隨著我國城市化進程的加快，失地農民的就業和社會保障問題日益成為各級地方政府面臨的熱點和難點問題，如不及時加以解決，勢必影響社會穩定的大局，進而制約經濟發展。為此，中國社科院社會政策研究中心于2004年3月赴浙江杭州市進行調研。在杭州，我們與市府領導及有關部門的主管官員，杭州市江干、蕭山兩區的勞動和社會保障部門的主管官員，以及江干區的范家、水湘、汪村和楊公，蕭山區的新發旺等社區的失地農民進行了座談。

一、失地農民面臨的兩大難題

由于相關政策配套的不完善，失地農民目前處于“進無出路、退無保障”的兩難境地：

1.出路問題。被征地農民一旦失去土地，也就失去了維持家庭可持續生計的主要來源。要切實保障他們的基本生活，根本的出路在于就業。從調查情況看，失地農民的就業狀況不容樂觀。截止到2003年7月底，江干區42233名失地農民中，勞動年齡段內（男16-60歲，女16-50歲）的有24477人，其中目前暫無業和處于失業狀態的有8309人，失業率高達34%.

失地農民就業難，既有自身條件的原因也是現行征地安置政策導致的結果。首先，農民的土地被征用，意味著他們失去了他們原本所擁有的生產資料，世代相傳的生產方式也隨之不得不拋棄。而到激烈的就業市場競爭中他們則明顯處于劣勢。這集中表現在年齡偏大，文化程度不高和缺乏非農勞動技能三個方面。調查顯示，江干區勞動年齡段內的24477位失地農民中，初中及以下文化程度的占84.6%，技術缺乏或無技術專長的占88.2%，35-45歲年齡段的占45.6%.上述三大就業弱勢，再加上農村就業信息服務渠道不暢等因素，嚴重制約了失地農民向二、三產業轉移。即便已實現了就業轉移的失地農民，一旦企業合同期滿或精簡人員，這部分人往往首當其沖被裁減。其次，隨著企業用工制度逐漸市場化，目前地方政府普遍采取貨幣安置（對失地農民的土地、拆遷、就業等進行一次性補償）的方式解決失地農民就業問題。據調查，到2003年底，杭州市區15.68萬失地農民中，勞動年齡段內的有11.08萬人，其中貨幣安置的有8.21萬人，占勞動年齡段人數的74.1%.貨幣安置引發的突出問題是：在大齡失地農民再就業極為困難的背景下，安置補助費用遠遠不能取代以往土地所具有的“最后的保障”的社會功能，在市場經濟條件下，有限的資金難以為失地農民再造一個可持續生計。

2.退路問題。養老保障是失地農民普遍擔心的問題。對農民而言，土地承載著生產資料和社會保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養老保障便成了的后顧之憂。而目前普遍實行的貨幣安置政策沒有很好地解決這一難題。首先，貨幣安置只是為失地農民提供必要的生活補償，就業機會則要到勞動力市場上去競爭，而他們的養老需求則完全沒有考慮；其次，現行征地價格滿足不了建立失地農民養老保障制度的需要。據杭州市勞動和社會保障部門測算，僅養老保險一項的費用，若按低標準（全年社會平均工資的17%）進入、低標準享受的“雙低”標準，一次性交費方案，每個失地農民的保險費需要5.18萬元，而現行的安置補助費每人只有3萬元，缺額2.18萬元。再次，一次性貨幣補償金直接發到失地農民手中則可能因他們只注重眼前利益或使用不當，對解決養老保障反倒成為一個不利因素。事實上，調查顯示，蕭山區2003年3月26日前（新辦法實施前），31399名已安置的失地農民中，近八成的人沒有參加基本養老保險。

短期看，失地又失業的農民尚可靠一次性安置費勉強維持生計，實際生活水平不致于明顯下降。但長遠講，隨著安置費用逐漸用完，失地農民的就業和社會保障問題勢必凸現，給社會穩定留下隱患。

