摘要：金融危機(jī)發(fā)生后，我國迅速出臺的宏觀調(diào)控政策雖然對應(yīng)對金融危機(jī)起到了很大作用，但其制定、執(zhí)行、傳導(dǎo)機(jī)制等方面都存在著很多問題，削弱了其作用的發(fā)揮。只有理順中央與地方在宏觀調(diào)控權(quán)配置中的地位；完善宏觀調(diào)控政策傳導(dǎo)機(jī)制；加強(qiáng)宏觀調(diào)控政策方面的立法才能最終解決這些問題. 關(guān)鍵詞：宏觀調(diào)控政策；宏觀調(diào)控權(quán)；地方執(zhí)行 一、引言 2008年9月15日，美國第四大投資銀行雷曼兄弟公司宣告破產(chǎn)標(biāo)志著波及全球的金融危機(jī)全面爆發(fā)。而中國正處于積極的融入世界經(jīng)濟(jì)和金融體系的過程中，當(dāng)然不能獨(dú)善其身。我國政府迅速做出反應(yīng)，出臺了一系列旨在擴(kuò)大內(nèi)需、保持經(jīng)濟(jì)增長、維護(hù)社會穩(wěn)定的措施。其中以4萬億投資計(jì)劃、十大產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃、實(shí)行比較寬松的貨幣政策、稅收優(yōu)惠政策等最為令人矚目. 國家宏觀調(diào)控政策是經(jīng)濟(jì)法的重要研究對象之一，在當(dāng)前特殊情況下對其進(jìn)行研究對完善我國宏觀調(diào)控，豐富經(jīng)濟(jì)法理論具有重要意義。企業(yè)是市場的主體，對經(jīng)濟(jì)形勢的變化反映最敏感、最直接。國家宏觀調(diào)控政策對企業(yè)走出困境起到了哪些作用？帶著這個(gè)問題，今年3月底，筆者深入泉州、惠州等地企業(yè)進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研采用問卷調(diào)查和訪談的形式，調(diào)研的企業(yè)涉及23個(gè)行業(yè)。其中67.3%的企業(yè)屬于十大產(chǎn)業(yè)振興政策所涉產(chǎn)業(yè)之列。調(diào)研企業(yè)涉及不同的所有制、不同的規(guī)模，使調(diào)研結(jié)果所反映問題具有很大代表性。本文將根據(jù)調(diào)研情況對國家宏觀調(diào)控政策在地方執(zhí)行過程中反映出的問題和解決途徑做一探討. 二、地方執(zhí)行國家宏觀調(diào)控政策中存在的問題 中國實(shí)施的一攬子計(jì)劃已初見成效，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)積極變化，形勢比預(yù)料的好。①但是我國出口持續(xù)下降、農(nóng)民增收緩慢、財(cái)政收入減少、工業(yè)增長持續(xù)乏力，經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)下滑的問題仍然存在。金融危機(jī)的影響仍然在持續(xù)。通過調(diào)研，我發(fā)現(xiàn)，國家宏觀調(diào)控在地方執(zhí)行中存在的問題很大程度上影響了宏觀調(diào)控政策效果的充分發(fā)揮. 1.宏觀調(diào)控政策制定上與現(xiàn)實(shí)情況存在一定偏差 這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，在政策的內(nèi)容上。2004年修正的《中華人民共和國憲法》第15條規(guī)定：“國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)。國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控。”這便從憲法的高度確立了能代表國家的中央政府享有宏觀調(diào)控政策的決策權(quán)，其制定政策往往是從一個(gè)國家的全局出發(fā)，有時(shí)難以照顧到局部的尤其是具體的利益，與某一地區(qū)的情況甚至?xí)霈F(xiàn)很大偏差. 第二，在政策制定的過程上，宏觀調(diào)控政策的出臺往往非常迅速，尤其是這次金融危機(jī)過程中，中央幾乎每周都會有新的政策出臺。