隨著我國城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題日益成為各級地方政府面臨的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，如不及時加以解決，勢必影響社會穩(wěn)定的大局，進(jìn)而制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，中國社科院社會政策研究中心于2004年3月赴浙江杭州市進(jìn)行調(diào)研。在杭州，我們與市府領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門的主管官員，杭州市江干、蕭山兩區(qū)的勞動和社會保障部門的主管官員，以及江干區(qū)的范家、水湘、汪村和楊公，蕭山區(qū)的新發(fā)旺等社區(qū)的失地農(nóng)民進(jìn)行了座談。

一、失地農(nóng)民面臨的兩大難題

由于相關(guān)政策配套的不完善，失地農(nóng)民目前處于“進(jìn)無出路、退無保障”的兩難境地：

1.出路問題。被征地農(nóng)民一旦失去土地，也就失去了維持家庭可持續(xù)生計(jì)的主要來源。要切實(shí)保障他們的基本生活，根本的出路在于就業(yè)。從調(diào)查情況看，失地農(nóng)民的就業(yè)狀況不容樂觀。截止到2003年7月底，江干區(qū)42233名失地農(nóng)民中，勞動年齡段內(nèi)（男16-60歲，女16-50歲）的有24477人，其中目前暫無業(yè)和處于失業(yè)狀態(tài)的有8309人，失業(yè)率高達(dá)34%.

失地農(nóng)民就業(yè)難，既有自身?xiàng)l件的原因也是現(xiàn)行征地安置政策導(dǎo)致的結(jié)果。首先，農(nóng)民的土地被征用，意味著他們失去了他們原本所擁有的生產(chǎn)資料，世代相傳的生產(chǎn)方式也隨之不得不拋棄。而到激烈的就業(yè)市場競爭中他們則明顯處于劣勢。這集中表現(xiàn)在年齡偏大，文化程度不高和缺乏非農(nóng)勞動技能三個方面。調(diào)查顯示，江干區(qū)勞動年齡段內(nèi)的24477位失地農(nóng)民中，初中及以下文化程度的占84.6%，技術(shù)缺乏或無技術(shù)專長的占88.2%，35-45歲年齡段的占45.6%.上述三大就業(yè)弱勢，再加上農(nóng)村就業(yè)信息服務(wù)渠道不暢等因素，嚴(yán)重制約了失地農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。即便已實(shí)現(xiàn)了就業(yè)轉(zhuǎn)移的失地農(nóng)民，一旦企業(yè)合同期滿或精簡人員，這部分人往往首當(dāng)其沖被裁減。其次，隨著企業(yè)用工制度逐漸市場化，目前地方政府普遍采取貨幣安置（對失地農(nóng)民的土地、拆遷、就業(yè)等進(jìn)行一次性補(bǔ)償）的方式解決失地農(nóng)民就業(yè)問題。據(jù)調(diào)查，到2003年底，杭州市區(qū)15.68萬失地農(nóng)民中，勞動年齡段內(nèi)的有11.08萬人，其中貨幣安置的有8.21萬人，占勞動年齡段人數(shù)的74.1%.貨幣安置引發(fā)的突出問題是：在大齡失地農(nóng)民再就業(yè)極為困難的背景下，安置補(bǔ)助費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能取代以往土地所具有的“最后的保障”的社會功能，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，有限的資金難以為失地農(nóng)民再造一個可持續(xù)生計(jì)。

