【摘要】：近年來，基層政府推進依法行政成效顯著，但也存在諸多問題，主要體現為：在觀念和思想意識上，法治觀念雖然有所增強，但是人治觀念仍根深蒂固；在行政管理體制上，權與利交易沒有從根本上得到遏制，權與責掛鉤沒有真正實現，依法行政推進工作組織力量薄弱；在行政管理機制上，促進基層政府依法行政的激勵機制和懲戒機制均沒有完全建立，導致基層政府沒有將依法行政真正擺上重要地位；在行政管理制度上，仍存在很大漏洞，給濫用權力提供了條件。這些問題形成的原因在于：行政權力的行使受制于市場經濟體制完善和政府職能轉變的進程；行政權力的行使直接依賴于行政管理體制改革的進程；對行政機關，特別是對領導干部考核機制和監督制度不健全、不完善，導致行政機關、領導干部依法行政積極性不足；部分行政管理法律制度設計不合理，難以切合我國現實國情，導致實踐中難以做到依法行政。

【關鍵詞】：基層政府 依法行政 行政管理機制 法治

中共十七大要求將“依法治國，建設社會主義法治國家”基本治國方略深入落實，要求全面推進依法行政，取得建設法治政府的新成效。為此，有必要總結我國各級基層政府推進依法行政取得的經驗，同時更有必要認真研究當前基層政府推進依法行政中存在的問題與困難，從而扎扎實實加快建設法治政府的步伐。本文主要以江蘇、安徽兩省的調查情況為基礎，對當前我國基層政府依法行政的成效、原因和問題進行分析。

一、基層政府推進依法行政的成效和原因

（一）基層政府推進依法行政的成效

就調研情況看，近年來基層政府推進依法行政取得了初步的成效。其主要表現在以下幾個方面：

1．從行政觀念與意識轉變上看，行政機關領導和工作人員行政合法性觀念普遍增強，行政管理思想意識方面開始由人治向法治轉變。行政機關領導對依法行政認識的相關知識基本得到普及，部分行政機關領導在工作中開始自覺注意行政管理的合法性要求；從形式上看，依法行政已經成為各級行政機關領導講話、發布行政管理文件中的要求之一，一些行政機關定期舉辦法律知識講座，公開否定依法行政在行政管理中作用的行政機關領導基本沒有。在行政機關工作人員中，依法行政的基本知識普遍得到提高，行政行為合法觀念和程序觀念均較以前有明顯增強，違法行政責任觀念初步形成，防止因違法行政導致行政訴訟意識逐步增強。

2．從行政管理體制上看，隨著社會主義市場經濟體制的建立和各項制度的不斷完善，以及行政管理體制改革的積極推進，行政權力與利益脫鉤，行政權力與責任掛鉤，行政權力行使過程中民主性、公開性、便民性正得到積極拓展。各級行政機關普遍認識到傳統行政管理體制的弊端，并積極探索適應市場經濟發展，適應人民群眾要求的一些改革措施，包括組織推行集中行政審批，建立完善各類行政服務中心；在城市管理領域積極推進相對集中的行政處罰權工作，組建統一的城市管理行政執法機構；一些城市按照集中統一、規范監管的原則在有限自然資源出讓許可、政府采購、產權交易、招標投標與政府資源拍賣等領域積極進行行政管理體制和方式的改革探索；各級政府通過積極推進公共財政管理體制改革，完善行政執法經費保障制度，實行省級財政對縣財政的直管改革和鄉財政縣管改革。

3．從行政管理機制上看，保證行政決策合法化機制，行政執行規范化機制，行政監督法制化機制，行政效果檢驗民主化機制不斷獲得新的進展。一些行政機關開始組織專門的法律顧問隊伍，制定相關行政決策合法性審查制度，為行政決策的合法性提供組織與制度保障；部分行政機關積極探索行政執法過程中的激勵與監督制約工作機制，以保證各項行政執法規范化要求在工作中的具體落實；一些政府通過提請人大常委會制定地方性法規、自行出臺政府規章和規范性文件的方式，不斷推進各項行政行為監督的法制化、規范化進程；根據行政管理民主化的要求，一些政府和行政機關主動探索建立行政管理目標考核等行政效果檢驗制度，并通過向社會公開，接受群眾評議的方式，督促所屬行政機關執政為民，依法行政。

4．從行政管理具體制度上看，行政管理中各項行政公開制度、行政民主參與制度、行政經費保障與使用監督制度、行政管理程序與層級約束制度、行政管理期限與效能承諾制度等一系列具體行政管理制度得到建立完善。從實踐效果看，這些行政管理制度的推出，一方面對行政機關工作人員是具體的行為規范，能夠保證法律法規的具體規定在實踐中得到落實；另一方面，對行政管理相對人來說，可以保證行政管理相對人在行政過程中的合法權益得到具體維護，對行政機關工作人員依法行政的要求有具體監督標準。

