家為其充分接受教育，提供充足的物質(zhì)和制度條件。我國《教育法》、《義務教育法》的頒布，基本保障了適齡兒童、少年接受義務教育的權(quán)益。但是對于近幾年來日益增長的留守兒童受教育權(quán)問題的保障卻沒有從根本上解決。

二、留守兒童在受教育權(quán)方面存在的問題

所謂留守兒童是指父母雙方或一方流動到其他地區(qū)工作，孩子留在戶籍所在地不能和父母雙方共同生活在一起的兒童。目前，根據(jù)全國婦聯(lián)、中華家庭文化研討會2005年5月在鄭州舉行的“中國農(nóng)村留守兒童社會支援行動研討會”透露：中國農(nóng)村留守兒童竟有2000萬人，而且還有繼續(xù)增長的趨勢。在我國農(nóng)村，留守兒童往往成為農(nóng)村失學兒童的主體，是受教育權(quán)被侵犯的主要受害者。

根據(jù)一份專家的報告：留守兒童的小學教育狀況良好，但初中教育問題明顯，進入初中階段后，留守兒童的在校率就大幅度下降了。14周歲留守兒童的在校率僅為88%。留守兒童成為農(nóng)村失學兒童的主體。在我國《教育法》第18條中規(guī)定“各級人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學。適齡兒童、少年的父母或者其他監(jiān)護人以及有關(guān)社會組織和個人有義務使適齡兒童、少年接受并完成規(guī)定年限的義務教育。”可是在現(xiàn)實中家庭、學校和社會并沒有完全履行自己的義務，主要體現(xiàn)在：

（一）家庭教育缺位

我國《憲法》第49條明確規(guī)定“父母有撫養(yǎng)教育未成年子女的義務”。《教育法》第49條進一步規(guī)定“未成年人的父母或者其他監(jiān)護人應當為其未成年子女或者其他被監(jiān)護人受教育提供必要條件。未成年人的父母或者其他監(jiān)護人應當配合學校及其他教育機構(gòu)，對未成年子女或者其他被監(jiān)護人進行教育”。但由于外出務工人員常年累月在外忙碌，一年甚至幾年都回不了家，根據(jù)四川省眉山市政府婦兒工委辦公室對當?shù)剞r(nóng)村留守兒童調(diào)查的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知：他們的父母一年回家一次的占50.7%，兩年回家一次的占17.5%；三年以上未回家的占12.7%。而且這些外出打工的父母在教育理念上存在偏差，一些家長認為沒有學問照樣可以掙錢，上大學也不一定能就業(yè)，因此對子女的教育采取排斥甚至抵制的態(tài)度；同時家長和教師及學校缺少應有的溝通，現(xiàn)實中，很多外出務工人員把學校看成是其子女受教育的唯一途徑，認為既然孩子到學校學習，一切問題就應該有學校和老師來解決，由此造成了家庭教育和學校教育分離。

而且有關(guān)調(diào)查顯示：“父母雙親外出的留守兒童中托付給爺爺、奶奶和外公、外婆照顧的占到81%，托付給其他親朋好友照顧的占18.3%，沒有監(jiān)護人，獨自一人生活的占0.7% ”。不管是祖輩照顧還是其他親朋好友照顧，都存在以下問題：其一是教育能力不足。祖輩教育孩子存在明顯的嬌生慣養(yǎng)現(xiàn)象，而且這些祖輩多是文化素質(zhì)較低的老年人，他們中的文盲率超過了80%，基本沒有能力輔導孩子的學習和對孩子進行法制、安全等教育；還有的祖輩一問求嚴，不給留守兒童一點自由空間甚至還使用暴力。其二是臨時監(jiān)護人責任不明。作為留守兒童的臨時監(jiān)護人——祖輩或其他親朋好友都將臨時責任理解為讓孩子吃飽穿暖，不出什么意外。他們在孩子的教育上重身體而輕心理。忽視孩子身心健康和全面發(fā)展。特別是親友的監(jiān)護，他們在教育、管理留守兒童問題上存在著不敢管和不愿管的心理。原因在于，一方面他們要花費很多的精力；另一方面他們又擔心留守兒童不接受自己的管教而產(chǎn)生逆反心理甚至做出離家出走、自殺等極端行為。

綜上我們可以看出，不管是留守兒童的父母或臨時監(jiān)護人都沒有盡到其保障留守兒童接受教育的義務。由此造成了家庭教育和學校教育分離，留守兒童父母或臨時監(jiān)護人實際上都成了留守兒童學習上的旁觀者。

（二）學校教育方面存在的問題

就兒童的受教育權(quán)利實現(xiàn)來說，從法律規(guī)范到現(xiàn)實的運作，學校是保障兒童受教育權(quán)利實現(xiàn)的重要主體之一。如果說國家、社會、父母是為兒童受教育權(quán)利的實現(xiàn)提供某種外部的必要條件的話，那么學校、教師則是直接或間接地接受父母乃至國家的委托，為兒童積極能動地實現(xiàn)其受教育權(quán)提供指導和幫助的具體運作者，具有其他主體不可替代的作用。對于一般兒童是這樣，對于父母不在身邊的留守兒童來說，學校維護其受教育的權(quán)利更應該多關(guān)注一些。但現(xiàn)在很多學校對留守兒童的關(guān)注還不夠，大多數(shù)學校沒有開設適合兒童身心發(fā)展的課程，尤其是缺乏有組織、有計劃地對留守兒童進行心理教育、安全教育及生存教育等。在農(nóng)村，學生成績的好壞是對學校和教師進行評價的唯一標準。因此，教師在教學過程中就只重視“好”學生而忽視對“差”學生的教育和管理，從而導致學習成績不好的留守兒童形成了破罐子破摔的心理。同時在農(nóng)村教師的教學任務和家務負擔都很繁重，他們沒有更多的精力和時間去特別關(guān)照那些留守兒童。此外，農(nóng)村學校的師資普遍較差，教學質(zhì)量不高，從而導致學生失去學習興趣，厭學、棄學的留守兒童很多。這些學校在留守兒童的教育上就沒有發(fā)揮其應有的作用。