二、杭州市關于失地農民的新政策

2003年以來，杭州市政府在中央提出的“五個統籌”和“科學發展觀”的指導下，為解決失地農民的生產生活問題，制定了一系列的新政策：

1、就業促進。主要措施有兩條：

第一、把失地農民納入城鎮就業體系，與城鎮居民享有同等待遇。杭州市政府有關文件規定：凡勞動年齡段內的失地農民，均可進入城鎮勞動力市場，享受就業培訓、擇業指導、職業介紹等多種就業服務；申領《就業援助證》的，在接受職業培訓、就業援助、自主創業等方面享受與市區城鎮失業人員、就業困難人員同等政策待遇等。

第二、重點加強失地農民的就業技能培訓，提高他們的就業競爭力。江干區的經驗是：以市場的需求和農民的需求來定培訓項目（對失地農民實行“菜單式”和“定單式”培訓），以競爭定培訓機構（對就業技能培訓機構實行面向全社會的招標制），以補貼促參與（對參加就業技能培訓的失地農民按照每人1000元額度予以補助）。據不完全統計，截止到調查時點，江干區通過培訓的農民就業率達到了60%以上。

2、改變貨幣補償方式，建立基本養老保障制度。整個制度設計呈現出兩大特點：

一是分年齡、多層次、全覆蓋。如江干區規定：對征地時年齡在16周歲以下的失地農民，實行一次性貨幣安置；對征地時在勞動年齡段內的失地農民，參加城鎮職工養老保險繳費能滿15年的，給予參加城鎮職工基本養老保險；不能滿15年的，參加杭州市政府規定的“低標準繳費、低標準享受”（簡稱“雙低”）基本養老保險；對征地時年齡在50—60周歲的婦女、又不符合參加城鎮職工基本養老保險或“雙低”基本養老保險的，參加農村養老保險；對征地時年齡在60周歲以上的失地農民建立基本生活補助制度。又如，蕭山區規定：對征地時在勞動年齡段內的失地農民，參加“雙低”基本養老保險，并一次性發給相當于兩年失業救助金的生活補助費；對征地時年齡在16周歲以下的失地農民，實行一次性貨幣安置；已參加基本養老保險10年及以上和年齡在70周歲以上的失地農民，可以自行選擇上述兩種方案。

二是資金籌集主要源于失地農民的土地征用款，個人無需額外繳費。無論是杭州市的“兩大部分”（70%在征地安置補償費和征地補償費中列支，30%在政府土地出讓金收益或社會保險后備金中列支），還是蕭山區的“四個渠道”（安置補助費；土地補償費的60%；從級差地租總額中提取20%和從土地招標拍賣增值收益中提取部分資金），養老保障資金的融資均直接或間接來自土地收益。

杭州市這兩項很有針對性的新政策，前為失地農民打開就業出路，后為失地農民提供養老保障，展現出解決失地農民問題的一條求真務實、講究實效的新思路。

三、現行政策中尚需解決的問題

1、新老政策銜接問題。新老政策銜接涉及兩個層面：一是養老保障制度本身的銜接問題；二是失地農民安置政策的銜接問題。

在杭州這樣的經濟發達地區，目前同時運行著三套養老保障制度，即農村社會養老保險制度，“雙低”基本養老保障制度和城鎮職工基本養老保險制度。杭州市目前的做法是根據失地農民的不同情況，讓他們分別參加不同的養老保險制度。自新政策實施之日，農民的養老保障關系基本理順。

但是，目前較難處理的是在新政策實施以前的失地農民。以蕭山區為例，自80年代以來，失地農民的安置工作大體經歷了四個階段：第一階段的做法是招工，第二階段是定期定額地發放基本生活費，第三階段是一次性貨幣補償，第四階段才把養老保險提上議事日程。截止到2003年底，全區共計安置了失地農民50125人。其中，招工安置的1157人，發放基本生活費的16828人（分每月85元和100元兩類，分別為6200人和10628人），一次性貨幣補償的有20000人，按新政策獲得養老保險的為12140人。從上述四類不同安置方式的效果看，享受2003年3月26日出臺的新政策最為妥貼，只需一次性繳納15年養老保險費24128元，到達法定退休年齡，失地農民就可每月享受263元（相當于2003年當地低保標準）。第一階段招工安置的失地農民，由于已經轉變了身份，也可以參加城鎮職工養老保險。最棘手的是第二類和第三類。第二類失地農民每月領取85元或100元生活費，但他們不管現在的境遇如何，有無工作，政府的生活費必須照發。如果沒有工作，這樣的待遇又確實太低了。第三類在把一次性貨幣補償用完以后，一旦生活發生困難，政府就“難辭其咎”，所以實際上成了一個難以擺脫的包袱。