（二）基層政府推進依法行政的效果分析

基層政府在推進依法行政中取得的上述初步成效，其原因可以歸結為以下幾個方面：

1．依法治國基本方略的確立，為全面推進依法行政創造了有利的社會環境。這主要表現在兩個方面：在國家機關方面，依法治國各項決策和政策措施的引導，使依法行政逐漸為行政機關及其領導認識并重視。特別是2004年4月國務院公布了《全面推進依法行政實施綱要》，這一指導行政法治建設的綱領性文件明確提出當前我國推進依法行政的任務是“經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”。與此同時，中央在國家發展政策上適時推出以人為本、執政為民、依法執政、科學發展、和諧社會等理念，豐富發展了依法治國的思想。在人民群眾方面，隨著法律意識的普遍增強，人民群眾依法維權、依法監督行政機關依法行政的現象日益普遍。特別是在一些關系群眾切身利益的問題上，人民群眾依法維權的范圍和強度都普遍提高，法律正日益成為社會公平正義的象征。

2．社會主義市場經濟體制確立及其完善，為全面推進依法行政提供了經濟基礎。20世紀90年代初，發展社會主義市場經濟理念在中國從根本上取代原有計劃經濟觀念，政府行政管理理念也隨之發生了深度的轉變。這種與市場經濟體制相適應的政府管理理念的轉變在中國成功加入世界貿易組織之際達到前所未有的深度。一時間，建設有限政府、透明政府、陽光政府、中立政府、服務政府、責任政府、法治政府等行政管理新名詞，不僅為理論界廣大學者所倡導，而且頻頻見諸于各級政府領導的講話及政府有關文件之中。應當說，與市場經濟相適應的政府管理理念轉變的大的社會氛圍，為行政機關依法行政營造了良好的條件。特別是公平、公正、公開、民主、程序等行政管理理念的弘揚，直接推動了依法行政工作的開展。

3．行政管理體制改革的穩步推進，為全面推進依法行政掃除了體制上的障礙。依法行政的發展，與整個國家行政管理體制改革的進程，特別是政府職能轉變是緊密聯系在一起的。行政管理體制改革和政府職能轉變需要通過實施依法行政予以具體制度保障和推進；同時，行政管理體制改革中提出的一些目標和原則，又為行政機關依法行政指明了方向。

4．國家各項行政管理基本法律制度的出臺，為全面推進依法行政提供了具體制度保證。實踐證明，行政機關依法行政的發展必須依賴于行政管理法制制度的創新，而行政管理法制制度的創新，又為依法行政創造了重大的發展機遇。從制度創新的實際效果看，通過完善科學民主的制度建設，包括對立法制度、行政執法制度和執法監督救濟制度等方面的建設，可以從根本上規范行政行為。行政法治道路是“政府推進型”的行政法治道路[1]與“法治推進型”的政府，可以說是相互作用，互為因果。

5．隨著國家公務員管理制度完善和行政執法人員素質提高，為全面推進依法行政提供了組織保證。特別是與依法行政形勢發展相適應，政府法制機構也在恢復建制中不斷發展壯大，無論是機構設置，還是人員配備均得到全面加強。與此同時，政府法制機構的定位，也在發展中不斷明晰。2004年國務院公布了《全面推進依法行政實施綱要》，進一步明確“各級人民政府和政府各部門要充分發揮政府法制機構在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問的作用”。以國務院文件的形式正式將政府法制機構定位為行政機關在依法行政方面的法律顧問，不僅是適應行政機關依法行政形勢發展的要求，而且是對政府法制機構提出的新的要求，同時為政府法制機構進一步發揮法律顧問作用創造了空間。

二、基層政府推進依法行政狀況的基本認識

認真總結回顧近年來各級基層政府依法行政所取得的成效與經驗，我們得出的基本結論是：近年來，各級基層政府在推進依法行政方面，進行了積極的探索，取得了初步的成效，廣大人民群眾在看到基層政府依法行政進步的同時，也看到基層政府依法行政的要求與現實還有較大的差距。

科學認識依法行政發展軌跡及其狀況，需要辯證、動態的思維，應當承認依法行政觀念和狀況并非總是直線提升或者前進的，或者只前進不倒退的，而是有前進有倒退，不斷變化的。就具體領域講，依法行政并非總是前進的，局部或者裹足不前或者暫時的倒退是客觀存在的，既包括制度建設方面的倒退，也包括行政執法和監督體制方面以及政府守法觀念的倒退。如一段時期以來，在制度造就的非科學的政績觀影響下，一些地方行政領導將依法行政與地方經濟發展對立起來，把依法查處行政違法行為視為破壞地方經濟發展環境；在制度建設方面，超越地方政府的職責權限擅自違法設定行政相對人義務，互相攀比沖擊法制統一原則的底線；在行政執法領域，行政權力與經濟利益在某種程度上“勾結”得更加符合形式法治的要求，行政責任追究以運動方式為主，行政自由裁量嚴重超越合理限度；在法制監督環節，以行政指令阻止行政復議機構依法受理行政復議申請，堵塞行政救濟的正當法律渠道，隨著行政復議案件的下降，信訪案件不斷上升；在政府機構改革中將政府法制機構的設置作為可有可無的機構而予以調整或者撤銷，與此同時卻不斷強化行政機<