（三）社會方面對留守兒童受教育存在的問題

我國《教育法》第45條規(guī)定“國家機關(guān)、軍隊、企業(yè)事業(yè)單位、社會團體及其他社會組織和個人，應當依法為兒童、少年、青年學生的身心健康成長創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。”各級政府對留守兒童的關(guān)注不夠，措施不力。各級政府都十分重視發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，鼓勵農(nóng)民外出務工、經(jīng)商，有些地方甚至有組織地進行勞務輸出，但是對農(nóng)民外出打工后所導致的留守兒童受教育的問題卻重視不夠。在留守兒童教育問題上沒有采取措施、沒有專門的資金、沒有專門人員、沒有專門的機構(gòu)，缺乏有效的指導和幫助。而且由于目前現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，使得農(nóng)民工很難融入到城市之中，他們的家庭只能留在農(nóng)村，很多城市居民對農(nóng)民工及其子女存在歧視，這使留守兒童在進入城市學習后感到自卑，因而這些留守兒童寧愿留在家鄉(xiāng)接受教育。

三、維護留守兒童受教育權(quán)的立法建議

鑒于以上幾方面的實際情況，為了保障留守兒童享有完全的受教育權(quán)利，應該從以下幾個方面來做：

1、要制定一些單行法律或法規(guī)，對涉及到政府、學校、家庭和社會責任的要做出具體的規(guī)定。義務教育作為一種準公共物品，對于責任者來說，應該建立起從中央到地方的多層級的責任體系，而不是僅僅明確交給地方。要通過制定專門的政策法規(guī)，進一步明確中央政府、學校、家庭各自的具體職責，中央政府應主動承擔其相應的責任，形成一個政府、學校、家庭和社會各自責、權(quán)、利明晰的管理體制。留守兒童所在地政府可采取合作辦學的形式。只要對于它們的責任都具體化了，各級政府、學校、家庭都會按照這樣的要求去做的，否則它們就應該受到法律的制裁。考慮我國教育發(fā)展極不平衡的特點，我們應因地制宜加強地方教育法規(guī)的完善與制定，進一步制定完善留守兒童接受教育的法規(guī)、政策、條例，從而使留守兒童的教育工作有法可依、有章可循。通過地方立法形式，建立監(jiān)督和獎懲制度，督促政府、社會及家庭認真履行自己的教育義務。

2、設立專項經(jīng)費，并以法律形式來保障其專款專用。按照《義務教育法》的規(guī)定，政府應該而且必須為每一名適齡兒童提供免費的義務教育。以公共財政滿足義務教育的發(fā)展需要是政府的基本職責。“從世界范圍看，各國教育經(jīng)費的來源均是多元的，但在義務教育的投入上，各國表現(xiàn)出共同特點，即政府公共投入構(gòu)成義務教育經(jīng)費的絕對來源。”在歐洲多數(shù)國家，中央政府負擔基礎教育經(jīng)費的比例一般達50％以上，有的高達90％。鑒于我國是“分級辦學——分級管理”體制和“實施義務教育所需事業(yè)費用和基本建設投資，由國務院和地方人民政府負責籌措”的實際，為徹底保障留守兒童接受教育所需的經(jīng)費，我們應該設立專項的教育經(jīng)費預算，國家考慮列出專項經(jīng)費，劃撥給留守兒童人口密集的省區(qū)，以幫助解決費用缺口問題。

3、建立留守兒童教育基金，并用法律規(guī)定其用途。隨著留守兒童數(shù)量的逐年增加，社會各界越來越關(guān)注留守兒童的受教育問題。在這樣的一個情況下，國家可以鼓勵社會團體、企事業(yè)單位和個人捐贈，并用這些捐贈的資金作為教育經(jīng)費的一個重要補充，并用法律形式來規(guī)定其用途。

受教育權(quán)是社會是否真正公平的一個衡量器。教育不平等是最大的不平等。如果公民的受教育機會能保持平等，將有利于調(diào)節(jié)和縮小社會貧富差距。國家是實施義務教育的主體。當前，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制下，政府應當更多地關(guān)注農(nóng)民工留守兒童的受教育權(quán)利。在義務教育階段，應當更多地體現(xiàn)實質(zhì)上的社會公平，使人人都能接受一種條件相同的教育。教育的不公平，是建立和諧社會的最大障礙。要想人們在社會流動中實現(xiàn)公平正義，最根本的是要實現(xiàn)教育公平。解決好留守兒童的受教育問題，涉及到整個社會流動機制的形成，對于維護社會主義公民所應享有的正當權(quán)益提出了嚴峻挑戰(zhàn)，關(guān)系到整個國家的經(jīng)濟發(fā)展與社會的長治久安。如何保障留守兒童接受教育的基本權(quán)益，已經(jīng)成為社會轉(zhuǎn)型時期難以回避的綜合性社會問題。

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