2、失地農民養老保障制度的可持續問題。失地農民養老保障制度的可持續問題，實質上是養老保險基金的支付能力問題。按蕭山區的現行辦法，一個失地農民一次性繳納24128元，達到法定退休年齡就可每月享受263元。按這兩個數據測算，預計基金可支持約92個月，亦即7年半。如果按人均預期壽命70歲計算，還差2年半，亦即四分之一。江干區的測算情況也有很大缺口。填補缺口只有靠政府財政托底。這個問題可能不能掉以輕心。

3、保障失地農民利益與優化投資環境的關系問題。據蕭山區介紹，該區失地農民養老保障制度的方案幾易其稿成型后，區四套班子歷時半年，先后兩次召集鎮（街道）領導會議統一思想，才得以公布實施。一個重要的因素就是，即將實施的新辦法會提高征地價格，增加企業用地成本，對企業投資產生不利影響，降低區域經濟的競爭力。如何既保障農民切身利益，又能優化投資環境，是地方政府較為頭痛的問題。事實上，蕭山區把失地農民退休后享受的金額確定在只相當于當地城鎮居民最低生活保障標準上，是平衡各方利益的結果。

4、就業觀念轉變問題。目前失地農民大多鄰近城區，有些是城中村，出租私房收入可觀，經濟較為寬裕。據江干區有關官員介紹，這部分人對苦、臟、累工作不屑一顧，對工資不到1000元以上或不坐辦公室的工作免談，對政府組織的勞動技能培訓抱有無所謂的態度，甚至有相當一部分人存在對政府“等、靠、要”的觀念。如何幫助失地農民轉變就業觀念，不要就培訓抓培訓，而要引導他們增強市場就業的意識，是需要認真思考的問題。

5、讓村民分享社區發展成果的問題。就失地農民這一特定群體而言，杭州市現行養老保障制度基本實現了全覆蓋，在城市化進程中，他們是受益者。然而就長遠和全局看，如何使這一制度也涵蓋全體村民，如何使失地農民仍然能夠分享他們所在社區的發展的成果，還有很長的路要走。資料顯示，江干區下轄的57村中，19個村實現了養老保障制度全覆蓋，31個村只有部分人員參加（比例在10-60%），7個村沒有人參保。同時，有些集體企業發展較好的村，就能通過股份制的方式使全體村民一起受益。但也有相當一部分村難以達到這樣的水平。尤其是連片土地被國家征用的村，無論是集體還是個人，資金積累比較困難，社區的發展也就談不上。譬如建蕭山機場時被征用土地的農民，現在就比較困難。

四、解決失地農民就業和社會保障的對策建議

1.確保實行“以土地換保障”政策，建立失地農民基本養老保障制度。“以土地換保障”是指從土地征用款中確定一定數額建立失地農民的基本養老保障制度。杭州市的實踐表明，只要政府堅持科學發展觀，在土地被征用過程中，解決失地農民的養老保障問題是可行的。這是因為，土地征用款是農民失去土地后維持可持續生計的惟一資本，政府利用這一“歷史性時刻”，積極引導失地農民投資于養老保障，是維護他們切身利益的重要舉措。其次，只有切實解決了失地農民的后顧之憂，才能降低企業吸納失地農民的成本，增強失地農民的就業競爭力，從而為他們的長遠發展拓展空間，進而形成“以土地換保障，以保障促就業，以就業促發展”良性循環。第三、建立失地農民基本養老保障制度雖然會增加城市用地成本，但與政府向社會高價出售的土地相比，相距甚遠。調查顯示，蕭山區河莊鎮征地補償安置費每畝只有3.55萬元，而政府公開拍賣價格每畝在20萬元以上；江干區最高的征地補償安置費每畝只有16萬元，而政府公開拍賣價格最高的每畝已經達到800萬元。不難看出，其間級差地租的空間很大。在一定程度上說，“以土地換保障”既是對現行征地補償標準偏低的修正，除了養老保險以外，實際上解決就業問題和醫療問題也可以一并考慮。這樣才是切實保障“可持續生計”被中斷的失地農民權益的良性補償。