2.退路問題。養(yǎng)老保障是失地農(nóng)民普遍擔(dān)心的問題。對農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障便成了的后顧之憂。而目前普遍實(shí)行的貨幣安置政策沒有很好地解決這一難題。首先，貨幣安置只是為失地農(nóng)民提供必要的生活補(bǔ)償，就業(yè)機(jī)會則要到勞動力市場上去競爭，而他們的養(yǎng)老需求則完全沒有考慮；其次，現(xiàn)行征地價格滿足不了建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的需要。據(jù)杭州市勞動和社會保障部門測算，僅養(yǎng)老保險(xiǎn)一項(xiàng)的費(fèi)用，若按低標(biāo)準(zhǔn)（全年社會平均工資的17%）進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受的“雙低”標(biāo)準(zhǔn)，一次性交費(fèi)方案，每個失地農(nóng)民的保險(xiǎn)費(fèi)需要5.18萬元，而現(xiàn)行的安置補(bǔ)助費(fèi)每人只有3萬元，缺額2.18萬元。再次，一次性貨幣補(bǔ)償金直接發(fā)到失地農(nóng)民手中則可能因他們只注重眼前利益或使用不當(dāng)，對解決養(yǎng)老保障反倒成為一個不利因素。事實(shí)上，調(diào)查顯示，蕭山區(qū)2003年3月26日前（新辦法實(shí)施前），31399名已安置的失地農(nóng)民中，近八成的人沒有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

短期看，失地又失業(yè)的農(nóng)民尚可靠一次性安置費(fèi)勉強(qiáng)維持生計(jì)，實(shí)際生活水平不致于明顯下降。但長遠(yuǎn)講，隨著安置費(fèi)用逐漸用完，失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題勢必凸現(xiàn)，給社會穩(wěn)定留下隱患。

二、杭州市關(guān)于失地農(nóng)民的新政策

2003年以來，杭州市政府在中央提出的“五個統(tǒng)籌”和“科學(xué)發(fā)展觀”的指導(dǎo)下，為解決失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活問題，制定了一系列的新政策：

1、就業(yè)促進(jìn)。主要措施有兩條：

第一、把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。杭州市政府有關(guān)文件規(guī)定：凡勞動年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民，均可進(jìn)入城鎮(zhèn)勞動力市場，享受就業(yè)培訓(xùn)、擇業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等多種就業(yè)服務(wù)；申領(lǐng)《就業(yè)援助證》的，在接受職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)援助、自主創(chuàng)業(yè)等方面享受與市區(qū)城鎮(zhèn)失業(yè)人員、就業(yè)困難人員同等政策待遇等。

第二、重點(diǎn)加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)競爭力。江干區(qū)的經(jīng)驗(yàn)是：以市場的需求和農(nóng)民的需求來定培訓(xùn)項(xiàng)目（對失地農(nóng)民實(shí)行“菜單式”和“定單式”培訓(xùn)），以競爭定培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（對就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行面向全社會的招標(biāo)制），以補(bǔ)貼促參與（對參加就業(yè)技能培訓(xùn)的失地農(nóng)民按照每人1000元額度予以補(bǔ)助）。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到調(diào)查時點(diǎn)，江干區(qū)通過培訓(xùn)的農(nóng)民就業(yè)率達(dá)到了60%以上。

2、改變貨幣補(bǔ)償方式，建立基本養(yǎng)老保障制度。整個制度設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出兩大特點(diǎn)：

一是分年齡、多層次、全覆蓋。如江干區(qū)規(guī)定：對征地時年齡在16周歲以下的失地農(nóng)民，實(shí)行一次性貨幣安置；對征地時在勞動年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)能滿15年的，給予參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；不能滿15年的，參加杭州市政府規(guī)定的“低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)、低標(biāo)準(zhǔn)享受”（簡稱“雙低”）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；對征地時年齡在50—60周歲的婦女、又不符合參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或“雙低”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；對征地時年齡在60周歲以上的失地農(nóng)民建立基本生活補(bǔ)助制度。又如，蕭山區(qū)規(guī)定：對征地時在勞動年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民，參加“雙低”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并一次性發(fā)給相當(dāng)于兩年失業(yè)救助金的生活補(bǔ)助費(fèi)；對征地時年齡在16周歲以下的失地農(nóng)民，實(shí)行一次性貨幣安置；已參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)10年及以上和年齡在70周歲以上的失地農(nóng)民，可以自行選擇上述兩種方案。