而我國對政策的制定過程和監(jiān)督又沒有專門的規(guī)定。所以，政策制定過程中，相應(yīng)的詳細(xì)調(diào)研、研討等工作往往就會簡化或者缺失。造成一些宏觀調(diào)控政策出臺后，效果不是很明顯，并且有可能和現(xiàn)實(shí)脫節(jié). 2.宏觀調(diào)控政策在地方具體執(zhí)行中存在一定的問題。這主要表現(xiàn)在五個(gè)方面： 第一，地方政府對宏觀調(diào)控政策理解不夠，甚至理解錯(cuò)誤。因?yàn)楹暧^調(diào)控政策往往比較原則，很多需要地方政府自己制定實(shí)施細(xì)則，或者具體執(zhí)行。中國幅員遼闊，地方的情況千差萬變，地方政府官員囿于自己的知識水平或者是當(dāng)?shù)氐那闆r，在執(zhí)行宏觀調(diào)控政策中出現(xiàn)偏差，甚至錯(cuò)誤，在所難免。比如，國家政策要求采取各種措施保障就業(yè)，防止大量失業(yè)現(xiàn)象發(fā)生. 有的地方不在積極開拓新的就業(yè)渠道上下功夫，而是“一紙命令”，不分情況，一律禁止企業(yè)裁員，否則處罰企業(yè)。雖然防止失業(yè)的目標(biāo)達(dá)到了，但這種行為不僅破壞了優(yōu)勝劣汰的用人機(jī)制，還大有濫用行政權(quán)力之嫌，一定程度上破壞了市場秩序。再者，國家實(shí)行寬松的貨幣政策，降低利率，鼓勵(lì)銀行對企業(yè)的貸款扶持。有的地方政府就向銀行施壓，造成了很多不良貸款，而真正貸款是否真的流向了投資領(lǐng)域，猶未可知. 第二，地方政府對宏觀調(diào)控政策的選擇性執(zhí)行. 如果上述表現(xiàn)是地方政府囿于自身?xiàng)l件限制的過失之舉，那地方政府對宏觀調(diào)控的選擇性執(zhí)行則是地方政府的故意為之。地方政府作為中央政府在地方上的代理人，由于存在信息不對稱性和利益沖突，其可能不會全面執(zhí)行中央的政策。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是地方政府受自身利益驅(qū)動(dòng)，歪曲或者阻礙宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行；二是地方政府對宏觀調(diào)控政策根本不執(zhí)行。1994年分稅制改革以來，各個(gè)地區(qū)為了最大化自己的財(cái)政收入，對于對自己有利的宏觀調(diào)控政策積極執(zhí)行，甚至“過度”執(zhí)行，前些年出現(xiàn)的招商引資熱就是一個(gè)例證。對于不利于本地區(qū)暫時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，千方百計(jì)阻撓或者故意作錯(cuò)誤理解，或者根本置之不理。引起這一問題的另一原因是中央政府在很大程度上以GDP作為地方官員晉升與否的依據(jù)，這便進(jìn)一步強(qiáng)化了其對政策選擇性執(zhí)行的動(dòng)機(jī)。因?yàn)楹暧^調(diào)控政策往往比較原則，很大程度上沒有強(qiáng)制力。其執(zhí)行往往依賴于地方政府是否配合。如果不配合，即使政策制定得再好，也只能是擺設(shè)而已. 另外，地方政府對宏觀調(diào)控政策在宣傳力度上的偏好可以看作地方政府對宏觀調(diào)控政策選擇性執(zhí)行的延伸。很多政府網(wǎng)站上對于自己偏好的政策大加宣傳，其它的宣傳力度很小或者不宣傳。造成政府網(wǎng)站信息不完全，企業(yè)很難在政府網(wǎng)站上找到完整的政策文件。調(diào)研中在政府網(wǎng)站獲取宏觀調(diào)控政策信息的企業(yè)不到50%，很好的說明了這一點(diǎn). 第三，地方政府在宏觀調(diào)控政策執(zhí)行中的責(zé)任難以明確，造成地方政府在參與宏觀調(diào)控政策執(zhí)行中具有很大自由度。金融危機(jī)爆發(fā)后，有的地方政府積極開展調(diào)研工作，及時(shí)了解企業(yè)的受損狀況，并迅速在自己職權(quán)范圍內(nèi)制定出相應(yīng)措施，自己無權(quán)作出決策的，根據(jù)調(diào)研結(jié)果，做出建議書上報(bào)給上一級政府。