2、抓住歷史機遇期，積極探索惠及全體農民基本養老保障制度的框架。從土地被征用的角度看，農村居民大體可區分成三類人群：已經失地的農民，可能面臨失地的農民和土地可能在較長時間內不會被征用的農民（簡稱“純農民”）。雖然有研究表明，目前全國失地農民總數估計在4000萬人左右，每年還要新增200多萬人。但總量上看，第三類人員仍占多數。如何抓住目前能夠“以土地換保障”這一歷史機遇期，從戰略高度認識并開始著手探索惠及全體農民、城鄉一體化的基本養老保障制度，是政府應盡早籌謀的大事。

鑒于杭州市經驗，探索惠及全體農民、城鄉一體化的基本養老保障制度首先應妥善處理好以下三大關系：

一是農村中三類不同群體養老保障制度的關系。對于失地農民和可能面臨失地的農民，杭州市現行低門檻進入的基本養老保障制度具有一定的優越性。今后可能更需要解決的是純農民的養老保障問題。事實上，相對于失地和可能面臨失地的農民，純農民的經濟實力和抵御風險的能力最差。他們的土地又難以變現，為了真正促進糧食生產，能否逐漸地把他們的養老保障問題也一并考慮進去。

二是城鄉居民養老保障制度的關系。從杭州市的情況看，城鄉居民中目前并存三種基本養老保障制度，即城鎮職工基本養老保險，“雙低”基本養老保險和農村養老保險。三種制度之間如何銜接和過渡，并融合為一個城鄉一體的基本養老保障制度是新制度設計中需要面對的問題。

三是建立農村居民基本養老保障制度與提升城市競爭力的關系。城市發展需要優化投資環境，而降低企業發展成本和城市建設成本是重要方面之一。這恰恰是建立農村居民基本養老保障制度所必須付出的代價。如何在兩者之間取得平衡，是新制度設計需要考慮的問題。

我們的初步設想是：農村居民基本養老保障制度應本著“低水平、有彈性、廣覆蓋”的原則進行設計。

所謂低水平，指的是低標準繳費、低標準享受。實際繳費基數、繳費比例和繳費年限，以居民到達法定退休年齡，每月領取的養老金數額應以當地基本生活需求標準為宜（這是我們另一個課題正在研究的），但至少不能低于當地城鎮居民最低生活保障標準。這個層次屬于政府的基本職責之一。所謂有彈性，是指在基本保險的基礎上配套設計一個市場化運作的補充保險部分。其繳費水平由用工單位和個人根據自身經濟實力自主確定，可采用“個人帳戶”的方式，多繳多得。所謂廣覆蓋，體現在農村中各類人員均可參保，尤其是純農民也能得到基本養老保障。顯然，制度的低水平設計在兼顧提升城市競爭力和各種制度可互相折算轉換的同時，也確保了所有農民有條件參與；制度的彈性化處理適應了不同經濟水平人群的多元化養老保障的需求。

良好的制度設計需要輔之相應的資金保障。我們的看法是：政府應及時抓住建立可以“以土地換保障”這一歷史機遇期，放眼長遠和全局，著眼于全體農民，盡力籌措可以惠及全體農民的養老保障基金。資金來源可由以下幾塊組成：被征地單位的征地補償費；政府土地出讓金收益提成；政府財政每年專項列支。基金主要用于兩個方面：一是充實基本養老保障制度中基本保險部分；二是對農民職業技能培訓費用進行補貼。