二是資金籌集主要源于失地農(nóng)民的土地征用款，個人無需額外繳費(fèi)。無論是杭州市的“兩大部分”（70%在征地安置補(bǔ)償費(fèi)和征地補(bǔ)償費(fèi)中列支，30%在政府土地出讓金收益或社會保險(xiǎn)后備金中列支），還是蕭山區(qū)的“四個渠道”（安置補(bǔ)助費(fèi)；土地補(bǔ)償費(fèi)的60%；從級差地租總額中提取20%和從土地招標(biāo)拍賣增值收益中提取部分資金），養(yǎng)老保障資金的融資均直接或間接來自土地收益。

杭州市這兩項(xiàng)很有針對性的新政策，前為失地農(nóng)民打開就業(yè)出路，后為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保障，展現(xiàn)出解決失地農(nóng)民問題的一條求真務(wù)實(shí)、講究實(shí)效的新思路。

三、現(xiàn)行政策中尚需解決的問題

1、新老政策銜接問題。新老政策銜接涉及兩個層面：一是養(yǎng)老保障制度本身的銜接問題；二是失地農(nóng)民安置政策的銜接問題。

在杭州這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，目前同時運(yùn)行著三套養(yǎng)老保障制度，即農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，“雙低”基本養(yǎng)老保障制度和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。杭州市目前的做法是根據(jù)失地農(nóng)民的不同情況，讓他們分別參加不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。自新政策實(shí)施之日，農(nóng)民的養(yǎng)老保障關(guān)系基本理順。

但是，目前較難處理的是在新政策實(shí)施以前的失地農(nóng)民。以蕭山區(qū)為例，自80年代以來，失地農(nóng)民的安置工作大體經(jīng)歷了四個階段：第一階段的做法是招工，第二階段是定期定額地發(fā)放基本生活費(fèi)，第三階段是一次性貨幣補(bǔ)償，第四階段才把養(yǎng)老保險(xiǎn)提上議事日程。截止到2003年底，全區(qū)共計(jì)安置了失地農(nóng)民50125人。其中，招工安置的1157人，發(fā)放基本生活費(fèi)的16828人（分每月85元和100元兩類，分別為6200人和10628人），一次性貨幣補(bǔ)償?shù)挠?0000人，按新政策獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)的為12140人。從上述四類不同安置方式的效果看，享受2003年3月26日出臺的新政策最為妥貼，只需一次性繳納15年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)24128元，到達(dá)法定退休年齡，失地農(nóng)民就可每月享受263元（相當(dāng)于2003年當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)）。第一階段招工安置的失地農(nóng)民，由于已經(jīng)轉(zhuǎn)變了身份，也可以參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。最棘手的是第二類和第三類。第二類失地農(nóng)民每月領(lǐng)取85元或100元生活費(fèi)，但他們不管現(xiàn)在的境遇如何，有無工作，政府的生活費(fèi)必須照發(fā)。如果沒有工作，這樣的待遇又確實(shí)太低了。第三類在把一次性貨幣補(bǔ)償用完以后，一旦生活發(fā)生困難，政府就“難辭其咎”，所以實(shí)際上成了一個難以擺脫的包袱。

2、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)問題。失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)問題，實(shí)質(zhì)上是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付能力問題。按蕭山區(qū)的現(xiàn)行辦法，一個失地農(nóng)民一次性繳納24128元，達(dá)到法定退休年齡就可每月享受263元。按這兩個數(shù)據(jù)測算，預(yù)計(jì)基金可支持約92個月，亦即7年半。如果按人均預(yù)期壽命70歲計(jì)算，還差2年半，亦即四分之一。江干區(qū)的測算情況也有很大缺口。填補(bǔ)缺口只有靠政府財(cái)政托底。這個問題可能不能掉以輕心。

3、保障失地農(nóng)民利益與優(yōu)化投資環(huán)境的關(guān)系問題。據(jù)蕭山區(qū)介紹，該區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的方案幾易其稿成型后，區(qū)四套班子歷時半年，先后兩次召集鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)會議統(tǒng)一思想，才得以公布實(shí)施。一個重要的因素就是，即將實(shí)施的新辦法會提高征地價格，增加企業(yè)用地成本，對企業(yè)投資產(chǎn)生不利影響，降低區(qū)域經(jīng)濟(jì)的競爭力。如何既保障農(nóng)民切身利益，又能優(yōu)化投資環(huán)境，是地方政府較為頭痛的問題。事實(shí)上，蕭山區(qū)把失地農(nóng)民退休后享受的金額確定在只相當(dāng)于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)上，是平衡各方利益的結(jié)果。