并在政府網(wǎng)站中及時(shí)發(fā)布相關(guān)政策信息，重要政策以通知等方式下發(fā)到企業(yè)，為企業(yè)擺脫金融危機(jī)做了不懈的努力。而有的地方政府卻無所作為，仍然消極的等待上一級的具體指令的下達(dá)，并以跟企業(yè)劃清了界限，以不“干涉”企業(yè)自居。這種“有為”和“無為”往往都在法律法規(guī)政策的非禁止的范圍內(nèi)。宏觀調(diào)控政策宏觀性、原則性、導(dǎo)向性的特點(diǎn)，往往會造成地方政府的“執(zhí)行”政策與否沒有明確的界限，地方政府或者積極執(zhí)行或者消極不作為，隨意性很大，所謂責(zé)任更無從談起. 但進(jìn)一步考察，地方政府的在不違背法律、法規(guī)的情況下不作為，其實(shí)也是一種責(zé)任缺失的表現(xiàn)。即政府在其應(yīng)該發(fā)揮作用的領(lǐng)域沒有發(fā)揮作用，其責(zé)任和行政權(quán)力嚴(yán)重分離。保持本地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長、及時(shí)解決本轄區(qū)范圍內(nèi)存在的各種問題本是地方政府職責(zé)的應(yīng)有之義。政府具體需要做什么，法律法規(guī)永遠(yuǎn)無法窮盡具體，但是在法律法規(guī)不禁止的范圍內(nèi)，主動(dòng)承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)活動(dòng)服務(wù)者、引導(dǎo)者的職能，卻也是政府承擔(dān)其經(jīng)濟(jì)職責(zé)的應(yīng)有之義. 第四，宏觀調(diào)控政策的傳導(dǎo)機(jī)制存在問題。“西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，所謂傳導(dǎo)機(jī)制，是指通過擺動(dòng)體系的結(jié)構(gòu)性特征去解釋當(dāng)體系在一定初始條件下被啟動(dòng)時(shí)，擺動(dòng)過程呈現(xiàn)怎么的特征的問題。”[1]借用其概念，宏觀調(diào)控政策的傳導(dǎo)機(jī)制是指宏觀調(diào)控政策對總體經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用的途徑和過程，是宏觀調(diào)控政策制定、執(zhí)行和對實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生作用并進(jìn)行相應(yīng)反饋的機(jī)制。宏觀調(diào)控政策制定包括制定的依據(jù)、制定的過程、制定的時(shí)機(jī)等要素。宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行包括宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行主體、執(zhí)行規(guī)則、執(zhí)行方式、執(zhí)行的媒介等要素。宏觀調(diào)控的反饋機(jī)制包括宏觀調(diào)控政策對經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生作用的考察、調(diào)控目標(biāo)是否達(dá)到、執(zhí)行中是否存在偏差、宏觀調(diào)控政策執(zhí)行監(jiān)督等要素. 宏觀調(diào)控的制定、執(zhí)行中都存在的問題前文已經(jīng)述及，在此不再贅述。而傳導(dǎo)機(jī)制的最末環(huán)節(jié)反饋環(huán)節(jié)在實(shí)際中更是存在著很大問題。傳導(dǎo)機(jī)制中的反饋不僅包括地方政府向中央政府上報(bào)的政策制定的合理程度、地方的執(zhí)行情況，也包括中央、地方政府主動(dòng)調(diào)研獲取的反饋信息。調(diào)研中，很多企業(yè)認(rèn)為宏觀調(diào)控政策制定、執(zhí)行存在偏差，有的地方政府“不作為”，都體現(xiàn)了這一環(huán)節(jié)的缺失. 第五，宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行缺乏法律的保障。沒有保障的權(quán)力不能稱其為權(quán)力，如果宏觀調(diào)控的政策的執(zhí)行不能得到法律的保障，宏觀調(diào)控權(quán)便喪失了作為一種權(quán)力的基礎(chǔ)。雖然中國的政治體制的特點(diǎn)決定了我國中央政府制定的政策往往在地方上會得到較好執(zhí)行，但是隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸被社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制所取代，地方上也越來越多地?fù)碛辛俗约邯?dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。面對中央政策，陽奉陰違，“上有政策，下有對策”的情況屢見不鮮。而我國法律對于宏觀調(diào)控政策的具體執(zhí)行過程又沒有相應(yīng)的法律保障，主要表現(xiàn)在沒有相應(yīng)的制度對地方政府對政策的違背進(jìn)行懲罰的負(fù)強(qiáng)化。在缺乏利益驅(qū)動(dòng)的前提下，很難保證地方政府充分貫徹執(zhí)行中央的宏觀調(diào)控政策. 三、地方執(zhí)行宏觀調(diào)控政策的路徑選擇 1.理順中央與地方在宏觀調(diào)控權(quán)配置中的地位我們可以借用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理理論來解釋宏觀調(diào)控政策在地方執(zhí)行中的問題。委托代理理論的中心任務(wù)是研究在利益相沖突和信息不對稱的環(huán)境下，委托人如何設(shè)計(jì)最優(yōu)契約激勵(lì)代理人。中央政府宏觀調(diào)控政策若想在地方得到充分、完全執(zhí)行，被代理人———中央政府必須設(shè)計(jì)最優(yōu)“契約”激勵(lì)代理人———地方政府。其關(guān)鍵在于合理配置雙方在宏觀調(diào)控權(quán)行使中的地位. 中央政府和地方政府在宏觀調(diào)控權(quán)行使中的地位，主要有三種觀點(diǎn)：第一，只有中央政府享有宏觀調(diào)控權(quán)，地方政府不享有宏觀調(diào)控權(quán)；第二，將宏觀調(diào)控權(quán)定位為決策權(quán)，只有中央級次的國家機(jī)關(guān)才享有這種決策權(quán)；第三，中央政府享有宏觀調(diào)控決策權(quán)，該決策權(quán)的執(zhí)行在中央和地方政府間實(shí)行分權(quán)。[2]其實(shí)這三種觀點(diǎn)都承認(rèn)了中央政府宏觀調(diào)控權(quán)中享有的決策權(quán)。保證中央政府的宏觀調(diào)控政策決策權(quán)是與宏觀調(diào)控政策的性質(zhì)和中央政府的特點(diǎn)相適應(yīng)的。中央政府憑借其在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化等方面的強(qiáng)大資源，使其擁有充分和相對完整地信息、全局性和宏觀的視角。中央政府可以授權(quán)其它部門或機(jī)關(guān)制定或參與制定宏觀調(diào)控政策。在宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行上，中央和地方政府都可以擁有執(zhí)行權(quán)，但是執(zhí)行權(quán)的范圍、行使必須有明確的界定. （1）中央政府享有宏觀調(diào)控的決策權(quán)。但同時(shí)中央政府可以授權(quán)其它部門甚至地方政府來制定或者參與制定一定的宏觀調(diào)控政策，地方政府對宏觀調(diào)控政策的制定應(yīng)當(dāng)擁有一定的建議權(quán)，和在本地區(qū)施行中根據(jù)本地情況取舍變通的權(quán)利，但是不能與中央政府的政策相抵觸. （2）中央政府享有宏觀調(diào)控政策在全國的執(zhí)行權(quán)，通常這種執(zhí)行權(quán)是抽象意義上的，而地方政府擁有宏觀調(diào)控政策在本地區(qū)的具體執(zhí)行權(quán)。