4、就業(yè)觀念轉(zhuǎn)變問題。目前失地農(nóng)民大多鄰近城區(qū)，有些是城中村，出租私房收入可觀，經(jīng)濟(jì)較為寬裕。據(jù)江干區(qū)有關(guān)官員介紹，這部分人對苦、臟、累工作不屑一顧，對工資不到1000元以上或不坐辦公室的工作免談，對政府組織的勞動技能培訓(xùn)抱有無所謂的態(tài)度，甚至有相當(dāng)一部分人存在對政府“等、靠、要”的觀念。如何幫助失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，不要就培訓(xùn)抓培訓(xùn)，而要引導(dǎo)他們增強(qiáng)市場就業(yè)的意識，是需要認(rèn)真思考的問題。

5、讓村民分享社區(qū)發(fā)展成果的問題。就失地農(nóng)民這一特定群體而言，杭州市現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，在城市化進(jìn)程中，他們是受益者。然而就長遠(yuǎn)和全局看，如何使這一制度也涵蓋全體村民，如何使失地農(nóng)民仍然能夠分享他們所在社區(qū)的發(fā)展的成果，還有很長的路要走。資料顯示，江干區(qū)下轄的57村中，19個村實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保障制度全覆蓋，31個村只有部分人員參加（比例在10-60%），7個村沒有人參保。同時，有些集體企業(yè)發(fā)展較好的村，就能通過股份制的方式使全體村民一起受益。但也有相當(dāng)一部分村難以達(dá)到這樣的水平。尤其是連片土地被國家征用的村，無論是集體還是個人，資金積累比較困難，社區(qū)的發(fā)展也就談不上。譬如建蕭山機(jī)場時被征用土地的農(nóng)民，現(xiàn)在就比較困難。

四、解決失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障的對策建議

1.確保實(shí)行“以土地?fù)Q保障”政策，建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度。“以土地?fù)Q保障”是指從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保障制度。杭州市的實(shí)踐表明，只要政府堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，在土地被征用過程中，解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題是可行的。這是因?yàn)椋恋卣饔每钍寝r(nóng)民失去土地后維持可持續(xù)生計(jì)的惟一資本，政府利用這一“歷史性時刻”，積極引導(dǎo)失地農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護(hù)他們切身利益的重要舉措。其次，只有切實(shí)解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本，增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)競爭力，從而為他們的長遠(yuǎn)發(fā)展拓展空間，進(jìn)而形成“以土地?fù)Q保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”良性循環(huán)。第三、建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度雖然會增加城市用地成本，但與政府向社會高價出售的土地相比，相距甚遠(yuǎn)。調(diào)查顯示，蕭山區(qū)河莊鎮(zhèn)征地補(bǔ)償安置費(fèi)每畝只有3.55萬元，而政府公開拍賣價格每畝在20萬元以上；江干區(qū)最高的征地補(bǔ)償安置費(fèi)每畝只有16萬元，而政府公開拍賣價格最高的每畝已經(jīng)達(dá)到800萬元。不難看出，其間級差地租的空間很大。在一定程度上說，“以土地?fù)Q保障”既是對現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的修正，除了養(yǎng)老保險(xiǎn)以外，實(shí)際上解決就業(yè)問題和醫(yī)療問題也可以一并考慮。這樣才是切實(shí)保障“可持續(xù)生計(jì)”被中斷的失地農(nóng)民權(quán)益的良性補(bǔ)償。