這種執(zhí)行權(quán)既是一種權(quán)力又是一種義務(wù)，違反義務(wù)要負(fù)一定的責(zé)任. （3）這種劃分一方面讓地方擁有參與宏觀調(diào)控政策制定的可能，可以提高地方執(zhí)行宏觀調(diào)控政策的積極性。另一方面，宏觀調(diào)控執(zhí)行權(quán)的義務(wù)性質(zhì)，可以增加地方不執(zhí)行宏觀調(diào)控政策的違法成本，促使地方政府更好的去執(zhí)行國家宏觀調(diào)控政策. （4）建立宏觀調(diào)控綜合協(xié)調(diào)制度。主要是提供不同經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門之間的政策、措施協(xié)調(diào)的程序和方式，形成穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制，避免宏觀調(diào)控部門各自為政，以提高宏觀調(diào)控決策的效率；同時(shí)也可提供一種解決不同部門爭議的途徑，在不同部門之間形成一定的制約和監(jiān)督，避免宏觀調(diào)控政策彼此之間的相互沖突和抵消，削弱宏觀調(diào)控的功能和宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[3]這種制度的建立將十分有助于解決宏觀調(diào)控政策在地方執(zhí)行中的存在的各種問題. 2.完善宏觀調(diào)控政策傳導(dǎo)機(jī)制的建設(shè) 宏觀調(diào)控傳導(dǎo)機(jī)制的建設(shè)主要是宏觀調(diào)控政策制定、執(zhí)行、反饋程序的完善.

（1）宏觀調(diào)控政策的制定上，要有法可依，有章可循. N·格里高利·曼昆在其所著《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中論及貨幣政策應(yīng)該按規(guī)則制定還是相機(jī)抉擇時(shí)提到：“盡管有許多研究考察了可供選擇的不同規(guī)則的成本和收益，但經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對于什么是最好的規(guī)則仍沒有達(dá)成共識。在沒有達(dá)成共識之前，社會除了讓中央領(lǐng)導(dǎo)人相機(jī)抉擇地實(shí)施他們認(rèn)為合適的貨幣政策之外別無選擇。”[4]可見人們只有在沒有選好規(guī)則的情況下，才用相機(jī)行事的方式進(jìn)行政策制定。現(xiàn)在我們要做的就是選擇好規(guī)則，讓宏觀調(diào)整政策的制定過程有法可依，有章可循，提高政策的科學(xué)性，從源頭上減少政策在執(zhí)行中存在的問題。在政策制定中，要充分調(diào)研和論證，通過多種方式聽取基層的建議. （2）宏觀調(diào)控政策在執(zhí)行上，主要是從地方政府方面入手. 首先要改革地方政府官員的晉升機(jī)制，把對國家宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行狀況納入考核內(nèi)容，改變地方官員的考核、晉升很大程度上僅和本地區(qū)GDP增長相聯(lián)系的現(xiàn)狀。早在2006年十屆全國人大四次會議通過的《十一五規(guī)劃綱要》中，就提出了新的績效評價(jià)和政績考核方法。根據(jù)不同地區(qū)情況，規(guī)定了不同的政績考核方法，增加了資源消耗、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等考核和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，弱化了GDP為主的傳統(tǒng)的績效考核方法. 其次，地方政府要正確行使其經(jīng)濟(jì)職能。政府的經(jīng)濟(jì)職能主要表現(xiàn)在收入分配職能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長職能、資源配置職能，這些職能都與宏觀調(diào)控的政策目標(biāo)息息相關(guān)。在調(diào)研中，大部分企業(yè)認(rèn)為走出困境主要依靠自己的力量，“國家干預(yù)”只是輔助，并認(rèn)為地方政府在政策執(zhí)行中存在偏差，這也反映了很多政府借宏觀調(diào)控政策執(zhí)行之名，也發(fā)生了一些濫用行政權(quán)力，危害企業(yè)利益的事情。“不作為”的政府并不是好政府，但濫用權(quán)力過分干預(yù)企業(yè)的政府同樣不是好政府. 最后，要建立監(jiān)督、問責(zé)制度。權(quán)力沒有了監(jiān)督就會被濫用，地方政府在宏觀調(diào)控政策執(zhí)行過程中，必須建立健全相應(yīng)的監(jiān)督問責(zé)制度，才能促使其更好的行使自己的權(quán)力、履行自己的義務(wù). （3）盡快建立和完善宏觀調(diào)控政策執(zhí)行的反饋機(jī)制。反饋是宏觀調(diào)控傳導(dǎo)機(jī)制最后的環(huán)節(jié)，從某種意義上來說也是最重要的環(huán)節(jié). 首先，要明確反饋的主體及各自的義務(wù)。廣義的講，任何組織和個(gè)人都可以成為反饋的主體。地方政府必須就其執(zhí)行情況向中央政府提供反饋，這是其義務(wù)。而企業(yè)和宏觀調(diào)控政策利益相關(guān)方有權(quán)利就政策的影響、執(zhí)行狀況等向地方政府甚至中央政府提供反饋，這是其權(quán)利. 其次，要明確反饋的方式和途徑。地方政府反饋的方式必須采用正式書面文件的形式，而其它主體反饋的方式可以靈活多樣，比如網(wǎng)絡(luò)、電話、信件等方式都可以。對于這些反饋必須建立相應(yīng)的“回答”機(jī)制，在既定的時(shí)間或者地點(diǎn)或用既定的方式回應(yīng)這些反饋。這樣才能真正發(fā)揮反饋機(jī)制的作用. 最后，在反饋時(shí)間上，宏觀調(diào)控政策在發(fā)布時(shí)可以規(guī)定反饋期間，比如要求地方政府在一定期限內(nèi)提供政策執(zhí)行情況報(bào)告，允許公眾在一定期限內(nèi)對某一問題發(fā)表看法，以更好地改進(jìn)政策等. 3.加快宏觀調(diào)控法的立法進(jìn)程 之所以在宏觀調(diào)控政策執(zhí)行中存在方方面面的問題，很大程度上是由于相關(guān)立法的缺失。結(jié)合宏觀調(diào)控政策制定執(zhí)行的相關(guān)情況，宏觀調(diào)控法要明確規(guī)定以下幾方面的內(nèi)容：（1）宏觀調(diào)控政策制定的原則。宏觀調(diào)控是指政府為實(shí)現(xiàn)社會總需求與社會總供給之間的平衡，保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)增長，而運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政的手段對社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制。所以其原則首先應(yīng)包括平衡優(yōu)化原則，此外還要堅(jiān)持有限干預(yù)原則、宏觀經(jīng)濟(jì)效益原則、統(tǒng)分結(jié)合原則。[5]（2）宏觀調(diào)控法規(guī)范的社會關(guān)系。主要包括宏觀調(diào)控政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督反饋中所產(chǎn)生的各種社會關(guān)系. （3）宏觀調(diào)控權(quán)的調(diào)整方法。其調(diào)整方法主要有直接和間接之分，直接的方法可以通過政府直接介入微觀經(jīng)濟(jì)實(shí)體，間接可以通過引導(dǎo)、監(jiān)督、規(guī)制等方式進(jìn)行. （4）宏觀綜合協(xié)調(diào)制度。應(yīng)明確規(guī)定實(shí)施宏觀綜合協(xié)調(diào)制度的部門、方式、內(nèi)容等。這是宏觀調(diào)控政策能夠順利實(shí)施的重要保障.