2、抓住歷史機(jī)遇期，積極探索惠及全體農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度的框架。從土地被征用的角度看，農(nóng)村居民大體可區(qū)分成三類人群：已經(jīng)失地的農(nóng)民，可能面臨失地的農(nóng)民和土地可能在較長時間內(nèi)不會被征用的農(nóng)民（簡稱“純農(nóng)民”）。雖然有研究表明，目前全國失地農(nóng)民總數(shù)估計(jì)在4000萬人左右，每年還要新增200多萬人。但總量上看，第三類人員仍占多數(shù)。如何抓住目前能夠“以土地?fù)Q保障”這一歷史機(jī)遇期，從戰(zhàn)略高度認(rèn)識并開始著手探索惠及全體農(nóng)民、城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保障制度，是政府應(yīng)盡早籌謀的大事。

鑒于杭州市經(jīng)驗(yàn)，探索惠及全體農(nóng)民、城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保障制度首先應(yīng)妥善處理好以下三大關(guān)系：

一是農(nóng)村中三類不同群體養(yǎng)老保障制度的關(guān)系。對于失地農(nóng)民和可能面臨失地的農(nóng)民，杭州市現(xiàn)行低門檻進(jìn)入的基本養(yǎng)老保障制度具有一定的優(yōu)越性。今后可能更需要解決的是純農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。事實(shí)上，相對于失地和可能面臨失地的農(nóng)民，純農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力最差。他們的土地又難以變現(xiàn)，為了真正促進(jìn)糧食生產(chǎn)，能否逐漸地把他們的養(yǎng)老保障問題也一并考慮進(jìn)去。

二是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度的關(guān)系。從杭州市的情況看，城鄉(xiāng)居民中目前并存三種基本養(yǎng)老保障制度，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，“雙低”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。三種制度之間如何銜接和過渡，并融合為一個城鄉(xiāng)一體的基本養(yǎng)老保障制度是新制度設(shè)計(jì)中需要面對的問題。

三是建立農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保障制度與提升城市競爭力的關(guān)系。城市發(fā)展需要優(yōu)化投資環(huán)境，而降低企業(yè)發(fā)展成本和城市建設(shè)成本是重要方面之一。這恰恰是建立農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保障制度所必須付出的代價。如何在兩者之間取得平衡，是新制度設(shè)計(jì)需要考慮的問題。

我們的初步設(shè)想是：農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保障制度應(yīng)本著“低水平、有彈性、廣覆蓋”的原則進(jìn)行設(shè)計(jì)。

所謂低水平，指的是低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)、低標(biāo)準(zhǔn)享受。實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例和繳費(fèi)年限，以居民到達(dá)法定退休年齡，每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額應(yīng)以當(dāng)?shù)鼗旧钚枨髽?biāo)準(zhǔn)為宜（這是我們另一個課題正在研究的），但至少不能低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。這個層次屬于政府的基本職責(zé)之一。所謂有彈性，是指在基本保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上配套設(shè)計(jì)一個市場化運(yùn)作的補(bǔ)充保險(xiǎn)部分。其繳費(fèi)水平由用工單位和個人根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力自主確定，可采用“個人帳戶”的方式，多繳多得。所謂廣覆蓋，體現(xiàn)在農(nóng)村中各類人員均可參保，尤其是純農(nóng)民也能得到基本養(yǎng)老保障。顯然，制度的低水平設(shè)計(jì)在兼顧提升城市競爭力和各種制度可互相折算轉(zhuǎn)換的同時，也確保了所有農(nóng)民有條件參與；制度的彈性化處理適應(yīng)了不同經(jīng)濟(jì)水平人群的多元化養(yǎng)老保障的需求。

良好的制度設(shè)計(jì)需要輔之相應(yīng)的資金保障。我們的看法是：政府應(yīng)及時抓住建立可以“以土地?fù)Q保障”這一歷史機(jī)遇期，放眼長遠(yuǎn)和全局，著眼于全體農(nóng)民，盡力籌措可以惠及全體農(nóng)民的養(yǎng)老保障基金。資金來源可由以下幾塊組成：被征地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)；政府土地出讓金收益提成；政府財(cái)政每年專項(xiàng)列支。基金主要用于兩個方面：一是充實(shí)基本養(yǎng)老保障制度中基本保險(xiǎn)部分；二是對農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼。